二、善治视域下社会管理创新的必要性
（一）国际环境的新变化
不同的历史时代，一般都会有与之相适应的时代主题。邓小平强调，当今国际格局中，所存在的真正大的问题有两个方面：一个是有关和平的问题，说明整个国际的主要趋势是和平的；一个是有关发展的问题，一切问题都离不开发展，发展是解决我们先前许多问题的关键所在。就是我们常说的和平与发展问题这两个时代主题。“和平与发展”的问题对我们党正确认识和精辟的分析国际环境，加快国内发展，产生了深远的影响。当今，我国依然需要面临许多来自国际的压力并克服国际新情况的考验。
一是世界多极化的形成。二次世界大战以后，国际格局发生了变化，由两
极格局向多极化格局演变，这一转变紧接着的就是政治经济等相关因素的变化，这样，不同的政治利益团体在当中相互交织和牵扯，不断推动着历史潮流向前进，在这样一个纷繁复杂的国际环境中，依然存在着美国的霸权主义等不利于发展的因素。同时，世界各种不同利益集团重新编排，导致多极化的格局加深。不同利益集团和群体之间为了各自的利益而明争暗斗，加深了地区之间的动荡和不稳定因素，常常爆发一些战争，从而阻碍了和平之路，导致经济的滞后性发展。其实，很多战争是可以避免的，在这众多的矛盾中，如果想要得到发展的空间，就必须在社会善治的指导下进行社会管理创新。
二是经济全球化的形成。各国之间的不断交流与对话，对任何国家来说是机遇也是挑战。经济全球化的深入，使得发展中国家在一些方面势必会落后于发达国家，比如在资金、技术等方面都会落后于发达国家。加上原有基础的不足，就导致发展中国家在经济发展过程中将会受到更多的冲击，遇到更多的困难，但这些困难不是不可以解决的。面对经济全球化，我们应当积极参与，增强主动性和能动性，从内部的管理入手，不断创新社会管理。由此，我们就要坚持以善治的一些方法来看问题和想问题以及处理问题。
三是多元价值不断冲突。经济全球化的发展，不同国家特别是发展中国家和发达国家之间的相互交流也在加强，各种不同价值观、不同利益的国家在交流中势必会发生一系列的冲突和破坏，使得原有的社会价值和格局受到冲击，不断危机到个人和国家的利益。价值冲突一直都是社会的普遍性存在，短期内是无法消除的。如今的社会，以前的价值共识已经不再适应新的社会要求了，而新的社会共识目前还没有成形。它会给社会和人类带来一定的矛盾，阻碍社会管理工作。在多元价值不断冲突的当今，善治的核心就是要做好社会的管理和完善。
（二）国内社会的新挑战
当前我国处于发展期，同时也处在矛盾期。面临着诸多的挑战和困惑。主要表现在以下几个方面：
一是经济和社会发展不对等。从改革开放以来，在中国共产党的领导下，通过全国各族人民的共同努力，我国的经济有了很大程度的发展，近年，我国成为世界第二大经济体，并且，面对国际社会的强大冲击和困难，我国的经济依然健康有序发展，这是非常不容易也是非常值得骄傲的。然而我们也应该看到，改革开放初期，全力以赴搞经济建设，这是必要的，但是当我们实现了第一个翻番以后，应该逐步转向经济社会协调发展，然而由于各种原因，我国现在还是偏重经济发展，在有些地区和有些部门甚至形成了以GDP挂帅的局面，为了实现经济指标，不惜牺牲社会发展、牺牲环境，致使教育、科技、文化、医疗、环保和社会保障等社会事业，严重落后于经济发展，形成了今天“一条腿长，一条腿短”的不平衡状态。【6】教育和医疗卫生方面的情况最能说明这个问题。中国历来有重视教育的好传统。改革开放以来，我们在普及义务教育，扫除青壮年文盲方面，取得了很大的成绩。但在中等专业技术、职业教育方面，则做得很不理想，不能适应经济发展的需要，如熟练技工、技师严重短缺。高等教育有一段也发展得很慢，1999年开始，国家决定扩大招生名额，2005年，在校大学生猛增到1562万人，使大学生毛入学率达到21%。从精英教育过渡到了大众教育阶段，这方面的成绩要充分肯定，但也带来不少新的问题。