从外部因素分析，文化体制改革的指导思想是“遵循社会主义精神文明建设的特点和规律，全面适应社会主义市场经济发展的要求，全面推进体制机制创新，解放和发展文化生产力”，目标任务是“以发展为主题，以改革为动力，以体制机制创新为重点，形成科学有效的宏观文化管理体制、富有效率的文化生产和服务的微观运行机制、以公有制为主体多种所有制共同发展的文化产业格局和统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系”。从指导思想和目标任务看，党报集团的宏观管理政策是积极的、推动型的，总体发展方向是明确的。“要抓紧培育一批大型国有或国有控股的报业经营企业和企业集团，增强国有文化资本的影响力和控制力，这是事关我国文化发展和文化安全的一个战略问题。”
国家新闻出版总署署长柳斌杰就文化体制改革的具体操作问题提出了四种思路：
公益性文化事业主要是政府投资，为公共服务。目前，在新闻出版领域属于这一块的，有政府资助的党和国家的重要媒体、特殊出版社，也就是党报、党刊和一些政治性很强的出版社。
经营性的文化产业，主要是面向市场、自主经营的市场主体。目前可以作为新闻出版产业发展的包括专业性的出版社，非新闻性、非理论性的报纸、刊物，如科技、证券这样一些专业性的报刊，也包括了印刷业、发行业、复制业。这一类要完全按照现代企业制度来转变体制机制，规范经营主体，走市场的路子，在竞争中发展壮大。
既有事业性、公益性，也有经营性的单位，在事业性、公益性占主导地位的单位建立事业性集团，可以把经营性资产划转在一起改制为企业，即转为事业集团控股的企业子公司。实行企事分开，用企业经营的实力支持事业的更好发展。
事业性和经营性兼有而经营性占主导地位的，可以组建为企业集团，而企业里的某些事业性很强的单位可以保留事业的性质，在政府支持下发挥公共服务的作用。
其中，第三、第四种设计提供了党报集团的体制改革思路，也为党报集团定性为企业集团给出了政策指导。党报集团可以归为既有事业性、公益性，也有经营性的单位，党报集团中究竟是事业性、公益性占主导，还是经营性占主导，目前还没有判断的依据和标准，如果单纯以广告收入、经营数据为标准，那么大多数党报的经济实力明显弱小，没有在党报集团中占据主导地位，有些党报甚至还需要子报来养活。从这个角度分析，党报没有占据市场，失去了市场就意味着在一定程度上失去了阵地，失去了主导地位。
三、党报集团定性为企业集团的战略价值
有这样一句流行语：性质决定体制，体制决定机制。换句话说，一个单位机制是否灵活取决于体制，体制能否理顺取决于性质。党报集团定性为企业集团，无论是在摆脱当前的现实困境还是立足于长远发展都具有战略价值和积极意义。
第一，廓清了思路，明确了目标。党报集团定性为企业集团后，首先解决了党报集团的发展思路和发展目标问题。如果说过去党报集团的发展思路一直徘徊在事业思路和产业思路之间的话，那么现在党报集团就可以明确为产业思路，走产业化发展的道路，通过体制创新，搞活机制，面向市场，从事业集团整体转制为企业集团，将现有的资产、设备、技术、人力和信息资源等生产要素重新组合，优化资源配置，调整结构，把党报集团建设成以资本为纽带，通过市场形成具有竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国的大型企业集团。党报集团就是传媒领域的国有大型企业集团。
第二，解决集团企业法人主体问题，明晰党报集团的产权关系。党报集团定性为企业集团后，就可以组建国有独资的集团有限公司，在国家工商行政管理部门注册登记为企业法人，加强自身体制改造和强化功能建设，完善企业集团的组织体制，按照公司法要求实行规范的公司制改组，建立决策、执行和监督体系，形成权力有效制衡的治理机制，真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场经营主体。由政府资产管理部门授权经营，使党报集团拥有法人产权，党报集团负责国有资产的保值增值。党报集团以集团公司控股的方式，对内部经营单位进行改制，建立以资产为纽带的母子公司法人治理结构，理顺党报集团的产权关系。
