一、咨询系统在决策中的重要作用
决策是领导的重要职能之一，而现代决策由于问题的复杂性和专业性，许多决策需要借用外脑，走咨询之道。许多专家、学者对咨询系统在决策中的作用进行了深入研究，其中王相绯、万顺福以2008年中国应对世界金融危机的决策出台为例，研究了咨询系统在决策中的重要作用。
（一）谋划的功能，即初步的设计，轮廓构想
在政府决策过程中，咨询机构首先起到了一个“谋”的作用，特点是打开思路，分析事物中各种相关的矛盾，目的是要保证备选方案的多样性，为决策者提供更广阔的思考与选择余地。
在2008年出现的金融危机对我国的经济造成下滑的情况下，中央政府召开了多次经济形势论坛会，充分听取了各方面经济专家和企业界人士的分析和建议。如，在2008年11月20日和25日，温家宝总理在中南海主持召开的经济专家和企业界人士座谈会，认真听取了他们对当前经济形势和宏观经济政策的看法和建议。这些专家就当前国际经济金融形势、我国的财政货币政策、“三农”问题、房地产和金融市场、产业结构调整和企业兼并重组、保障和改善民生以及有关行业和企业发展的形势、问题发表了看法，并提出了对策建议。温家宝总理在会议中强调国务院和有关部门要认真研究专家和企业家提出的意见和建议，进一步完善政策，主动为企业发展做好服务，要充分发挥各方面的智慧，调动一切积极因素，群策群力，克服国际金融危机带来的困难，保持经济平稳较快发展。从温家宝总理强调的内容中可以看出，政府十分重视咨询系统对宏观经济形势和政策提出的这种全局性、战略性的构想建议，并根据这些构想，制定详细的研究项目，安排相应的各省各级部门、政府咨询研究机构进行深入研究。这充分体现了参谋咨询的谋划功能。
（二）设计的功能，即针对政府战略决策下的研究项目，制定科学、准确的方案，保证方案的可行性
谋划和设计属于为决策提供参谋咨询的服务，咨询系统在这一步中向政府提出的方案及建议措施是经过精心设计和详细、反复推敲的。随着人类经济活动和社会活动范围的不断扩大，决策中枢所面临的抉择的问题也越来越复杂。在面对这种规模庞大、信息量巨大、科学知识含量高的社会问题时，存在着诸多可预见性和不可预见性的变化因素，所以必须得有一个有组织的参谋机构来系统、全面地分析这些变量，充分估计到任何可能出现的问题，这样才能作出科学的、具有可执行性的决策。
我国在面对当前经济发展减缓的情况下，提出了“4万个亿拉动内需，促进经济增长”的方案，来应对全球金融危机给我国经济带来的出口减缓及投资、消费减少所带来的GDP下滑。据国家统计局2008年10月20日公布的前二季度国民经济运行情祝，我国国内生产总值同比增长9.9%，比上年同期回落2.3个百分点，为五年以来最低的增长率。为此，中央召开了一次经济形势研讨会，国内一批专家在会上建议我国不应该只依靠出口拉动国内生产总值的增长，应该充分刺激国内需求，大力搞好基础设施建设、完善医疗保障制度、提高农民收入。此后政府就马上出台国家拨款4万个亿专门用于刺激内需的政策。政府在制订这一政策前，首先抛出了如何拉动内需，以促进经济增长这个决策的问题，然后由政府咨询系统联系各省各级的专家顾问团进行层次性的实际调查研究，再综合各省市的实际研究结果，分析论证，分别提出决策根据，制定出至少两个以上的决策方案。之后由政府决策中枢系统，结合国家的实际政治和经济状况选定决策方案。
（三）信息的搜集与储存的作用
在信息化时代，信息的数量与质量在很大程度上决定着决策的成败，而咨询系统又属于一种知识密集性的机构或组织，它有能力去搜集和储蓄大量的信息。
这个作用可以从政府咨询系统的两个主要组成部分来分析。第一个部分：政府体制内的咨询机构、党委的政策研究室、各省市政府的发展研究中心，这些本身就属于政府内部机构，因此拥有政府所收集到的比较全面准确的信息。第二个部分：政府体制外的非营利性的咨询组织，如各类科研院所，这些组织因为其人才集中，研究领域广泛，能够直接体察民情民意，并与人民群众联系密切，所以掌握了许多实际可靠的资源和信息。这些信息具有针对性，直接反映人民的心声，为政府民主化决策提供了很多有用的信息。
（四）人才库的形成和人才的培养作用
