本章呼应全篇提出的理论思考和政策主张，从健全农村社会保障体系、建立农村土地产权市场、改革土地征收机制等三个方面，就如何有效建立制度创新的保障体系提出相对具体的对策建议。
8.1建立和健全农村社会保障体系
随着社会主义市场经济的不断发展，城乡社会的制度一致性要求日益强烈，这就要求不断改善农村社会经济环境，特别是完善农村社会保障体系。前已述及，农村土地产权实际上发挥着社会保障功能，物权法和地方政府以征地补偿来部分替代社会保障功能，毕竟是替代性和暂时性的，反映出我国农村社会保障体系的真实残缺。从农村经济的持续发展和国民经济体系的整体性来看，必须重视农村社会保障体系的完善，否则无法推动农村资源和城市资源的合理流动，无法形成有效的农村市场交易机制，这既是解决农村集体产权制度创新的关键，也是中国经济体制改革的核心内容之一。
一般认为，农村土地的社会保障功能是农地产权制度的制度绩效不高的原因，甚至有学者认为农户土地权力的实质主要为社会保障权（金永思，1997），这种权利的存在使得农村土地制度的目标必然是二元的，即既要发挥土地生产要素的功能，又要发挥社会保障的功能。农村社会保障制度试图依附于土地保障的基础上，形成了土地制度和农村社会保障制度互相掣肘的局面，使得任何土地产权改革和制度创新无异于“带着镣铐跳舞”。由于农村社会保障缺失，务农农民只得要求定期调整土地分配，靠均等占有土地来获得公平的生存保障；进城务工农民在城市也缺乏就业和生活保障，且失去土地后再次获得土地的交易成本高昂，因此，即使不耕种也不会将土地承包权转让出去。与此相反，也有学者（姚洋，2000）强调农地的社会保障职能对效率的正面作用，因为社会保障的一个基本作用是使生产力不至于在突发破坏性事件（如疾病、失业等）时遭到摧毁性的打击，而对生产力的保护能提高经济效率。但这种效率的提高，主要是指农民由于农地的社会保障功能，提高了抵御在其他产业失业的能力，以致于农民能够从事其他职业以及跨区域的流动，从而在稳定的基础上实现了生产要素的流动和社会整体效率的提高。
在当前农村经济发展水平不高，非农就业机会缺乏，农村的社会保障体系还没有建立起来的情况下，农民将土地作为社会保障的替代是理性的选择，也得到学界和政府的认可。随着经济的发展和农民收入的提高，农地的社会保障功能可能会渐趋减弱，但这也正需要土地产权制度的创新，需要农村社会保障的进步。即使农村社会保障体系不是农地社会保障功能的唯一替代，但作为主要的替代无疑是正确的。剥离农村土地的社会保障功能，恢复其资产功能和生产资料功能，正是社会和谐公平的应有之义。社会保障是一种公共品，农民完全应当享受国民待遇。只有整个社会保障体系完全建立起来，特别是通过外部的力量，建立健全农村社会保障体系，才能将农地产权制度安排中的保障功能置换出来，农地产权制度的改革才是有效的，而这正是政府的责任（李迎生，2005）。马克思《资本论》和《哥达纲领批判》中指出，社会保障是社会再生产的需要，社会主义社会应该为包括农民在内的全社会成员提供社会保障，保障资金来源于社会产品分配前的扣除。195根据马克思的思想，为了实现国民收入的合理分割， 国家政府应当参与分配，通过社会保障制度在分配机制上的特有功能，缓解社会分配的不公状态，为一部分特殊的社会成员提供基本物质生活需要。