如合格的教师缺乏，校舍、场地、教学设施跟不上需要，经费严重不足，不少大学负债运行。这需要有一个调整、整顿、协调、提高的过程。医疗卫生方面的问题更加严重，看病难、看病贵近年成为广大群众最为关注的头号社会问题。这里当然有医院和卫生部门的责任，但追根求源，最根本的是经济发展了，城市人口大量增加了，人们对医院看病治病的需求日益提高了，但医院没有相应的增加，医护人员没有相应的增加，国家在医疗卫生方面的投入没有相应的增加，医疗体制改革没有到位。这是经济社会发展不平衡的典型例证。从1978年到2005年，全国总人口增加35.4%，城市人口从1.7亿增加到5.6亿，增加2.3倍。但全国的医院、卫生院的数量从64309个缩减到60397个，反而减少6%，病床只增加65%，医护人员只增加43.6%。再者，我国虽然地大物博，但人均占用资源的量有限、人口基数大、东西部发展不平衡等实际的情况，造成了我国社会发展过程中依然面临不少的困难，依然有很多需要我们解决和面对的问题。
二是社会转型呈现出非均衡发展态势。改革开放以来，我国进入了社会转型时期。由于经济成分和经济利益多样化，社会生活方式多样化，社会组织多样化，社会岗位和就业形式多样化，新情况、新问题大量涌现。随着市场经济体制的构建，社会管理的基本单元发生变化；随着社会结构剧烈变动，不同群体的管理难度显著增加；随着利益格局调整重塑，利益主体的矛盾冲突越来越多；随着政府职能加快转变，传统社会管理的方法手段已不相适应，因此，必须加强和创新社会管理。
中共十一届三中全会以后，“我们锐意推进各方面体制改革，是我国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的伟大历史转折。我们建立和完善社会主义市场经济体制，建立以家庭承包经营为基础、统分结合的农村双层经营体制，形成公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，形成在国家宏观调控下市场对资源配置发挥基础性作用的经济管理体制”。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，社会管理的基本单元发生变化，社会管理环境从静态封闭走向动态开放，社会管理对象从“单位人”转为“社会人”，社会管理领域从现实社会延伸至虚拟社会，“人（流动人口）、屋（出租屋）、车（机动车）、场（重点场所）、网（互联网）、会（社会组织）”等社会管理要素纷繁复杂，新情况、新问题层出不穷：如出现了社会管理组织不适应——原有单位管理功能弱化，新的社区管理功能不完善，社会成员的组织化程度越来越低，社会管理缺乏组织依托；出现了社会管理职能不适应——大部分经济组织、企事业单位的社会管理职能相继剥离并让渡给社会，而社会支持系统尚未健全，社会问题自上而下的解决遇到了断层。出现了社会管理体制不适应——从“单位制”到“社区制”的转变，既是社会管理单元从工作场所向居住场所的转变，也是社会管理网络从工作场所到居住场所的转移，为适应社会流动加快的趋势，社会管理体制必须改革和创新。【7】此外，从我国的国情上看，中国是一个人口众多、幅员辽阔且发展不平衡的国家，东西部发展差距较大，全国各地区向现代化社会结构的转型进程中有先有后，有的地区经济发达，比如东部地区，资源相对丰富，社会转型的速度也较快，也有的地区落后，比如我国西部山区，社会转型速度进程慢，还需要经历一个漫长的转变期。我国社会转型的任务十分艰巨，只有在善治的思想引导下，才可以把这段发展之路走顺畅。