第三，实施资本运营战略。党报集团定性为企业集团为其实施资本运营战略扫除了障碍。党报集团可以通过横向并购、纵向并购、混合并购等资本运营方式积极对外扩张，打造具有核心竞争力的产业价值链，多元化发展，集中力量，组建一批大型的国有企业和公司，以达到“未来10年建成以党报集团为扩张基础的8～10家大型骨干综合性报业集团，使其成为区域性乃至全国性报业市场的战略投资者”。
第四，走向市场，参与国际国内文化竞争。党报集团解决了困扰其发展的性质问题，能够以灵活、高效的机制进入市场，应对市场的变化和风险，应对全球传播和新技术带来的巨大挑战。党报集团进入市场，将突破地区、条块、所有制的限制，打破垄断经营，形成公平竞争的市场环境，推动报业经济新一轮增长。
四、党报集团定性为企业集团的难点分析
在目前的环境和条件下，将党报集团定性为企业集团还存在着一定的难度和风险，需要解决好四个问题：
第一，如何处理事业性质的党报在企业性质的党报集团中的位置和地位问题；
第二，如何协调报业经营商业逻辑与党报新闻特性间的冲突，报纸服务社会责任与资本追逐利润本性的矛盾；
第三，如何在党报集团内建立党委领导与法人治理结构相结合的运行机制，保证党管媒体不能变，党管干部不能变，党管导向不能变，党管资产不能变；
第四，党报集团定性为企业集团后，是否集团旗下的所有报纸还需要将编采和经营分开。
关于第一个问题。鉴于各级别党报集团中的党报情况各异，实力参差不齐，因此，需要具体情况具体分析。
党报集团中的党报，大体上处于三种境况：
第一种，党报在党报集团中占绝对主导地位，广告、经营收入是党报集团的经济支柱，党报的社会影响力和市场占有率处于强势，经济效益与社会效益都取得了成功，市场化程度相对较高，党报成为集团产业发展的核心竞争力。这类党报在党报集团中极少，目前只有广州日报报业集团旗下的《广州日报》、深圳报业集团旗下的《深圳特区报》属于这种境况。
第二种，党报在党报集团中处于相对主导地位，经济上有一定的基础，广告、经营收入可以维持党报的经费支出，没有陷入或已走出“子报养主报”的困境，社会影响力正在提升，经济效益与社会效益随着党报集团改革的深入正处于上升阶段。如南方传媒集团旗下的《南方日报》，“从2002年8月起多次改版扩版，以打造华南地区权威政经媒体为目标，以国际化报型和版式创新思路和形象，以做主流新闻、争主流读者提升报纸质量。2004年广告实收1.19亿元，比上年增加25%。机关报在市场上的创新和进步，从根本上增强了影响力、提升了经济效益，同时也从根本上赢得了引导舆论的市场基础，巩固了政治地位。”这类党报目前在党报集团中还不多，除《南方日报》外，还有天津日报报业集团旗下的《天津日报》，浙江日报报业集团旗下的《浙江日报》，河南日报报业集团旗下的《河南日报》，大众日报报业集团旗下的《大众日报》、解放日报报业集团旗下的《解放日报》等。
第三种，党报在党报集团中处于相对弱势地位，经济实力偏弱，发行量下滑，广告市场萎缩，基本上属于“子报养主报”的状况，社会影响力有限，市场化程度低。应该说，相当一部分党报集团中的党报属于这种情况。
根据党报在党报集团中的不同情况，在党报集团定性为企业集团时，应采取不同的处理方式。
第一种方式，一张党报＋集团公司。具体来说，就是在党报集团转制为企业集团时，将党报从企业集团公司中剥离，保留党报的事业性质，由国家、政府出资拨款扶持党报的发展，剥离出的党报以公共服务为主，以培育党报的读者队伍，扩大党报的社会影响力为目标。党报的领导可以兼任集团公司的领导。这种方式，既符合政策的规定，又不影响党报集团转制为企业集团，适合市场化程度不高，在集团中处于弱势和相对弱势地位的党报。这类党报可以借助国家的资金支持，专注于党报的新闻宣传报道，提升党报的品质。