在政府决策过程中，决策主体对决策实施的结果起着决定性的作用。自身综合素质较高的决策者在选择决策方案上的失误概率要低于综合素质较低的决策者。又因为咨询系统是由各个领域具备了广博知识、丰富实践经验、缜密思维能力和综合分析能力的专家所组成的，因此其本身就是一个人才库。所以，咨询系统能随时给政府决策中枢系统输送优秀人才，确保决策主体保持生机和活力。另一方面，由于政府决策的特殊性，政府决策通常都是重大决策，因此，在这些决策方案的设计中，人才都能够得到有效充分的锻炼。
二、专家参与政府决策咨询存在的问题及原因分析
尽管专家参与政府决策咨询意义重大，但我国在这方面还存在许多不足。究其原因，主要有以下几点：
（一）一些决策者缺乏现代行政管理理念
政府决策权高度集中，决策过程也高度封闭，缺乏专家学者和社会公众的参与。政策制定不大重视民主和科学的程序，仅凭政府机关个别领导人的主观意志，发布一道指示命令或下达一个计划，一项政策的制定过程便宣告完成。在这种体制下产生的政策难免带有主观性。另外，决策科学化、民主化的理念比较淡薄，决策者重视经验决策，主观性较强。很难适应社会的飞速发展，他们总习惯用以前的处事方式解决新问题，严重影响了行政管理工作的效果。还有一部分决策者喜欢“定制”专家意见，在政策咨询和评估时总是聘请那些为政府辩护和说话的专家学者，而另外一些决策者更是把专家决策咨询看做是可有可无的步骤，因而总是走过场，置专家意见于不顾，于是出现了“顾而不问”的现象等等。
（二）政府的咨询系统组成太过单一化
大多数政府智囊机构都是体制内的政策研究机构，如党委的政策研究室、与政府部门相关的发展研究中心等，而许多民间的非营利的研究机构和商业性的研究机构，比如大学、投资银行和跨国公司的研究部等等，则很少参与政策决策的谋划。相比这些体制外的研究组织，体制内的政策研究机构在作决策方案时，更易带有主观性，分析问题时更易受党派价值取向与利益偏好的影响。
（三）咨询系统信息情报来源单一
由于政府的咨询系统组成太过单一化，咨询机构所收集的信息资料大多也过于单一化，主要都是各级政府所搜集到的官方资料，很多原始的、最直接反映人民心声的资料往往未搜集到，这些都造成民主决策的缺失。再者，因为缺乏比较高效、灵敏的多元化传达机制，使利益主体在进行调查时产生错误的理解，或是信息的传递路径过长，而搜集到的是不准确、缺乏真实性的资料。按照信息论的观点，单一的信息传送渠道必然造成信息的不当约简、信息超载、本底噪音产生主观滤波、小道消息泛滥等问题，并导致信息偏离的倾向性积累和信息失真，最终传递到政府咨询系统的信息大多为低质量的信息和数据，从而给专家所做的模型带来随机误差。
（四）咨询机构作为“思想库”、“智囊团”不够独立和缺乏创新
我国现有的政策咨询机构，由于依附于一定的政治权利，存在一定的利益关系，在参与决策时，往往受决策者的意愿影响较大，很难提出客观、公正的建议。这就是在现实中常常存在的“领导先下结论，然后专家论证”、“领导意愿”等不符合咨询系统本质的情况。一旦受到这种主观个人意愿因素的影响，专家所做的方案就失去了价值，政府决策也就毫无意义。同样，因为独立性不够，这些“吃皇粮”的机构缺乏市场的公平竞争，缺乏创造性，对问题的研究不深入、不认真，有些甚至演变成形式主义，仅仅将其视为为了符合政府决策过程中必须要执行的一道程序。而一些专家也对自己要求不严、道德规范不够，对咨询论证草草过场，敷衍了事。试想，这样的智囊团如何能作出科学的决策，如何能避免决策不失误或者少失误。
三、完善专家咨询的制度创新
（一）加强公共决策专家咨询制度化、法制化建设
立法是保障决策咨询政策得以贯彻和实施的重要法律手段。美国早在1972年就通过了《联邦咨询委员会法》（简称FACA），目的在于通过法律保证各种形式的专家咨询机构建议的客观性以及公众在专家咨询过程中的知情权。经过30多年的发展，以FACA为核心的美国咨询委员会制度已发展至相对成熟的阶段。
我国也应尽快建立健全有关公共决策专家咨询的专门性法律法规，把决策咨询纳入我国决策机制，使之制度化、法制化。首先，要把决策咨询工作纳入政府的工作日程，把专家咨询作为决策的法定程序，对专家咨询事项的边界界定清晰。其次，完善制度设计，针对决策制度特别是有关专家咨询制度存在的问题，深化改革，努力探索有利于专家参与公共决策的有效路径、方法，并将经实践检验的有效路径、方法制度化、法制化，使专家咨询成为重大决策程序的必备环节和专家咨询机构决策体制中的有机组成部分。再次，建立健全与专家咨询制度密切相关的协商对话制度、政务公开制度、社会公示和社会听证制度、决策论证制和责任制等制度，使专家咨询制度能够在相关制度支持下良性运行。
