耿向东、顾新荣
中国的结社有着长久的历史，中国知识分子早就有以“社”或“会”为名的聚集。清朝初年，士人结社之风盛行。为防止士人结社参与政事，顺治九年（1652年），清廷颁布禁立社盟的上谕，但并未有效遏止士人结社的风气。顺治十七年（1660年），进一步颁布严禁结社的上谕。鸦片战争以后，清政府鉴于明末党争的教训，从维护封建专制统治的立场出发，仍然奉行其一贯的文化专制政策，没有开放党禁。至中日甲午战争之前，在清政府厉行党禁的政策下，文化社团的活动受到阻碍，没有什么大的发展。甲午战后，近代新型知识分子开始出现，在民族危机日益加深的情况下，他们勇敢地冲破了清朝严禁结社的条规，迸发出强烈的爱国热情，组织群众团体，为拯救国家而奔走呼号。从此时开始至清朝灭亡，曾先后出现过两次文化社团兴起的高潮期，一次是在戊戌时期，一次是在“新政”时期。两次文化社团兴起高潮的出现与清政府被动应付时局的变化，不得不采取相对宽松的政策有一定的关系。本文着重探讨清政府在“新政”时期文化社团政策的调整问题，以求教于方家。
一、调整的背景
“新政”期间（1901-1911年），清政府面对内外交困的政治局面，不得不调整其统治政策，对文化社团政策的调整是其中的一个内容。
内忧外患的政治局面是清政府调整文化社团政策的重要原因，而“新政”改革的大背景为文化社团政策的调整创造了环境。义和团运动和八国联军入侵后，中国的民族矛盾和阶级矛盾空前激化，清王朝的统治摇摇欲坠。为了改变这种内忧外困的局面，清政府不得不于光绪二十七年（1901年）四月发布“变法”上谕，“欲求振作，当议更张”，推行“新政”。
在“新政”改革的大背景下，文化社团日益增长，使得旧有的文化社团政策无法容纳和承载。清政府既想利用其为封建王朝服务，又害怕其危害到封建正统文化的地位，因而不得不改变以往单一的压制政策，不断加强对文化社团领域的规范与控制。这一时期的文化社团较戊戌时期发展迅速，无论从类型上，还是数量上都有了很大的发展。从类型上来说，主要包括教育团体、学术团体、风俗改良团体、文艺团体等。从数量上而言，仅教育团体一类，到宣统元年（1909年），清末各省府州县成立的教育会即达到七百多个，以后成立的更多。从组成人员来看，在预备立宪之前，社团的民间性质浓厚，很少官方色彩。其成员以新知识界为主体，士多绅少，而且绅也主要是与文教新闻事业有关之人，商或与商、官关系密切的绅较少介入。预备立宪之后，与官、商联系密切的绅较多介入。这一时期文化社团的宗旨主要有两点：一是开智，二是合群。其主要活动包括：兴学育才，开展新式教育；创办报刊出版业、组建各种形式的阅书报机构，传播文明信息；集会演说；借用戏剧、音乐、幻灯等形式传播近代意识，改良旧俗；开办综合科学馆或专门研究会，以引进和发展近代科学。
“新政”时期，清统治集团内部决策层进行了权力重组，开明官员入主中枢，这为文化社团政策的调整提供了一定政治上的保障。自《辛丑条约》签订后，清统治集团内部被迫进行了重组。由于极端保守派被杀或被逐，清统治集团受到了沉重的打击。而善于玩弄权术的慈禧迫于时势的巨变，为维护其统治，亦不得不倒向、扶持具有变革倾向的官员。这样，一些思想相对开明的官员入主中枢，从而为清政府的决策转变提供了较为有力的政治保障。在地方政府一级，主持地方军政及文化事业的督抚们基于国势没落的刺激，也逐渐认同并推进学习西方的观念和实践，而且由于义和团运动后地方督抚力量的再次膨胀，促使许多中央的政策决策最初源自地方督抚的奏请。可以说，统治集团决策层人员构成的变更，即意味着统治集团文化观的重大转变，从而决定了这一时期文化社团政策调整的发展脉络。