第二种方式，党报编辑部＋党报经营资产＋其他部分＝集团公司。具体来说，就是将党报和集团其他部分作为一个整体转制为企业集团，但在集团内部，将党报编辑和党报经营分开，赋予党报编辑特殊权限和地位，以保证党报编辑的独立和舆论导向。这样做，其一，符合文化体制改革的要求，党报集团的编辑与经营分开了；其二，集团的核心业务放置在集团公司中，不会导致产业价值链断裂，有利于集团的整体运作和长远发展。这种方式适合市场化程度高、经济效益好的党报。因为，市场化程度高意味着党报的市场覆盖率高，受众认可度高，已经适应市场经济的环境和市场竞争的压力。
关于第二个问题。党报集团定性为企业集团，绝非与确保正确舆论导向水火不容。“党报集团明确为特殊的企业集团，改变的只是国有资产的存在形式，决不意味着国有资产性质的变更。”一方面，党报集团依然是国有独资或控股的集团，国家的意志力依然控制着党报集团，国家可以通过法律法规约束报业行为，逐步减少行政干预以确保报纸管理的连续性；另一方面集团自身的社会责任要加强。这方面，新加坡报业集团的经验值得借鉴。追求利润是新加坡报业集团的核心价值理念，但他们并没有因此而削弱社会责任，报业集团旗下的《联合早报》总编辑林任君如是说：“我们不但不与政府对抗，还在准确反映真正民意、引导舆论、解释和宣传政策、对政策进行建设性批评等方面，给予充分合作与配合，协助使政策完善，并使许许多多的良好政策能够顺利实行，最终使广大新加坡人民受惠。我甚至可以不谦虚地说，在促进政府施政效率方面，新加坡媒体的功劳是不小的。要我们拆政府的台？那不是和自己过不去吗？”
东方的新加坡报业集团如此，西方的新闻媒体也没有因为是私人控制而导致言论失控。美国遭受“9·11”恐怖袭击后，各大电视网开足马力，全天候跟踪报道最新事态，耗资巨大，广告收入根本不能弥补相关开支。美国传媒业为何要做这些赔钱买卖？因为经济属性总是服务于政治属性的。因此，党报集团定性为企业集团，甚至实行资本化运作不会必然影响或从根本上影响政府对传媒的控制，也不会必然影响或从根本上影响社会稳定和道德规范。
关于第三个问题。在党报集团内建立党委领导与公司治理结构相结合的运行机制，保证党管媒体不能变，党管干部不能变，党管导向不能变，党管资产不能变，这是党报集团与一般企业集团最本质的区别，也是党报集团转制为企业集团的难点。一般企业集团的公司治理结构，是指由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理人员三者组成的三权分离的一种组织结构。在这种结构中，三者之间形成委托－代理关系，所有者将自己的资产委托给公司董事会，公司董事会是公司的最高决策机构，拥有对高级经理人员聘用、奖惩以及解雇权，高级经理人员受雇于董事会，组成在董事会领导下的执行机构，在董事会的授权范围内经营企业。而在党报集团，要保证党对媒体的领导、对人事的安排、对资产的管理，因此，不能简单地采用一般企业集团的公司治理结构，即股东大会－董事会－经理层－监事会一条主线，而需要进行特殊的制度安排，让党委领导和董事会决策结合起来，保证在追求经济效益的同时必须确保社会效益。
党报集团，无论是改制为国有独资公司还是国有控股公司，国家都是资产的拥有者，有权推荐它的出资人代表，推荐董事会成员，这其实就解决了党委领导、党管干部的问题。但在法律上，必须要由董事会选举产生董事长，董事会聘任经理层，再由经理层来聘用下边的管理层和职工。党委领导要通过合法渠道进入董事会参与决策，可以设置以董事会、监事会、编委会（对从集团中剥离的党报则为社委会）、经理层为基本框架的组织机构，董事会由上级主管部门以及出资方委派代表组成，代表履行所有者权利，决定集团的发展战略等重大问题；经理层作为经营管理机构，对董事会负责，依照法律规定的职权和董事会的授权，决定集团的经营活动；编委会只负责新闻的编辑出版、保证内容质量，可以相对独立，不受董事会辖制，前提是编委会（社委会）的领导同时也是董事会的董事长；监事会作为集团的监督机构，不仅监督集团的经营管理，同时要对集团的编辑出版进行有效监督。