（二）完善专家咨询制度的细节设计
（1）建立专家结构选择机制，规避其知识有限和知识结构的缺陷。决策机构对专家的选择必须考虑为了解决问题而需要的多重知识，并根据这种多重知识的需求选择与决策内容相关的各个学科的专家以及一定数量的综合型专家，以防止知识倾向上的非中立性。
（2）建立对被遴选专家的评价机制，及时更新和调整专家库中的被选专家，保证专家质量。在选择咨询专家时，不能只看专家过去的声誉和地位，更多地还要看专家最近三五年的客观科研产出，要通过一系列客观指标对专家进行科学的评价，定期对专家库中的被遴选专家进行更新，保证那些活跃在科研第一线，掌握前沿理论，具有战略视野的专家有机会进入咨询系统，参与决策咨询工作。
（3）建立利益相关方回避或者利益相关方都有代表的机制，并接受公众监督。决策事项与专家个人利益有关或者与专家所在机构利益相关，应该使该类专家回避。对于与政府具有利益相关的决策事项，应该委托同级人民代表大会组织专家进行决策事项的论证，剥离其自行选择专家咨询论证的职权。与决策事项相关的各个利益群体也可以尽可能使受决策影响的利益各方都能获得专家代表，从而通过专业知识的相互制约而获得平衡。
（4）对专家的咨询意见给予法律或法规保障，形成专家的参与权与政府决策权之间的制衡结构。在立法上明确需要引入专家咨询和论证的情形，以保障专家参与权，强化决策机构对专家咨询意见的回应机制。政府最终决策应当说明理由并公开对专家意见的处理情况。这些机制的目标在于将咨询制度所预期的专家理性输入到决策结果之中，以提升政策制度的理性化程度。
（5）建立咨询过程中信息公开并接受公众监督的机制。对于专家咨询的全过程来说，公开应当是一个基本原则，只要没有立法上明确和合理的限制，专家所提供的咨询意见都应向公众公开。信息公开要求专家咨询机构建立完善的专家咨询文件档案库和管理机制。专家在咨询过程中的活动应有相应的记录，便于公众查阅，从而有效抑制秘密咨询、场下交易等知识与权力或利益结盟的情形。公众对专家咨询方案有疑义或者不同意见，政府应该督促咨询专家予以回应或解释，对公众提出的正确意见应该进一步充实到决策方案中。通过专家和公众监督防止政府决策部门利用专家咨询来走过场。
（6）建立专家咨询的激励机制和淘汰机制。对专家咨询论证实行效果考核和评估，通过事实结果检验和评估咨询方案的质量，对提供优秀咨询方案的专家给予经济奖励或者名誉奖励；对提供劣质咨询方案的专家经新闻媒体公开，并从专家库中淘汰。
（三）建立专家咨询绩效考核和责任追究制度
应改变以前专家咨询无责任风险的现象，以此避免专家咨询的随意性。对于专家同意或反对的意见都应该记录在案，并向社会公开。有些决策的结果很快就会得到实践检验，这样一些专家在表态时会更加慎重。另外，即使政府在制定决策的过程中，经过专家咨询、评估、听证等决策程序，充分进行了决策机会成本与收益的对比分析，最大限度地减少了政府自身利益的束缚，但依然不能保证重大决策不失误。这不仅因为人们对科学真理的认识不可能有穷尽的时候，而且人们在决策时所依赖的客观环境也是千变万化的。所以，尽管重大决策已通过并实施了，也应该组织专家对决策的执行情况监测、评估，发现异常情况，就要进行追踪决策并对政策提出修改意见；如果发现全局性的重大失策则应立即下马，尽可能地把损失减少到最低限度。同时，对于咨询导致决策重大失误的专家也应依法追究相应的责任。
（四）大力扶植咨询产业的发展
专家咨询功能的发挥除了要有健全的制度规范外，也离不开政府的行业和产业政策的引导。美国的兰德公司、胡佛研究所就是直接在军方的扶持下发展起来的。政府的行业引导和产业扶持有利于培育大型、综合性、具有良好信誉品牌的咨询机构，而实力强大的综合咨询机构在政府解决复杂重大公共问题上所发挥的重要作用又能反过来加强专家咨询在公共决策中的地位，促进公共决策水平的提高。
（五）规范公共信息数据的系统管理
信息影响着决策，专家咨询提出方案的正确与否，与能否及时准确地收集信息、加工处理信息、传递信息等密切相关。一方面要立法规范政府公共管理数据的收集与公开制度，规范各级政府部门收集、统计各种公共管理数据，注重决策数据库的建设，利用数据库和网络技术把各个部门之间的信息进行有效整合，并通过互联网面向社会公开；另一方面运用信息网络征集了解群众意见，拓宽思路，并通过网络接受公众的监督和反馈意见。
