2012年温家宝总理在政府工作报告中强调，要“加强和创新社会管理，强化政府社会管理和公共服务职能”，这已成为一项事关我国经济与社会发展全局的重大而紧迫的战略任务，也是落实科学发展观、推动包容性发展、构建和谐社会的迫切需要。为此，宜昌紧紧抓住全国社会管理创新综合试点城市的重大契机，全面系统地推进社会管理理念、体制和方法创新，初步探索了“以人为本、网格化管理、信息化支撑、全程化服务”的“一本三化”社会管理新体系，走出了一条符合科学发展观要求，富有宜昌特色的社会管理新路子。宜昌“一本三化”社会管理创新模式，引起了社会各界的广泛关注，受到了湖北省委和党中央、国务院的充分肯定与高度赞誉。
那么，宜昌社会管理创新具体是怎样开展的？有哪些值得全省乃至全国可资借鉴的宝贵经验？当下面临哪些困境与挑战？今后还将如何进一步推进？带着这些问题，本课题组从“善治”的维度对宜昌社会管理创新展开了专题调研，走访了宜昌市社会管理创新办公室、宜昌市网格监管中心等市直部门，深入宜昌市西陵区大学路、石板溪等社区，查阅了相关制度文件和台账资料，实地参观了网格化管理的具体活动，相继与有关领导干部、网格管理员和社区居民进行了交流访谈54人次，发放且回收调查问卷256份，并对问卷进行了抽样统计分析。在此基础上，形成了该份调研报告。
一、善治的主要内涵与基本诉求
（一）主要内涵
善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程是一个还政于民的过程，而善治的构成要素无一不是以民主政治为基石、以政府行为的法制化为基础的。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间存在着良好的合作。善治有赖于公民自愿合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与，不会有善治。【1】总体而言，善治的最终效果是要追求治理的最高目标，使治理无论是在方式还是方法上都能得到很好的回馈。善治过程中，政府的角色十分重要，在公共生活中发挥着主要的作用，同时，公民在其中也发挥着很重要的作用。善治就是公民和政府两者的良性互动和相互作用，并将二者结合，对社会进行治理。二者的关系是相辅相成，不可分割的。在善治的过程当中，我们政府应当始终将人民群众的根本利益作为其核心价值、最终追求和最高目标，一定要按照“小政府，大社会”的管理模式来达到良好的效果，那么政府在管理公共事务这一方面，其影响力和控制力应该逐步缩小，同时将一些相关的社会管理职能进行良好的分配和让渡。
“治理危机”这个词语是世界银行用来解释非洲等国家在社会发展中特别是经济的现代化进程之中所凸显出来的问题。治理与统治一词含义交叉，主要用于与国家公务相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。那以后，“治理”的概念就被传开来了，如今在世界各地，已经在新的时期有了新的意思，在世界范围内不断传播和应用，成为比较时髦的新兴词语。
在善治的含义上，我国著名的政治学者俞可平先生曾经指出有三个基本的来源：首先是来自于中国传统的政治语汇，在这种情境下，“善治”与“善政”两个概念之间并无本质区别。例如，董仲舒在《对贤良策》中写到“当更化而不更化，虽有大贤不能善治也。故汉得天下以来，常欲善治而至今不可善治者，失之于当更化而不更化也”。因而，在这种情境下，善治即等同于善政。其主要意义是指好的政府和相应的好的治理手段。善治语汇的第二个来源，来自于新的治理理论和对英文goodgovernance的翻译。在这一情境下，新的治理理论更加强调社会管理的主体多元化。善治语汇的第三个来源和发展是俞可平教授的总结，其主要的概念是“公共利益最大化的管理过程”，认为善治的实现是政治制度的终极目的。【2】并更近一步提出了，善治是在概念上比民主更为一般化的治理目标（这一点也是引发较大争议的地方）。俞可平教授指出“善治既是对中国传统的善政善治概念的借用，更是对当代西方goodgovernance的借用，力图将中西含义结合起来”。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。这句话中主要突出了公共利益的最大化和最高程度，彰显出了公共利益在社会治理之中的位置和作用。由于，每种治理的方式和方法都是在特定的环境下产生的，不可能面面俱到，因而治理依然有很多方面的问题。于是，在新的时期下，国内和国外一些知名的学者提出了在目前十分受用的“善治”概念来取代“治理”，把治理的最高境界呈现出来。
