经济的转型、技术的进步和市场的发展，都要求对广播影视产业实行更加灵活开放的管理政策，为我国广播影视产业的发展和繁荣建立更加完善的制度保障。
在我国广播影视产业发展中，政府管理部门一直处于一个强有力的地位。调查问卷显示，近一半的被访者都认为政策是推动广播影视产业发展的最主要因素。因此，要推动我国广播影视产业的发展，产业政策是关键的因素。如何完善、健全我国广播影视产业的管理政策，通过宏观调控的方式推动广播影视产业的发展，是当前受到高度关注的问题。
一、我国广播影视业管理模式
（一）我国广播影视业管理模式发展脉络
我国广播影视事业的前身是革命战争年代解放区的广播事业，始于1940年创建的延安新华广播电台。1949年，中共中央将原新华总社语言广播部扩充为中央广播事业管理处，管理并领导全国广播事业，这标志着我国广播事业管理机制初步建立。不久广播事业管理处又改组为广播事业局，技术业务由国务院领导，宣传业务由中共中央宣传部领导。
1956年，国务院发布《关于农村广播网管理机构和领导关系的通知》，规定各省、自治区、直辖市人民委员会可设立广播管理局或处，管理省、市人民广播电台。地方的广播影视管理部门建立起来后，因为其机构设置、人员编制、经费来源都在地方政府，所以广播影视事业初步建立了地方政府和广播事业局双重领导，以地方政府管理为主的管理体制。“文革”期间，我国广播影视事业受到极大的冲击和破坏，需要大力加强建设，弥补失去的十年。
1982年，国务院所属部委实行机构改革，广播事业局改为广播电视部（1998年又改为广播影视总局）。1983年，广播影视部召开第十一次全国广播电视工作会议，确定全国实行“四级办广播，四级办电视，四级混合覆盖”的事业发展方针，这是广播影视事业发展中的一次重大政策调整。因为长期以来，我国广播影视事业建设一直实行先中央后地方的方针，只允许中央和省两级办台，实行四级办台的新方针有利于调动地方的积极性，大大加快广播影视的发展。在管理体制方面，会议重申了各级广播电视机构具有新闻宣传机关和事业管理机关双重性质和职能，中心工作是宣传；各级广播电视机构实行上级广播电视部门和同级党委、政府双重领导，以同级党委、地方政府领导为主的管理体制。同年，党中央发出通知，确认了以上事业发展方针和管理体制。这种四级办台的发展方针与双重领导体制相辅相成，极大地鼓励了地方政府的积极性，促进了城镇和乡村基层广播电视的发展，提高了广播电视的覆盖率。
但与此同时，我国广播影视事业在发展过程中出现了一些问题，如非法设台，乱播滥放等。为了加强广播影视管理，推进广播影视从规模数量增长向质量效益发展转变，中央开始对广播影视发展布局和内部结构进行调整。1996年，中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》，规定设立各级各类广播电视播出、转播机构，统一由广播电影电视部审批；现有县广播电台、电视台、有线电视台要合并为一个播出实体；已有的县级教育电视台可以和县广播电视播出机构合并；企事业单位的有线电视台改为有线电视站，并与当地行政区域有线电视联网。通过县级三台合一、无线与有线合并以及市县广播电视播出机构职能转变等举措，广播电视的发展布局和内部结构出现新局面。
1997年，国务院颁布《广播电视管理条例》，授予广播电视部门设台、建网和行业管理职责，对广播电台电视台的设立、广播电视传输覆盖网的建设和管理，广播电视节目的制作、播放、进出口、交易等方面进行了较为全面细致的规定。我国广播影视政策法规体系初步建立，广播影视管理逐步走向科学规范。
（二）我国广播影视业管理方式
1.广播影视业属性的变迁
我国广播影视作为一种新闻传播媒体，传达党和政府的意志，反映人民群众的呼声，肩负舆论引导作用，具有鲜明的政治、文化传播等多种功能，是社会上层建筑的组成部分。同时，广播影视可以作为一种资源开发利用，可以作为产业进行经营，取得经济效益，具有明显的经济属性。广播影视既要满足社会公共需求，又要提供个性化的市场服务，集政治、经济、文化、科技、社会服务多种元素于一身，集政治属性、经济属性于一体，宣传功能和产业功能有机结合、互为基础。