一个时期以来，在社会财富大大增长的同时，城乡居民极其不均衡地分享社会发展的成果。从社会正义的角度看，过去农民曾为我国工业化发展提供了大量的原始积累，但在我国工业化总体上进入起飞阶段后，农民仍不能分享经济发展的成果，得不到应有的社会保障，这是政府缺位的一个重要方面。从公共财政的角度看，目前农村最主要的保障形式是社会优抚、社会救济和“五保”，保障的内容主要为补贴性、救济性的单项保障，社会保险在大部分农村地区未开展业务，没有建立起农村多层次的社会保障制度。我国当前中央财政对农村社会保障的支出，总体定位为“政策扶持”，实际上未能承担起应有的责任，而地方基层财政难以承担起农村社会保障的重大责任。2002年中央财政共安排社会保障支出860亿元，占总人口70%的农民大约只享受了其中的10%左右。2007年国务院决定在全国建立农村最低生活保障制度，也是实行地方人民政府负责制，中央财政只对财政困难地区给予适当补助。农村社会养老保险制度基金来源基本只是农民个人的缴费，由于集体经济弱化和乡镇企业的民营化、股份化，集体补助能力下降，补助资金难以落实，而政府扶持也未到位，制度运行必然面临问题。基于资金短缺，农村社会保障现在多停留在对部分生活困难农民尽一种关怀的义务和责任，实行以福利救济为中心的临时性的、有限的保障措施，还没有达到社会化的、较发达的适应市场经济需要的层次。
为促进集体产权制度与市场经济的融合，国家应从社会经济发展全局的高度，给予城乡居民同等的待遇和平等的机会，把农民享受社会保障作为其应有的一项基本权利，把向农民提供社会保障作为国家和政府的一项基本义务。政府应树立城乡统筹的观念，从农村实际需要出发，在我国工业化和社会结构转型的进程中，全面推进农村社会保障体系建设，并逐步整合城乡社会保障体系。在城乡社会保障体系实现一体化之前，凡由政府提供的社会保障，其受益对象就应将农村居民包括在内（刘俊霞，2005）。政府在农村社会保障体系中的作为应当包括：
（1）政府应当重点加强最低生活保障制度、养老保险制度和医疗保险制度的建设，以实现农民“生（存）有所靠，病有所医，老有所养”的基本要求与愿望（朱忠贵，2003）。当前，政府首先应按照国务院部署，在全国农村普遍建立最低生活保障制度；扩大城市社会保险的覆盖面，使之覆盖进城民工和乡镇企业职工，进而逐步将全体农民覆盖其中；在试点的基础上，进一步改进完善农村合作医疗制度。同时，全面建立包括社会保险、社会救助、社会福利和优抚保障、就业、养老、医疗、义务教育等方面在内的农村社会保障体系（文华、臣廷，2000）。
（2）政府必须促进农村社会保障制度法制化，以保证农村社会保障的效力。要从法律上确认农村社会保障在农村经济与社会发展中的地位和作用，规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务。尽快制定《农村社会保障法》，就农村社会保障应遵循的原则、农村社会保障的主要内容和形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面做出明确规定（刘庆印、胡继连，2005）。
（3）政府要加大财政投入力度，改变目前财政对农村社会保障扶持不到位的状况。政府要按照公共财政的要求，逐步提高社会保障支出在财政总支出中的比重，并安排一定比例用于农村保障。丁少群和林义（2005）分析认为，若政府补贴全国65岁以上农民全年养老金720元的50%，需要216亿元，仅占2002年我国财政总支出22053亿元的1%还不到。如果农村社会养老保险采用基金积累制，则财政补贴的额度和比例还会进一步降低。卢海元（2002）认为在不增加财政支出的情况下，通过调整现在财政支农的结构，如将农产品价格补贴、粮食风险基金以及用于保护价收购的基金直接补贴到农村劳动力，就可以解决农村养老保险的问题。
（4）发挥政府主导作用，促进农村社会保障健康发展。农村社会保障统一划归劳动和社会保障部门管理，是农村社会保障事业顺利发展的迫切需要和制度保证（胡武贤，2006）。政府要完善资金筹措机制，积极推动多渠道筹集农村社会保障资金，以满足农村社会保障制度发展对资金的需求（李迎生，2005）。由于传统的集体保障和家庭保障在农村还可以发挥应有作用，政府应当通过政策扶持、资金补贴等措施，维护和改善这种保障形式。要发展壮大农村集体经济，提高集体对农民的补助能力，并制定相应的办法予以规范。引导农民自身增加投入，完善补贴政策，提高政府和集体对农民参保的补助比例，通过政策激励吸引农民参保（华迎放、孙莹，2005）。