三是大环境下我国阶层利益的冲突。改革开放30年后，我国利益格局发生了重大变化。（1）利益主体多元化。改革开放前，利益主体相对单一。改革开放后，市场经济的蓬勃发展确立了人民的主体地位，激发了人们的利益意识，原有社会的单一所有制、统一分配方式和单调的社会生活都逐步发生了变化。各个利益主体的自主权和利益上的独立性大大增强，国家又实行允许一部分人先富起来的大政策，加之多种经济成分和多种分配方式并存，这种变化充分激发了各个利益主体的积极性、主动性和创造性。（2）利益来源多样化。社会主义市场经济体制打破了原有社会重视资历、户籍、家庭背景等身份关系的封闭式社会结构，而逐渐向重视知识、能力等契约关系的开放式利益结构转变。人们的利益来源不再是传统社会单一的男耕女织，或计划经济时代的政府包办，而是来源于社会主体自由的价值选择。每个人都有权利按照自己的意志，通过合法途径谋求自身利益，【8】使人们的社会生活逐渐多姿多彩，一方面，提高了社会生产率，解决了社会发展动力不足的问题，使人们的物质文化生活水平得到了大幅度的提高；另一方面，也使不同利益主体之间的关系紧张起来，加深了国家集体与个人、领导者与普通群众、私营业主与政府、员工，以及不同行业利益主体的矛盾，并进一步催生了各种利益群体之间的冲突。在这种情况下，我们必须以善治的模式来治理社会，从加强社会管理创新落脚，正确审视我国新形势下的社会矛盾，使得社会真正达到公平的态势，最大限度去满足人民群众的合法需求。减少社会中不和谐的因素，才能更好地保障和改善民生，促进社会经济发展。而所有这一切，都应与善治的社会管理息息相关。
（三）我国社会管理自身的缺陷
善治是治理所要达到的完美形态和最终形态，是解决我国当前经济发展的关键。在我国经济迅猛发展的今天，我国社会管理自身面临诸多新的问题，发展也比较缓慢，不能适应新时代的发展需要，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败”【9】。
一是社会管理法规不健全。虽然我国社会管理法律法规体系建设取得了一些成绩，但是由于社会管理涉及的领域较多，任务繁重，对有关法律法规的需求迅速扩大，我国有关社会管理的法制建设还显得比较滞后，有些领域还存在着一些法律空白。在对社会组织的管理上，我国目前还没有一部专门的关于社会组织管理的基本法律。目前只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》和民政部与其他部门联合下发的规范性文件等。这些法规或政府性规章总体上数量少、层次不高、缺乏配套，有的可操作性不强。由于缺乏专门的对于社会组织，尤其对于其中的民间组织管理的法律，使得社会组织的设立、性质、权利义务、治理结构、行为规范、变更与撤销等都没有明确的规范，同时在人员资格、职称评定、税收待遇等方面也没有相配套的法规与政策，尤其是缺乏问责与绩效评估体系。一方面，大量来自社会的捐赠、资助，因管理不规范、自我约束不够，出现了腐败等违法违规行为；另一方面，管理规范、努力敬业的组织因缺乏相应的信息披露机制和第三方考评机制，难以取得公众的信任。
对于如何规范大量的信访行为，如何引导和利用社会舆论，如何引导和利用新兴媒体，如何有效管理城市，如何有效保障公民的社会保障权益等等，目前都缺乏相应的位阶较高、法律效力较大的法律规定。
二是社会管理人才缺乏。社会管理是一项专业很强的事业，需要专门的人才，特别需要大量的受过专门训练的社会工作人才。但是，我国社会工作人才队伍的总量不足，结构不合理。据民政部门统计，截至2005年年底，全国民政系统目前从事社会工作的人员约45.3万人。我国有残疾人口8200多万人，重点优抚对象460多万人，孤儿57.3万人，还有1.5亿老年人口，常年受灾人口1亿多人，城市低保对象2300多万人，农村绝对贫困和低收入人口6500多万人。平均一个工作人员要为1000多名重点民政对象提供服务。目前专业社会工作者占总人口的比例是：日本5‰，加拿大2.2‰，美国2‰，香港地区1.7‰，而我国只有0.3‰，与发达国家或地区存在较大差距。
我国一方面培养了不少专业人才，另一方面社会工作专业高校毕业生就业困难。在性别和年龄构成方面，目前女性社会工作者远远多于男性，而且大多是40～50岁的转岗人员，新生力量严重不足。据有关部门统计，在目前每年毕业的社会工作专业学生中，约有70%因找不到对口岗位而被迫转行，造成教育资源和人才的巨大浪费。【10】
