第二节 行政管理和产业运作的生态矛盾
——媒介定位的两难处境
上个世纪60年代中期，中央电视台的前身“北京电视台”的组织架构雏形初具，包括新闻部、社会教育部、文艺播出部、技术部及节目组、台办公室、政办室以及专门报道部队生活的军事组。同时，它作为电视部，与国内部（即后来的中央人民广播电台）、对外部（即后来的中国国际广播电台），一起并列为中央广播事业局的三个宣传部门，职能定位于“宣传政治、传播知识和充实群众文化生活”。由此，“北京电视台”以计划经济生态下的行政序列方式获得认同。作为机关单位，电视台实行的也是科层制特征明显的“局·处·科”级管理体制。
1983年，全国广播电视工作会议作出“四级办广播电视”的决议，与国家各级行政系统相匹配，各级电视台兴办，我国电视业的结构与政府结构同构，在行政原则驱动下服务政府工作。
改革开放带来新的制度供给，中国各级电视台又开始了市场化生态环境中的组织重构之路。而中央电视台作为中国电视的“龙头”，身上更是映现着这一嬗变的缩影：1984年，中央电视台财务改革方案得到国务院正式批准，开始实施“预算包干”制度。新的制度一改计划经济条件下的“生产建设财政”模式及供养体制，给央视带来充沛的原初活力——上个世纪80年代初，央视每年播出新闻尚不足4000条，到80年代末跃增至2万条，到90年代初已达4万条左右。频道、栏目和节目播出时长不断增加，给内容生产部门带来巨大压力，同时也促进了内部分工的细化，并最终与传统的部门结构产生矛盾。80年代，“栏目组”作为生产单元发展迅速，并对相应的责、权、利提出要求，随着部门业务的持续膨胀，部门间的职能交叉现象突出，“台辖部”的原有格局已不利时需，“行政管理”与媒体运行规律的冲突凸现，由此引发了突破传统行政级别的建制改革。
1988年，央视专题部率先改组为社教节目中心，之后陆续形成了包括新闻中心、广告经济信息中心、海外节目中心、青少节目中心、文艺节目中心、体育节目中心在内的几大节目中心格局，并延续至今。
“台·中心·部”三级管理体制初步成型。在这些中心下，部的建制数目逐渐增加，其中，新闻中心从初创时下辖三个部逐渐扩展至十个。
在此番变革中，各组织模块的权力、资源、方向等要素得以明确，规章、程序和控制系统得以确立，央视也由创业阶段真正进入了规范化阶段。
中国新闻栏目市场化变革的突破口出现在1993年5月1日，《东方时空》首播。作为新闻改革的“特区”，《东方时空》率先实行经费承包制、制片人制和第二用工制。经费承包制是用广告收入来办节目，生产与销售紧密结合，自由和压力并构，形成对创新的实质保障；制片人被赋予“人员使用权、经费使用权和行政管理权”，使栏目具有高效能的指挥决策系统，打破了过去层层任命的机关式用人方式；第二用工制将众多聘用的从业者以“临时人员”的形式集聚过来，其中不乏电视新闻方面的精英人才。
《东方时空》催生出一大批优秀栏目和电视从业者。除了节目样态被迅速拷贝，“东方时空”的组织模式也在不断规范中推而广之，从而推动了整个央视改革的纵深发展。与之相伴随，一系列对象化、专题化的栏目纷纷涌现；专业频道建设也顺势而上。到1995年，央视节目迅速由两套增加到八套，并实现了在亚洲、欧洲、北美洲、非洲、大洋洲及拉美的落地。广告收入连年跃增。
市场化的媒体运作，必须考虑资金的使用效率问题。1999年，央视启动了内部成本核算工作，并在此基础上规范财务管理，积极推进节目制作成本核算。2003年1月，《中央电视台内部成本核算实施方案》在全台范围实施。依照成本控制规定，栏目的“分钟成本”成为各节目中心经费预算的基础指标。经过预算的层层下解，节目制片的资金支出受到严格的限制。