在社会管理创新的过程中，存在不少的问题，其中核心部分是与治理有关的，说明善治的本质特征表现在它着重强调了政府与公民两者对社会公共生活的共同协作和配合，是两者之间的最佳状态，并且两者都不能缺少，是一个合作的方式。在社会公共生活中，两者相辅相成，共同促进。
也有学者就从治理失灵的现象出发，提出了“善治”的概念。在社会管理创新的过程中突显了善治的内涵。为使得治理达到一定的效果，并展现出善治不同于其他治理方式的地方，就要克服在治理过程中所出现的失控的状态，不断完善治理的方式和效果，其管理主体是多样化的，要求不同的主体针对治理过程中所出现的问题，提出一些解决方法，着重强调自上而下的管理与自下而上的参与相结合，其主体的多样化表现在，其主体可以是市场，可以是政府，也可以是社会不同的团体和公民。具体来说，善治就是为了使治理达到最佳状态，通过政府与公民社会的良性互动性，使公共部门和私人部门之间进行互助合作，最终达到公共利益最大化的社会管理过程。它不仅仅离不开政府，更离不开公民，离不开二者的良好协调和互动。
（二）基本诉求
善治的基本诉求大致有七个方面，这几个方面，在社会管理的过程中表现得淋漓尽致。主要包括：
1.合法性。简而言之，就是治理一定要符合法律的要求，不符合法律的治理肯定不是善治所要达到的效果。善治的程度是根据合法性来制定的，要想善治的功效更好地发挥出来，合法性就是一个必要的条件。因此，从这个层面上看，政府想要加大合法性，就要适当地增加在公众中的共鸣，同时，在社会管理创新的过程中，政府部门必须最大限度地协调公民之间及公民与政府之间的各种矛盾，从而不断提升在公众心目中的良好形象和感染力。
2.透明性。要求政府对信息的公开程度要高，要让百姓知道信息的内容。在社会管理创新的过程中，与每一个公民利益相关的信息，政府都应当及时传达，这些信息是至关重要的，公民应当通过各种手段和方式及时去了解相关的信息，比如法律条款、政策实施、公共开支等。同时在社会管理创新的过程中，善治的透明性可以提高公众参与的有效性。只有这样，才能使自己更好地参与到公共决策整个过程中去不断完善和提高自己，并在公共管理过程中发挥监督作用。
3.责任性。责任性是指治理主体对自身行为向社会负责的态度。它是善治的一个基本要求。责任性越大，善治的程度就越高。在现代社会，随着人们权利意识的逐步增强，社会公众对政府责任的要求也日益提高，政府的责任意识和责任范围都必须随之发生改变。如果政府的责任性不够，不能够很好地履行其承诺的责任，就会导致政府的公信力下降甚至丧失，从而影响到政府的合法性。这里强调的责任性（accountability）与回应性（responsibility）是两个不同的概念。责任性强调政府对公民负责，而回应性则强调政府对公民的要求有回应。政府的回应性不能等同于责任性，二者有着根本的差别。如果一个政府根据公民的要求制定了某项政策，那么政府就具有了回应性。但是否具有责任性（即政府是否是负责任的）就要看这些政策是否是真正考虑到了公民的利益。因此，“回应性”强调的是政府行为的动机，而“责任性”则强调的是政府行为的质量。责任政府肯定是回应性政府，但回应性政府并非就是责任政府。但是，无论是回应性政府还是责任政府，都必须承担一定的责任。责任性强调治理主体必须履行与法定职责相适应的职能和义务。否则，就是失职，就是缺乏责任性。治理主体应该对公众及利益相关者负责，要对自己所实施的行为负责，树立高度的责任感及使命感。在社会管理创新实施过程中，作为治理主体的政府部门，应当从人民的根本利益出发，增强为人民服务的使命感和责任心，从而真正做到为人民服务。【3】
