第一节中国保单持有人利益保护制度的历史演进分析
保护保单持有人利益是一个渐进地、不断修正和完善的过程。由于政治、文化以及法律制度的不同，我国保单持有人利益保护制度呈现出与他国不同的历史演进轨迹。经过几十年的发展，我国保单持有人利益保护制度的宏观与微观环境都得到了显著改善，体现在：保险法律法规制度不断完善、监管手段日益丰富、保险公司治理制度不断改进，信息披露程度提高，等等。尤其是2009年10月实施的《保险法》在前《保险法》的基础上，结合其他法律法规的精神和内容，在保单持有人利益保护方面做了较大的改进。然而，由于我国保险业的发展历史还不长，保单持有人利益保护的相应制度安排尚处于不断探索和完善的阶段。本章从我国保单持有人利益保护的历史演进入手，着重分析了现阶段我国保单持有人利益保护的制度安排，并从中发现尚存的不足之处。
我国保单持有利益保护制度是随着保险市场的不断发展和逐步规范而建立和完善起来的。保单持有人的利益保护离不开保险监管制度的完善，而保险监管的发展与保险业的发展息息相关。纵观我国保险业的发展历史，保单持有人利益保护制度经历了四个阶段：1979年以前保险业初建时期的保单持有人利益保护；1980—1994年以保险业全面恢复为主要标志的起步阶段；1995—2002年以《保险法》颁布为主要标志的发展阶段；2002年至今以《保险法》修订为标志的逐步改善阶段。
2.1.1保险业初建时期的保单持有人利益保护
新中国的保险业经历了从无到有的发展过程。新中国保险业的发展经历了从“无”到“有”的过程，建国之后，中央政府对外资保险公司和私营的保险公司进行了清理和整顿，建设社会主义的保险业。1949年9月，经中共中央批准，中国人民银行总行召开了第一次全国保险工作会议，会议明确了中国人民保险的性质、工作的基本方针，通过了《中国人民保险公司条例（草案）》和《中国人民保险公司组织规程草案》。根据此会议精神，1949年10月20日，中国人民保险公司成立，作为国有保险企业经营各类保险业务。在1949—1959这十年间，外资保险公司退出中国市场，私营保险公司社会主义改造完成，中国人民保险公司依靠中央政府的支持，担负起了领导全国保险业的责任，确立了国有保险公司独占中国保险市场的格局。中国人民保险公司在政府的大力支持下，经过十年的发展，对我国经济建设做出了重要的贡献。然而，1959年—1979年间，我国保险业的发展受到了严重打击，这二十年里，新中国经历了“大跃进”、“三年自然灾害”和十年“文化大革命”，我国保险业除保留涉外保险业务外，国内业务部分几乎完全处于停滞状态。
在这一时期，我国保险市场的发展基本上受国家政治决策所左右。从中国人民保险公司成立后以强制方式垄断经营保险业务，到1958年基本停办全部国内保险业务，都是国家在起主导作用，忽视了市场规律的作用。虽然，在建国初期，我国保险业的发展对国民经济的发展产生了一定的促进作用，但从整个阶段来看，我国保险市场的发展是没有规律性的，呈现不科学的发展态势，保险监管体现出了很强的政治性色彩。此时，我国并未建立独立的行政部门进行保险监管，监管机构由央行和财政部更替监管。在当时的计划经济体制下，中国人民银行和财政部对保险业体现的更多是领导职能，监管职能可以说是包含在领导职能之中。
因此，在我国保险业初建时期，保险公司经营主体的单一、保险监管主体的缺位，决定了该时期几乎不存在保单持有人的利益保护，当然也缺少相应的制度安排。
2.1.2保单持有人利益保护的起步阶段