此外，“中体西用”与“崇儒重道”的文化理念是清政府制定文化社团政策的思想理论基础。鸦片战争以来，“崇儒重道”始终是清政府文化政策的核心内容，但在内忧外患日益严重的局势下，又对其进行了相应调整，采纳了“中学为体，西学为用”的文化政策。“新政”时期，在内外因素促动下，清政府的文化政策调整仍然沿袭了“中体西用”的文化理念。一方面明确引进西学，对东西方资产阶级文明进行借鉴，另一方面又固守封建核心，强化“崇儒重道”。这种复杂的社会背景以及政策制定者对矛盾性文化理念的固守，使得这一时期文化社团政策的调整呈现出近代性与封建性并存的时代特征。
二、调整的主要内容
（一）党禁的开放与《结社集会律》的颁布
清朝自初年以来，厉行党禁，文化社团的发展受到了极大的阻碍。戊戌维新时期，尽管清政府对结社活动有所开放，但清朝统治阶层并没有明文规定开放党禁，因此，社团活动多小心谨慎，唯恐受到顽固守旧势力的阻挠。自清政府宣布实行“新政”后，“与民维新”与“立宪”成了众多国人的口头禅，朝廷内外要求昭雪戊戌冤案的呼声日益高涨。光绪三十年五月八日（1904年6月21日），慈禧借七十大寿之机，宣布“从前获罪人员，除谋逆立会之康有为、梁启超、孙文三犯实属罪大恶极，无可赦免外，其余戊戌案内各员均著宽其既往，予以自新。曾经革职者俱著开复原衔，其通饬缉拿并现在监禁及交地方管束者著即一体开释”。自此，清政府部分开了党禁。丁未政潮发生后，清统治集团内部的争权夺势，愈演愈烈。而留学生的排满情绪相当高涨，张之洞曾经劝说慈禧：“务请明降恩旨，大赦党人，不准任意株连，以后地方闹事，须认明民变与匪乱，不得概以革命党奏报”。尽管有张之洞这样的封疆大吏的劝说，在慈禧生前，她与康、梁、孙等党人的仇恨始终未能化解，认为他们罪大恶极，不能赦免。
随着时局的发展，国内立宪派和革命党人对开党禁的呼声此起彼伏。宣统二年十一月初八日（1910年12月9日）的《民立报》就有关于“鄂汉同志会接到北京同志会公启，以请开党禁来相联合”的报道。同月，资政院特别股员也开议赦用党人案。会中“汪荣宝主张宣布先帝给杨锐手诏书事，以雪六君子冤，全体赞成”。清政府的一些官员亦从挽救摇摇欲坠的封建统治出发，请求开放党禁。军机大臣曾密议开党禁事，枢臣谓：“赦与不赦，皆当明降谕旨，否则党人在各省鼓动不休，恐有他变”。资政院总裁世续等人亦主张，为实行宪政、护惜人才、消解祸乱起见，应速开党禁。
宣统三年（1911年），清政府迫于当时的革命形势，颁布了准开党禁特赦谕：“党禁之祸，自古垂为炯戒，不独戕贼人才，抑且消沮士气。况时事日有变迁，政治随之递嬗，往往所持政见，在昔日为罪言，而在今日为谠论者。虽或逋亡海外，放言肆论，不无微瑕，究因热心政治，以致逾越范围，其情不无可原。兹特明白宣示，特沛恩纶，与民更始，所有戊戌以来，因政变获咎，与先后因犯政治革命嫌疑惧罪逃匿，以及此次乱事被胁自拔来归者，悉皆赦其既往，俾齿齐民。嗣后大清帝国臣民，苟不越法律范围，均享国家保护之权利。非据法律不得擅以嫌疑逮捕，至此次被赦人等，尤当深自拔擢，抒发忠爱，同观宪政之成，以示朝廷咸与维新之意”。从上谕的内容可以得知，清政府所开赦的党人不仅包括康、梁等维新派人士，而且也包括革命党人。有清以来，政府对文化社团予以禁止，无非是害怕士人“结党营私”，因此，对党禁的开放，一定程度上刺激了文化社团的大量发展。而清政府《结社集会律》的颁布，又为文化社团的合法存在提供了法律保障。
中国在清代以前，没有结社集会的法律。有清一代，政府对文化结社严格限制，但长时期以来，并没有制定专门的法律。光绪三十二年（1906年），清政府宣布“预备立宪”，仿照西方实行宪政。一些官员认识到应该重新修订律例，并且将结社集会、发行报纸之类的一些内容用法律规定其范围。沈家本在奏请编订现行刑律的奏折中指出，国家民政繁杂，以前严厉禁止的，现在有的已经渐次解除，如结社、集会、发行报纸之类，因此，有重新编订现行刑律的必要。江苏巡抚陈龙提出为开通民智，应制定法律将发行报纸、集会结社、演说等活动加以规范。