4.法治性。是指根据法律治理国家，而不是依靠个人的意志。我们都知道法律面前人人平等。法治性是指治理的合法性的取得及良好的法律制度的制定和实施。法治性事关善治的治理基础和运行效率，是善治的基本诉求之一。在法治观念日益深入人心的现代社会，作为一种有效的治理，善治必须具备法治性。法治性可以从两个层面理解：一是理念层面，二是制度层面。从理念层面上看，善治的法治性体现为治理必须符合客观事物发展的规律和法治精神，治理系统的秩序被人们所认可，取得合法性。合法性越大，善治的程度就越高。俞可平认为，合法性是指“社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态”。善治条件下的任何主体都必须取得治理的合法性，才能有效地参与社会治理。对于善治的重要主体政府来说，要取得善治的合法性就必须尽可能增加公民的共识和政治认同感，使政治系统或秩序被公众所认可。哈贝马斯指出：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”李普赛特认为：“合法性是政治系统使人们产生和坚持现有政治制度是社会的最适宜之制度的能力。”因此，为了使政府治理取得合法性，政府必须具备足够的管理能力和协调能力才能满足法治性的要求。从制度层面上看，善治的法治性体现在制定和实施良好的法律制度。法律是阶级统治的工具，是统治阶级意志的体现，法律的供给垄断在国家机关手中。为了维护统治秩序，实现长治久安，国家必须在全社会范围内推行法治，形成一种法治的氛围和局面。当然，实行法治并不是要求政府采取统治式的管理方式强行要求人民来服从法律。法治（ruleoflaw）的基本含义是，依法办事、依法治国、依法管理国家和社会事务。法治不等于“用法来治”（rulebylaw），法治的实质是人民高于政府，政府服从人民；而“用法来治”的实质是政府高于人民，人民服从政府。【4】
5.民主性。民主性是指治理主体通过民主的形式平等地参与社会治理以及治理过程的公开和透明。良好的治理秩序是社会发展的时代呼唤，善治是社会进步的理性选择。良好的治理秩序是依靠多元主体参与社会治理的合力来实现的，而民主性是保证多元主体平等地参与社会治理的关键。治理过程的公开和透明是民主性的必然要求，是良好治理的必然选择。没有民主性，就没有善治。首先，善治的民主性体现在多元治理主体平等地参与社会治理。政府管理的实践系统是一个开放的体系，公民具有参与民主决策和国家及社会事务管理的权利和自由，公民可以通过个人或者第三部门参与国家政治生活。公民对现有的政府治理政策的不合理性可以提出批评和建议，对于新的治理政策的制定和实施，也可以给予密切的关注，并且可以将自己的意见和建议反馈给政府，为政府的行政决策提供参考依据。现代社会，公民社会的兴起不断地培育着公民的民主意识、权利意识和参与意识。公民社会的兴起极大地改变了政府管理的运行环境，必将对政府治理产生日益深刻的影响。这就要求政府也应相应地改变自身的行为方式，以人民利益为依归，还政于民。其次，善治的民主性体现在治理过程的公开和透明。政府治理过程的公开和透明属于政治透明的范畴，而“政治透明是政治民主的必然要求，是政治民主化的重要标志。政治透明与政治民主相伴而生，相互促进；在实践中，政治透明常常作为民主化发展的重要途径而被人们重视”。可见，政府治理过程的公开和透明是民主性的重要组成部分。在民主社会里，每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括行政立法活动、政策制定、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。政府应该没有任何偏见地向公众公开相应的信息，满足公众的合法需求，使利益相关方都能够比较方便地获取与自己利益相关的可靠信息。【5】
6.公众参与。为完善并达到善治的理想效果，公众应当积极参与到政策的制定和实施过程中，且要求不断影响和完善法律法规的制定。公众的参与既可以提高公正性又可以衡量公平性。在处理社会公共活动的过程当中，治理机构都应该做到不偏颇于任何人，要做到一视同仁，要以人民群众的根本利益为出发点，不去在意对方的国籍、爱好等各方面的因素，只关注其核心利益，并以此为准则。这样才能让公众参与到社会活动中去，不断提高公众的影响力和积极性。