市场化法则同时成为栏目生死的判官。为促进各栏目不断进行节目创新，并通过优胜劣汰优化频道结构，2002年6月，央视颁布《中央电视台栏目警示和末位淘汰条例》，实行节目评估和末位淘汰制度，由收视率、时段权重、频道权重、类别权重等形成客观指标；通过专家打分、领导打分等项目形成主观指标，再结合预算成本形成的成本指标，最终对节目综合打分予以考评。2003年，央视《12演播室》、《商界名家》、《中国市场信息》、《商桥》等18个栏目被末位淘汰；2004年，《五日谈》、《新闻早八点》、《财经报道》、《星火科技》等13个栏目终结；2005年，《让世界了解你》、《文体视窗》、《军事天地》、《选择》等9个栏目从屏幕上消失；2006年，《今天》、《央视论坛》等栏目出局……2008年，《社会记录》、《本周》等新闻栏目撤销。……电视栏目的市场化管理渐趋精细化，而制片人也比以往任何时候都更加重视收视报告。
在节目行政中心的媒介管理体制下，存在着栏目各自为战、机构重复设置、资源部门分割的问题。每增加一个新栏目，就需增加一个小而全的机构，扩大再生产的方式粗放简单，导致节目成本偏高；在新闻采编上，各栏目难以实现人力资源共享，常常出现“同一新闻，多人采访”的情况；中心下辖各部常常设有职能相似的科组，生产和管理功能混杂。不同部所辖的定位类似的栏目在选题及报道资源方面存在争夺；栏目内容资源分布按部门划分，各栏目只有扩张的冲动，缺乏联合的愿望。同时，面对日渐细分的受众市场，节目行政中心制也在专业频道作为竞争基本单元的权责塑造方面显得乏力。在这样的情况下，央视开始探索着进行频道制改革，通过机构调整，逐步建立以频道为基本单位的管理新体制、运作新模式。
央视的频道制改革试验始于2000年9月开播的CCTV-9英语国际频道。2003年经济频道由“经济、生活、服务频道”改为定位更明晰的“经济频道”。频道制改革试验随之展开。针对中心制的弊端，广告经济信息中心围绕部门资源重组、频道机构改革和管理机制更新进行了组织重构。具体措施包括：设立频道总监（由广告经济信息中心主任兼任）和副总监，由频道管理层对本频道的栏目规划、节目生产播出、经费和人员的调配使用以及频道的宣传效果、频道开发绩效全面负责；撤销经济部、信息部建制，原两部门栏目以“合并同类项原则”组建资讯、财经、服务、专题、特别工作室；经过短暂过渡，工作室撤销，由频道直接管理栏目。
在上面两个频道试验后，央视新闻频道2003年5月1日试播，7月1日正式开播。随着新闻频道开播而创办的《面对面》、《法治在线》、《新闻会客厅》等新栏目迅速成长为观众熟悉的品牌节目。此后，新闻频道于2004年进行了两次改版，撤销了《亚洲报道》、《文化报道》、《声音》等栏目，同时调整了《社会记录》、《新闻会客厅》、《国际观察》的播出时间，以放大优势栏目的收视效果。2006年6月5日，新闻频道以“扩大频道影响力，提升频道品牌价值”为总体目标进行了第四次改版，推出新栏目《朝闻天下》、《360°》。新闻中心主任梁晓涛曾表示，改版的目的是强化直播，增加信息量，提高新闻质量，并努力创新。
“中心·部门·科组·栏目”的结构改为“频道·栏目”，冀求通过减少层级，使管理更加扁平化，降低沟通成本和提高效率；并通过进一步淡化行政级别，为未来搭建更符合市场竞争需要的人事体制奠定基础。2005年2月，央视酝酿已久的《频道制改革方案》（征求意见稿）公布，频道制改革加快步伐；按照频道制管理的要求，央视加强和完善人员管理，努力使组织结构模式与人员管理机制相匹配。2006年上半年，中央电视台共完成14个栏目制片人竞争上岗工作，栏目制片人竞争上岗已经成为中央电视台节目部门管理人员选拔的基本方式；2007年，一些旗下拥有多个频道的节目中心的改革进入实质性阶段。