自1980年，我国保险业进入到了全面恢复和发展的时期，在改革开放的进程中保险市场主体不断增加，保险市场体系初步确立。在此背景下，1985年国务院颁布了建国以来的第一部保险业法规——《保险企业管理暂行条例》，该条例明确表明其目的是加强对保险企业的管理，促进保险事业的发展，维护被保险方的利益，发挥保险的经济补偿作用。另外，条例对保险企业设立的资本金数额、偿付能力和准备金提取比例等方面也做了明确规定。1989年，为了整顿保险秩序，国务院办公厅下发了《关于加强保险事业管理的通知》。1991年，中国人民银行制定下发了《关于对保险业务和机构进一步清理整顿和加强管理的通知》，对保险条款和保险费率、保险资金的运用、保险代理机构以及保险报表等做了相应规定。在这一阶段，我国的保险监管以审核监管为核心，对保险机构的设立实行较为严格的审批制，但对条款费率、市场经营行为和偿付能力只做原则性的规定。
这一时期，保单持有人利益保护尚处于起步阶段，政府对于保单持有人的保护更多的停留在形式或政策口号上，缺乏实质性的保护。主要体现在：
一是保险监管体系薄弱。在该时期，中国人民银行内部的金融管理司保险合作信用合作处（1994年5月改为非银行金融机构管理司保险处）管理各种基金会和信用社的同时，承担着保险管理的职能，可见，保险监管力量相当薄弱，没有系统的监管体系，更谈不上专业监管。
二是保险法律法规远未完善。虽然，《保险企业管理暂行条例》、《关于对保险业务和机构进一步清理整顿和加强管理的通知》在这一时期对于规范保险市场行为起到了一定的积极作用，然而由于该时期的保险监管在政策制定上明显滞后、可操作性差，有许多规定由于历史条件而具有很大局限性。三是政策执行力度不够、监管效率低下。该时期，保险监管侧重于市场准入，缺乏对后续的监督检查工作。因此，当时保险行业的经营混乱，不注重资金积累，许多保险机构违规经营，严重损害了保单持有人的利益，对国内保险市场的发展产生了消极影响。
2.1.3保单持有人利益保护的发展阶段
1995年6月，《中华人民共和国保险法》颁布，标志着我国保单持有人利益保护进入到了有法可依、快速发展的阶段。该《保险法》在立法宗旨中指出是“为了规范保险活动，保护保险活动当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，促进保险事业的健康发展”，肯定了对保单持有人合法权益的保护。同时，该法共分七章一百二十五条，对保险合同、保险公司保险经营规则、保险业的监督、保险代理人和保险经纪人等方面均做了明确规定，并明确了保险公司、保险中介人、投保人、被保险人、受益人等违反保险法规应承担相应的法律责任。1996年，中国人民银行颁布了《保险管理暂行条例》，细化了《保险法》关于保险公司及其经营行为的管理制度，同时对保险公司偿付能力的管理首次做出了具体规定，要求“保险公司的最低偿付能力必须满足中国人民银行规定的其实际资产减去实际负债的差额。”
1998年11月，中国保险监督管理委员会（以下简称保监会）正式成立，标志着我国保险监管进入了独立化、专业化轨道。保监会是全国商业保险的主管部门，为国务院直属正部级事业单位。目前，中国保监会内设15个职能机构，并在全国各省、直辖市、自治区、计划单列市设有35个派出机构。保监会及其所属机构的主要职责是：拟定保险业的方针政策、法律法规、行业发展战略和规划；依法查处保险企业的违法违规行为，保护保单持有人利益；培育和发展保险市场；维护保险市场秩序，促进保险业的公平竞争；加强偿付能力监管，防范和化解保险业风险，确保保险业的稳定健康发展。自成立以来，中国保监会在规范保险公司市场行为、维护保险市场秩序、保护保单持有人的权益方面做出了很大的成效。如，1999年1月，保监会下发了《关于人身保险业务有关问题的通知》，对人身保险条款和费率的使用、代理中介费用、业务经营等方面做了可操作性的规定。2001年11月，为规范发展中介市场，保监会先后颁布了《保险代理机构管理规定》、《保险经纪机构管理规定》和《保险公估机构管理规定》。
总的来说，《保险法》的颁布实施以及中国保监会的成立，标志着我国保单持有人利益保护走向了发展的新阶段，这一阶段中，保险监管主要以市场行为监管为主，对保险公司误导保单持有人、变相洗钱、强制投保等违规违法行为的惩治加强。如，1996—1998年间，针对保险公司经营行为不规范，市场秩序混乱等问题，多次开展整顿市场秩序、规范市场行为的专项工作，并取得了一定的效果。
