1905年，赵尔巽出任奉天将军后，裁撤奉天府尹和盛京五部。1907年，清政府宣布在由旗政系统兼理民事的东北改设民政机构，裁撤盛京、吉林、黑龙江将军，改奉天将军为东三省总督兼管三省将军事务，规定奉天、吉林、黑龙江各设巡抚一人，并宣布令总督随时分驻三省，三省并各设行省公署，由此，东三省行政由旗政体系向民政体系转型。由于东三省文官体制的出现及其民政、巡警诸事务的分离，旗署职能大大简化，“所管不过俸饷、地租及户籍等事”，机构裁减随之被提上日程。从1905年开始，各地副都统、城守尉等旗官陆续被裁，到1911年辛亥革命爆发前，东北原有的17个副都统只剩下了3个。
此外，从1909年开始，清政府逐步在各地旗、民中一体推行地方自治。在《京师地方自治章程及选举章程》中有如下的规定：
京师地方自治事宜按照本章程所定，内外城地方由巡警总厅所辖各区公选合格绅民，归民政部督率办理。其外郊地方按照本章程归步军统领衙门督率办理。
京师地方自治区域，内外城地方以巡警总厅所辖区域为境界，其外郊地方以京营所辖地面为境界。
京师地方自治分区之法：内外城地方以巡警区之境界为准，其外郊地方应就京营地面分区办理。
巡警区域有更改时，自治区域一并更改，其京营地面亦同。……
第十一条内外城各区与京营各区有彼此相关之事，必须连合办理者得以协议，设连合会办理之。京师地方自治各区与附近地方自治各区有前项情事时亦同。
第十二条凡于京师地方现有住所及寓所者，不论本籍、旗籍，或流寓，均为居民。居民按照本章程所定，有享受本地方公益之权利，并有分任本地方负担之义务。
另外，在通行各省的《城镇乡自治章程》中也规定，凡于城镇乡内见有住所或寓所者，不论本籍、京旗、驻防或流寓，均为城镇乡居民，按照本章程所定，有享本地方公益之权利，并有分任本地方负担之义务。
旗、民地方自治的一体推行，标志着清初以来长期实行的旗、民分离的社会控制体系发生了根本变化。在各地划分警区和自治区域的过程中，旗、民之间的地域界垒基本上被打破，不仅原来被长期封闭于兵营之内的旗人汇入了“四民”社会体系当中，而且本属不同旗分、不同佐领的旗人现在有可能被编入同一警区和自治区域，由同一自治机构（各级自治研究所、议事会、董事会）管理，而本属同一佐领、同一旗分的旗人也有可能被划入不同的警区和自治区域。划分自治区域的过程中，也有一些驻防将军提出过利用驻防本身界限编排自治区域的想法，但遭到否定。如杭州将军就曾致电宪政编查馆、变通旗制处，称杭防官绅学界禀请准就驻防地方固有之居界，比照城制办理，而宪政编查馆的复电是：
地方自治定章本系不分旗汉，如省垣人数较多，即援照该章程第十一条分区办理，前已咨行在案。现民政部奏定京师地方自治章程，亦属不分旗汉，分区办理……可见，清政府这次是真正下了整顿旗、民分离格局的决心。
而且，从对自治选举人与被选举人的资格规定来看，旗、民之间并没有明显的区别。在《京旗谘议院章程》中规定：凡属旗人年满二十五岁以上，具左列资格之一者，有被选为谘议局议员之权：一、曾在地方办理学务及其他公益事务满三年以上著有成效者；二、曾在本国或外国中学堂及与中学同等或中学以上之学堂毕业，得有文凭者；三、有举贡生员以上之出身者；四、除参佐正印人员外，文武实缺候补候选官员及曾任实缺职官文七品、武五品以上未被参革者；五、有五千元以上之营业资本或不动产者。而选举人资格包括：纳税2元以上；现任公职；小学毕业；警务学堂毕业；高等毕业；医学毕业等。此外，按照规定，凡左列情事之一者，不得有选举权及被选举权：一、品行悖谬、营私武断者；二、曾处监禁以上之刑者；三、营业不正者；四、失财产上之信用被人控实尚未清结者；五、吸食鸦片者；六、有心疾者；七、身家不清白者；八、不识文义者。另规定，下列人等停止其选举权及被选举权：一、本省官吏或幕友；二、常备军人及征调期间之续备、后备军人；三、巡警官吏；四、僧道及其他宗教师；五、各学堂肄业生。对照《城镇乡自治章程》的相关规定，内容大体相仿。
不过，我们还是要强调，清政府的变革仍存矛盾的心态。它虽有意促进满汉一体化，却又缺乏足够的勇气废除满族特权，故在推行地方自治的同时，尽量保全满族权力仍是它念念不忘的一件事情。为此，清政府不仅规定了各地议员的驻防专额（其中京旗专额10人，各省驻防1-3人不等，如闽浙就有3人），而且根据《资议院院章》和《满汗世爵选举资政院议员章程》的规定，在资议院也特别为满汉世爵（指满洲、蒙古、汉军旗员及汉员之有三等男以上之爵级者）留有专额，其中三等侯以上8人，一等伯至三等男4人。
四、变通旗制对满族社会文化的影响