1985年，国家在统计分类上第一次把广播影视列入第三产业。1992年，中共中央、国务院在《关于加快发展第三产业的决定》中明确指出广播影视属于第三产业，从而为广播影视的产业开发提供了政策依据。
虽然广播影视具有事业和产业两种属性、两种职能，但是在从事业向产业转变的过程中却面临体制的阻碍。电视台等广播影视系统内部各单位实行事业单位企业化管理，但这只是内部的管理机制向企业靠拢。从外部来看，电视台仍然是事业单位，不是市场运营的主体，不能进行投资融资；财政上虽然逐步减少拨款，鼓励自主经营创收，但仍实行收支两条线。
区分事业和产业的标志，是该部门的产品是否能作为商品在市场上交易。我国的事业和产业是横向划分，即一个广播影视集团内部既有事业的部分，又有产业的部分，不仅造成行政和经济双重垄断的格局，而且产业部分产权不明晰，无法建立现代企业机制。集团内部的事业和产业应该纵向拆分，电视台的新闻、少儿等频道可以定性为事业部分，体育、电影、电视等频道可以定性为产业部分，进行企业化运营。传输领域的无线网络可以定性为事业，有线网络可以定性为产业，这样有线网络就可以与包括电信在内的各种传输网络进行市场竞争。在内容制作领域，节目内容是否可以自由交易，哪些节目可以交易，一直就是模糊的，政府应该明确将新闻、教育节目定性为事业，娱乐节目定性为产业。
2004年初，为贯彻中国共产党第十六次全国代表大会精神，国家广播影视总局发布《关于促进广播影视产业发展的意见》（以下简称《意见》），明确指出对于产业经营前景比较好、具备企业化运作条件的，如体育、交通、影视、综艺、音乐、生活、财经、科教等频道频率，在确保频道频率作为国家专有资源不得出售，确保节目终审权和播出权牢牢掌握在电台、电视台手中的前提下，经批准可以组建公司，探索频道频率的企业化运营机制。电台、电视台和广播影视集团内重组或转制为企业的单位，在确保控股的前提下，可吸收国内社会资本进行股份制改造，条件成熟的广播电视节目（包括电视剧）生产营销企业经批准可以上市融资。付费电视的开办以中央、省和省会市、计划单列市广播影视播出机构为主体，允许符合条件的广播影视机构参与，组建公司，进行市场化运作。《意见》首次对我国广播影视产业进行了全面的阐述，允许广播影视产业经营的资产、资源和业务从目前的事业体制中分离出来，面向市场进行企业转制和重组，与事业部分分别管理和运营，成为广播影视业属性定位最新的一种政策指导。
2.对资本的管理
中国共产党第十六次全国代表大会提出，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。需要由国有资本控股的企业，应区别不同情况实行绝对控股或相对控股。
在广播影视领域，各种资本应当区别对待。广播影视系统外的资本可以分为系统外国有资本、民营资本和国外资本，这些年来的趋势是对资本来源的限制逐渐放松。如果按照产业链划分，可以把广播影视行业分为播出领域、传输领域和内容制作领域。
（1）播出领域
1997年，《广播电视管理条例》明确指出，电台和电视台只能由政府设立，其他任何单位、个人不得设台，外资更是严禁进入。2003年，《广播电视有线数字付费频道业务管理暂行办法》指出，允许具有内容资源独占优势的中央单位开办付费频道，允许无境外资金背景的境内机构参与付费频道的合作。
（2）传输领域
1994年，广播电影电视部制定《有线电视管理规定》，指出不允许私营资本和外资进入有线电视网的建设和开发。网台分开后，部分有线网改制为企业，为了解决资金需求，歌华有线等有线网络公司被允许上市。因为在股市中，各种资本都可以购买流通股，所以说实际上已经允许各种社会资本间接进入有线传输网络，当然是在保证国有资本控股的前提下。调查报告显示，超过七成的被访网络公司资本构成中，系统内国有资本都占到100%；只有约18.2%的被访网络公司资本构成中，包括较小比例的系统外国有资本；绝大多数被访网络公司资本构成中，不包括外资；除国有资本、民营资本和外资以外，仍有少量其他资本进入。