8.2建立和完善农村土地产权市场
一个完整有效的农地产权制度有赖于农地产权市场的有效运转。我国现行农地产权制度缺乏有效流转的机制，使得农村土地的市场价值无法显性化，不仅极大地阻碍了农村土地资源高效配置，无法取得土地经营的规模效应，也无法进行土地的资产运作。由于缺乏有效率的农村土地市场，也无法倒逼农村土地产权的界定和明晰，无法充分实现土地权利的各项功能，造成了农村集体土地权益的大量流失。
土地兼具资源和资本二重性，在市场经济条件下它是作为一种生产要素而存在，作为农业和现代工商业的土地要素投入而获得收入。土地市场与其他生产要素市场是相互依存、相互制约的，任何生产要素都无法单独发生作用，只有土地、资本、劳动等生产要素相结合，才能生产出社会所需要的各种产品。农村土地产权市场的缺失，不仅制约着农村市场化的进程，也会影响其他市场功能的发挥，从而影响市场体系的整体效率。因此，作为完善社会主义市场体系重要环节，必须加快建设农村土地产权市场。
有学者（刘小玲，2005）认为，农村土地产权市场包括四个部分：（1）农村土地征购市场。其基本特征是政府凭借国家权力强制性地取得或获得集体土地的所有权，并永久性地转为国家土地所有权，是土地所有权从农民集体到国家的单向转移。（2）农村土地承包经营权流转市场。指土地承包经营者通过转让、转包、租赁和入股等形式进行的横向转移，流转的原则是平等、自愿、有偿。土地所有权仍归农民集体，转让的只是不超过原土地承包经营权出让期限或土地承包期限的土地承包经营权。（3）农村集体建设用地市场。随着城市化、工业化的快速推进，广东、安徽和江苏等地制定了农村集体建设用地流转的地方性法规，试行集体建设用地的流转，逐渐形成了一个农村集体建设用地流转市场。允许进入市场的农村集体土地，必须是土地利用总体规划中的建设用途土地。除此之外，农村集体建设用地还可在农村集体内部流转，如乡镇企业用地、村办企业用地等。（4）农村“四荒地”出让市场。指通过招标、拍卖、公开协商等方式，转让或出租集体所有的“四荒地”的开发经营权，鼓励投资者进行长期投资和开发。受法律和有关政策的重重束缚，目前这四类农村土地产权市场都发育不充分，运行不规范，阻碍了农村市场化进程。虽然农村土地征购是我国目前唯一合法的土地所有权交易方式，但它是一个行政强制性的特殊买方垄断市场，农民不具备讨价还价这一市场交易特征，对农民的补偿是法定补偿价而不是市场交换价值，实质是国家对农村土地的征收；与此相似，农村土地征用也是政府以补偿为代价，强制性地取得集体土地的使用权，二者都不是市场行为所能概括，不能作为农村土地产权市场的组成部分。否则，这种不合理的征地方式如果披上市场交易的外衣，将使农村利益和市场经济体制都受到极大损害。对农村土地的征收和征用，目前关键是政府规范运作、给予合理补偿的问题，第三节将专门就此进行论述。农村“四荒地”出让的主体如果不是政府越俎代疱，面向的如果是集体内外的单位或个人，应当比较符合市场交易的标准，只是数量相对较小。农用地和集体建设用地的流转，如果能够冲破一些法律和政策限制，应当可以发展为农村土地产权市场的主要部分。前已述及，无论是农用地还是集体建设用地，本质上都是不同土地权利的交易，国家应取消对土地权利所作的过多限制，恢复土地自主交易的权利，使两种土地的产权交易统一起来，在土地的登记、评估、合同、程序和税费等方面，遵循土地产权交易的一般规律和规定，使交易变得简化和透明，减少政府自由裁量的空间。农用地与集体建设用地的区别，主要在于土地用途和区位不同，这可以作为法律和政府管制的内容；此外，两种用途的土地在权利内容和价格上也有所不同，但这是市场调节的内容，政府应提供相关服务而非干预。农村土地产权市场的发展，主要应从以下方面入手：