清政府变通旗制，既是一次全面解决八旗生计问题的努力，更是对旗、民分治社会体系的一次重大变革。随着一系列变通旗制措施的推行，旗人的社会身份、社会心理以及价值取向都发生显著变化，满汉关系得到改善，“旗、民分治”的社会控制体系也逐步趋于一体化。
（一）旗人社会身份的转型
在旗制变通的十年中，八旗军在军事体系中的边缘化趋势空前加剧。迄1911年，虽然八旗兵总数仍然保持在225000人左右，占清军总数（约786700人）的28.6%，仅次于勇营；但在清政府当年军费支出约1亿两中，用于八旗军的支出仅8863620两，不及总数的9%，只有新军军费支出的1/6左右。
值得注意的是，清政府在大幅度缩减八旗军费的同时，制定了八旗钱粮分年递减，十年裁尽的计划。配合这一计划的出台，各地旗营除挑选精壮旗丁编练新军外，还着手撤旗归农，兴办实业，开设学堂，为八旗生计作长远打算。也就是说，清末八旗军的边缘化实际上是和旗人向“四民”社会的流动过程相伴而行的，而这正是旗人社会身份转型的突出表现。到辛亥革命前，旗人的主要生计来源已不再是“铁杆庄稼”，“老米树”，有人统计，当时杭州驻防大约仅有1/20的旗丁仍主要依赖钱粮糊口，其余的除被安排进入各类学堂学习外，分别以作佃农、短工、商贩、艺人、教师或小企业家为生。这一状况的出现，显然与清政府变通旗制的相关举措不无关系。
（二）旗人社会心理和价值观的变化
庚子至辛亥年间，旗人的社会心理和价值观念也在逐渐发生变化。老舍先生的二表哥福海，身为京旗一位堂堂参领的儿子，却毅然决定去学油漆匠的手艺。而且在他补上旗缺后，依然常常在当差之余，去做一些诸如漆寿材、油饰屋子之类的油漆活。每当作活的时候，“他似乎忘了他是参领的儿子，吃着钱粮的旗兵。他的工作服，他的认真的态度，和对师兄师弟的亲热，都叫他变成另一个人，一个汉人，一个工人，一个顺治与康熙所想象不到的旗人”。在福海身上，旗人对钱粮那种根深蒂固的依赖心理已经不复存在。另外，他的价值观也与旗人传统的价值观截然不同。“旗兵”的身份并没有给他带来特殊的优越感，“油漆匠”的行当也没有让他感到任何难堪。相反，从外在的服饰、人际关系到内在的心态、价值取向，都显示他已非传统意义上的旗人，而变成了“另一个人，一个汉人，一个工人”，即处在满汉一体化进程中的中国社会的普通一员。福海的现象不是孤立的，它反映了其时八旗社会的瓦解和旗人社会身份的转型，具有典型性。
在变通旗制过程中，尊崇实业、教育的价值观在不少八旗官员身上也有明显的体现。例如，广州将军增祺提出，为八旗筹生计宜“首以开通知识为先，尤以普及教育为亟，次则振兴工艺，实为扩张营业之资”；密云副都统德麟也主张安排八旗幼丁上资者入学堂肄习，中资学工商，下资务农桑，余暇学操演。
（三）满汉关系的契合与旗、民社会的一体化
清末变通旗制的主要出发点，是通过消除满汉畛域，来抵制日益高涨的排满风潮。为此，清政府不仅诏令满汉通婚，豁除关于满汉居住和交产的禁令，划一旗、民礼制和刑律，拆除了满、汉之间的种种藩篱；而且裁撤旗官，将旗署的民政职能让渡给民政体系，使旗、民分治的社会形态发生明显变化。这些措施的推行，无疑将进一步促进旗、民社会的一体化发展。
在旗、民社会一体化进程中，满汉民族的文化交融日益突出。自入关以后，满族统治者再三倡导保持“国语骑射”的满洲传统，声称“国家承天创业，未有弃其国语反习他国之语者，弃国语而效他国，其国亦未有长久者也”，屡敦八旗子弟学习清文，同时鼓励其娴习弓马，在防止满人“汉化”方面可谓用心良苦，但始终无法遏止这一趋势。早在康熙朝时，杭州满营“渐染陋俗，日打马吊为戏，不整容束带而靸履行者甚多”的状况即令康熙帝深为不满。时至雍正西北用兵，特从专以满、蒙旗兵构成的江宁、荆州驻防调兵出征巴尔库尔，不料所调兵丁竟“全然不知行兵之道，马匹牲畜损伤过多，不耐寒冷劳苦，复有迷失兵丁”，令雍正帝哭笑不得。与此同时，“国语”退化现象也颇为严重。由于各省题奏命盗案件及刑部咨稿，俱系汉文，甚至在满洲“根本之地”吉林，“该将军衙门遇有旗民交涉事件，定拟罪名立案”，也“多用汉文”。清末则“皇帝典学，尚知国语，馀则自王公大臣以下皆不知其为何物矣。”以至于清末满大臣带领引见，愿对太后而怯面皇帝，“以太后不通国语也”。宗教方面，满族萨满教的诸多习俗渐渐销声匿迹，汉民族所信奉的神祗，包括佛祖、关圣帝君、灶神、财神、碧霞元君等，为越来越多的满族人所信仰。同时，满族文化的某些方面也被汉族人吸纳，甚至引为时尚。其中最典型的例子，就是旗装在民初的流行，所谓“大半旗装改汉装，宫袍截作短衣裳，脚形形势先融化，锐首莲钩八寸长”。
[作者简介：常书红，北京师范大学北京文化发展研究院副研究员]