报告还显示，绝大多数被访网络公司表示，应当允许系统外国有资本进入广播影视有线网络传输领域。近七成被访网络公司对民营资本的进入表示欢迎，还有六成被访网络公司也对外资的进入持赞同意见。
（3）节目制作领域
1995年，广播电影电视部制定《影视制作经营机构管理暂行规定》，指出禁止社会资本和外资进入影视节目制作领域。2000年，广播电影电视总局制定《电视剧管理规定》，开始允许社会资本进入电视剧制作领域，但只能是按片投资。2003年，广播电影电视总局下发《关于促进广播影视产业发展的意见》，明确提出制播分离和电视产业化，允许电视台把可经营的部分拿出来与社会资本合资成立公司。2004年，《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》正式实施，允许各类所有制机构作为经营主体进入除新闻宣传外的广播电视节目制作业，允许外资入股国内广播电视制作公司。调查报告显示，73.2%的电视台同意外资进入节目制作领域，希望能够与外商合作，利用外资增强本台实力，但同时要求对外资进行控制，将外资置于严格的监管之下，不可以给外资控股权。
总体来说，对外融资的思路是逐步加大广播影视市场的开放力度，逐步放宽市场准入，吸引、鼓励国内外各类资本广泛参与广播影视产业发展，不断提高广播影视产业的社会化程度。
这表明我国广播影视系统是按照制作、传输和播放三个环节分别、逐步对系统外资本开放。实际上即使不开放，系统外资本也会通过各种各样的方式进入广播影视行业，如广告代理制、频道公司化、组建合资公司等等；广播影视系统内部企业也会主动向外融资，有些已经上市，不仅社会资本可以合法进入，外资也可以通过QFII进入。可以预计，随着我国改革开放的更加深入，管理政策也会逐步放宽，商业电视台在我国的出现可能只是时间问题，政府的监管从直接控制广播影视系统的各个环节转变为间接控制。
除了政策的原因，广播影视媒体在资本运作上还面临体制障碍。广播影视机构因为多是事业法人不是企业法人，无法在工商局登记，不是市场经营的主体，不具备投融资的资格，所以系统外资本进入广播影视领域常常采用变通的方法。只有事业单位转制为企业单位后才有资格进行资产的重组，广播影视领域的投融资活动才能开展。当然事业向企业转制不是广播影视领域独有的，整个文化产业都存在这种体制转轨问题。党的十六届三次会议明确提出，加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。深化文化体制改革，逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制。转变文化行政管理部门的职能，促进文化事业和文化产业协调发展。完善文化产业政策，鼓励多渠道资金投入，促进各类文化产业共同发展，形成一批大型文化企业集团，增强文化产业的整体实力和国际竞争力。由此可见，广播影视领域事业向企业转制已经成为发展的趋势。
3.对频率的管理
1997年，《广播电视管理条例》规定由广播影视行政部门指定各电台电视台的频段，广播电台、电视台不得出租、转让播出频率、频段和时段。设立广播电视发射台、转播台、微波站、卫星上行站，应当按照国家有关规定，持国务院广播电视行政部门核发的频率专用指配证明，向国家或者省、自治区、直辖市的无线电管理机构办理审批手续，领取无线电台执照。因为频率属于有限资源，又属于公共资源，所以国家对频率资源的管理很严格。
2004年，《关于促进广播影视产业发展的意见》明确指出，对于产业经营前景比较好、具备企业化运作条件的，如体育、交通、影视、综艺、音乐、生活、财经、科教等频道频率，在确保频道频率作为国家专有资源不得出售，确保节目终审权和播出权牢牢掌握在电台、电视台手中的前提下，经批准可以组建公司，探索进行频道频率的企业化运营。