尽管如此，该阶段对保单持有人的利益保护还远远不够，从立法上来看，作为我国保险监管的基本法，1995年的《保险法》对于规范保险活动，保护保险活动当事人的合法权益，促进保险事业的健康发展发挥了重要作用。然而，《保险法》（1995）是基于计划经济向社会主义市场经济转轨的历史背景下施行的，是特定历史时期的产物，随着保险业内部结构和外部环境的重大变化，越来越体现出了它的不足和局限性。如，《保险法》（1995）中对保险公司的设立、保险资金的投资等规定过于严厉，一定程度上限制了保险业的公平竞争。而且，该法对于最大诚信原则、保险利益原则、补偿原则、近因原则等保险的基本原则的规定不尽完善，以至在法律适用中产生不少问题。另外，该法在很多方面更多地倾向于对保险人有利，如对保单持有人的告知要求过于苛刻，未引入不可抗辩条款等有利于被保险人的原则。从执法监管来看，该时期的保险监管效率低下，监管独立性差的现象还很严重，执法不严的情况较为突出，且滞后于保险违规现象的发生。此外，由于保险监管制度的单一性，保险公司的自律性较差，保险中介队伍尚不规范，因此，保护保单持有人的利益依然任重而道远。
2.1.4保单持有人利益保护的逐步改善阶段
由于经济、政治环境的变化，旧有的《保险法》呈现出了很大的缺陷和不足。2002年，根据我国加入世贸组织的承诺，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议对《保险法》做了首次修改，并于2003年1月1日起实施。此次修订共涉及三十三个条文，并增补六个条文，使《保险法》更有利于加强保单持有人利益的保护。2009年，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对《保险法》做了再次修订，并于2009年10月1日正式施行。与此同时，与《保险法》相配套的一系列规章和管理办法也相继出台，充实和丰富了保单持有人利益保护的法律体系，标志着中国保单持有人利益保护进入了一个相对完善和成熟的阶段。第一，重新修订《保险法》，加强了对保单持有人利益保护的立法倾向。与旧《保险法》（2003年）相比，新《保险法》在立法宗旨、保险合同法、保险业法的修改上更加注重了对保单持有人的利益保护。此外，保险各种法律法规的出台和修订进一步完善了保单持有人利益保护的法律体系。第二，实施《保险保障基金管理办法》，建立保险保障基金，为切实维护保单持有人的合法权益撑起最后的“安全保护伞”。当保险公司破产或被撤销，如果其有效资产无法全额履行其保单责任时，保险保障基金可以按照事先确定的规则，向保单持有人提供全额或部分保障，以减少保单持有人的损失，维护金融稳定和公众对保险业的信心。第三，“市场行为、偿付能力、公司治理”三支柱监管模式的确立，从政府监管上更加全面地保护保单持有人的利益。市场行为监管是为了规范保险市场的参与主体尤其是保险公司及保险中介者的市场行为；偿付能力监管主要是保证保险公司的财务状况的稳健，确保保险公司承担到期债务和未来责任的财务支付能力；而公司治理监管主要解决的是保险公司的内部控制问题，以此保证保险公司经营管理的稳定。因此，对于保单持有人利益保护来说，市场行为监管、偿付能力监管以及公司治理监管的综合运用可以更有效地保护保单持有人的利益。
第二节中国保单持有人利益保护的现行制度安排及缺失
从我国保单持有人利益保护制度的演进历程来看，随着我国保险市场的发展，对保单持有人利益的保护也在逐渐加强，尤其是《保险法》的颁布实施以及中国保险监督管理委员会的成立，表明保单持有人利益保护进入了有法可依，有法必依的逐步完善阶段。考察现阶段以《保险法》、《保险保障基金保护法》为主的保单持有人利益保护的制度内容，以及从中发现相应的制度安排中的不足，对于研究我国的保单持有人利益保护是有必要的。