作为改革的配套措施，央视同时出台了《中央电视台频道考查评估方案》。随着改革的深入，频道将不再是仅受成本预算约束的模块，它还将面临收视份额和广告收入“两个指标”。这种市场化程度更高的考核机制，在全台广告经营权高度统一、收支两条线的体制下，有利于促进采编部门与广告经营部门的联动。从组织结构设计的角度看，频道制改革的实质，就是追求更贴近市场的“产品部门化”，它有利于部门内的协作，便于提高决策效率并利于质量监督，从而稳定并不断提高绩效。但在部门内协作加强的同时，也造成了各部门之间各自为政、力求自保，忽视整个组织的集体利益的被动局面。
2008年1月，作为第五次改版的开端，央视新闻中心进行改革，对旗下九个部门的资源进行整合——新闻中心原本拥有新闻编辑部、时政新闻部、新闻采访部、社会新闻部、军事新闻部、新闻评论部、地方新闻部、制作部、综合部九个部门。根据央视新闻中心的统计数据，新闻频道是所有国家新闻频道中栏目数量最多的一个。大大小小29个栏目中，光新闻评论部就占据了16个栏目，陷入专题和消息分离，栏目和栏目隔绝，部门和部门各自为政的状态。有感于这些部门之间的工作权限和职责等存在交叉，为有效改变规制、体制的不顺畅和资源浪费的情况，新闻中心对相关部门进行了整合、重建，原有的新闻编辑部、新闻采访部、社会新闻部、新闻评论部合并成新闻专题部、新闻采编部和社会专题部三大部门，另外还成立了国际新闻部。地方新闻部、军事新闻部、制作部和综合部给予保留。此外，作为改革重头戏，还专门成立了独立制作《新闻联播》的部门——《新闻联播》编辑部，以期以《新闻联播》为主体，起到放大和消化《新闻联播》所占据的央视独一无二的政策资源、部委资源和品牌资源的作用。
从整体上来看，在连续多年的改革之后，我国的电视新闻媒介从部门垄断、条块分割的旧有体系中逐渐脱身，转向更加符合行业特性的运作模式，这极大地解放了生产力，电视新闻媒介的报道反应速度、节目制作效率和新闻产品质量都大有提高，今天的电视观众在声像信息上拥有着超乎以往任何时代的丰富选择。但是，从媒介生态的角度看，我们也能发现转型中的电视新闻媒介机制所面临着的明显的内部发展瓶颈问题。
从全国来看，我国电视台的现有媒介组织结构目前大体分为部门制、频道制和部门频道复合制三种。部门制的组织结构是基于生产与制作需要的一种结构方式，以内容生产的各个部门集合建构成电视台，如新闻中心（部）、文艺中心（部）等；频道制的组织结构是基于流通和播出需要的一种结构方式，偏重以内容播出的渠道建构电视台，如综合频道、生活频道等；部门频道复合制则是电视台内部既有部门设置，又有频道建制，两者以交叉、平行或重叠的形式共存。不论何种结构形式，都存在着半行政化、半市场化这种前不着村、后不着店的居间窘境。一方面电视新闻媒介进入市场进行产业化改造、参与市场竞争；另一方面，原有的行政制度和指令机制仍持续着它的惯性威严。
两方面都很强大，角力起来就格外拖沓，使眼下这种内部分裂的生态状况踯躅不前。
第一，多层次行政层级管理，对产业化运作造成掣肘。
目前电视台的管理层次常见有：从台长、副台长、中心（部）主任到科室主任、栏目组长、栏目制片人、采编人员；或者从台长、副台长、频道总监、频道副总监到部门主任、科室主任、栏目组长、栏目制片人、采编人员。若是复合结构，就更加复杂。这都对电视新闻的产业化运作形成制度上的摩擦力。