在仿行宪政的大背景下，光绪三十三年（1907年）十一月，清政府发布上谕，命宪政编查馆会同民政部，斟酌中外，妥善拟定结社集会律。上谕一方面指出拟定结社集会律要采纳列邦之法，借鉴西方资本主义国家的经验；另一方面，强调了尊崇本国礼教的重要性，称“中国从来敦崇礼让，名分严谨，采列邦之法规仍须存本国之礼教”；“立宪国之臣民，皆须尊崇秩序，保守平和”。
拟定结社条规的上谕颁布后，清政府的一些官员对此发表了看法。御使赵炳麟上奏片指出，开会结社对国家大为有益，不应一概禁止。他说：“臣考我朝名臣远如汤斌，近如曾国藩，亦皆立会讲学，蔚为良辅。日本大隈重信，持其所学教授生徒，聚八千余人，在早稻田研究政治，日本国家大受其益。宋明末造，卒以钩党亡其国。方今时局艰难，正赖京外士民同德同心，讲求政学，若不分别办理，一概禁止，实非治平之道”。为此，他提出：“应请旨饬下宪政编查馆，会同学部、法部、农工商部、民政部，妥议章程。凡研究政治、法律、农商、教育等会，必报部立案，一经核定，国家力任保护。其妨碍治安不守法律所规定者，即行查禁。似此分别办理。庶合朝廷预备立宪之至意”。
负责制定结社集会律的宪政编查馆与民政部认为：“结社集会种类甚多，除秘密结社潜谋不法者应行严禁外，其讨论政学、研究事理、联合群策以成一体者，虽用意不同所务各异，而但令宗旨无悖于治安，即法令可不加以禁遏。又以为结社、集会论其功用，实足以增进文化，裨益治理。然使漫无限制，则又不能无言咙事杂之虞。是以各国既以人民结社集会之自由，明定之于宪法，而又特设各种律令以范围之。其中政治社会关系尤重，故国家之防范亦弥严。先事则有呈报以杜患于未萌，临事则有稽查以应变于俄顷。上收兼听并观之益，而下鲜嚣张凌乱之风，立宪精义实存于此”。在此原则下，光绪三十四年二月初九日（1908年3月11日），宪政编查馆与民政部制定了《结社集会律》，共三十五条。主要内容如下：
1.凡以一定之宗旨合众联结公会经久存立者为结社，结社关于政治者称政事结社。凡以一定之宗旨临时集众公开讲演者为集会，集会关于政治者称政论集会。
2.政事结社应有首事人于该社成立前开具下列各款，呈报该管巡警官署或地方官署，在京申请民政部核准，在外由巡警道局申呈本省督抚核准，咨部存案。
3.政论集会须先定倡始人，由倡始人于开会前一日开具下列各款，呈报会场所在地方该管巡警或地方官署。
4.凡结社集会或整列游行，若遇巡警人员有所查询，该首事人、倡始人或警员所指名之社员会员应即答复。政论集会，巡警或地方官署得派遣人员临场监察，所派人员若向该会请列坐位，该倡始人或监察员所指名之会员应即照设。违反上述规定者，处五元以上五十元以下之罚金。答复不实者同。
5.凡集会或整列游行之际，如有任意喧扰或迹涉狂暴者，巡警或地方官署得量加阻止，有不遵者得勒令退出。集会讲演之际，如有语言悖谬或有滋生事端、妨害风俗之虞者，巡警或地方官署得饬令其中止。凡于公众交通往来之地揭示书画、演唱诗曲、或为他项举动，若有滋生事端、妨害风俗之虞者，应由巡警或地方官署一律禁止。对上述执行各事违抗不遵命令者，处三日以上一月以下之拘留。
6.凡秘密结社一律禁止，纠集秘密结社或列入者均照刑律惩办。
7.凡按照法律准许之教育会、商会、农会、议事董事等会，及经官批准立案之结社集会，不在此限。但若民政部或本省督抚及巡警道局地方官，为维持公安起见，饬令其解散或令其暂时停办，应即遵照办理。
此外，清政府对官员的结社亦做了专门规定：“此次修订结社集会律，拟请嗣后现任职官于其职务外，有亲莅各社会研究政治学术者，亦为律之所许，惟必须向本管长官陈明方可列入，其未经呈准及不守定律者，该管长官应即酌量情节分别惩儆参处，以期仰副前次谕旨督率董戒之意，籍防弊端而昭慎重。”此后，结社、集会、演说等事均在民政部的管辖范围之内。民政部是全国公安、内务、民政的最高行政机关，其下属的治安科负责掌管结社集会的具体事宜。