三是利益协调体系不健全。在利益协调体系建设方面，目前存在的突出问题是底层社会群体利益表达渠道不畅通、利益分配格局严重失衡、利益整合机构代表性不足、矛盾调处机构权威性不够。农村居民和城市中的农民工群体等底层社会群体组织化程度最低，法律维权成本过高而难以使用，信访解决诉求的实际效果有限，文盲和半文盲限制了他们对互联网资源的使用，这些都不利于底层社会群体表达自己的利益诉求。不同的社会阶层和集团之间特别是强势社会群体和弱势社会群体之间缺乏集体协商和沟通的有效平台，由此导致利益分配格局的进一步失衡，富者更富贫者更贫。由于缺乏直接的、竞争性的选举，人大代表、政协委员和党代会代表的代表性受到很大的限制，人大、政协和党代会作为利益整合机构的代表性也因此而受到限制，难以有效地进行利益综合。司法行政机关、环境保护机构、劳动争议仲裁机关、法院等社会矛盾调处机构缺乏必要的独立性，面对来自地方政府或受地方政府领导偏袒的工商企业家侵害民众利益的行为，他们公正调处矛盾的能力受到极大的限制而难以有所作为。
四是社团管理落后。在社团管理体系建设方面，目前我国存在的突出问题是社会组织或民间组织规模小、实力弱，社会组织出现“二政府”和行政化倾向，社会组织营利化倾向明显，少数社会组织出现个人专断和腐败现象。由于担心社会组织发展演变为与党和政府相对抗的力量，社会组织管理的重心长期以来放在从政治上防范、限制和控制社会组织的发展上。鉴于社团发展过多过滥和一定程度的失控情况，党和政府分别在1984年、1989年、1996年、1998年、1999年、2004年发布文件对民间组织的发展进行“宏观调控”。民间组织的双重许可和双重管理体制、民间组织发展的地域限制和竞争限制、请示汇报制度、年检制度等具体管理制度都体现出限制和控制民间组织发展的政策取向。这些都导致社会组织规模小、实力弱，在参与社会管理和提供公共服务方面难以发挥协同作用。一些社会组织与其业务主管部门之间存在着相互利用、收益分成的关系，社会组织借助业务主管部门的管理权搞强制性的“有偿服务”，业务主管部门或其领导人则坐享收益分成。有人戏称这些社会组织为“二政府”。由于社会组织的人事编制管理、职称评定和晋升、职务职级序列、财务管理、工资福利等缺乏适合其特点的管理制度，更多地参照所挂靠的业务主管单位办法来管理，因此出现了攀比行政级别和政治待遇的行政化倾向。由于确保社会组织的非营利性尚未完全成为民间组织管理的重要目标，因此对民间组织的公共筹款资格、减免税资格等在资格认定和监管方面都存在着薄弱环节。民间组织监管方式侧重于许可审批而忽视行为规制和结果评估，也导致监管方面的疏漏，其结果是民办非企业单位等民间组织通过高收费追求高投资回报的营利性倾向明显。由于缺少内部民主选举、强制性信息披露、民主决策、同行评估、同业自律等必要的内外部约束机制，一些民间组织领导人作风强势、独断专行甚至出现贪污腐败等现象，民间组织腐败开始引起社会各界的关注。【11】
五是社会管理的理论研究落后。新中国成立后，长期没有重视对社会管理进行专门的、系统的研究，缺乏对社会管理规律的科学性认识，不恰当地使用政治管理的方式进行社会管理，在实践中走了不少弯路，影响了社会的发展。在我国，“社会管理”作为一个相对独立的概念进入学者的研究视野，是在改革开放以后。由于改革开放之初市场化程度比较低，社会管理问题尚不突显，以及前文所说的观念上的局限，社会管理研究无论是官方还是学界都未引起应有的重视，一些有价值的研究也浅尝辄止。
随着工业化和城市化进程的加快，产生了一系列新的社会问题和社会事务。财富分配、社会保障、就业、教育、医疗卫生和环境污染以及流动人口的管理、社会组织的管理、公共安全的管理等对现行社会管理体制提出了严峻的挑战。进入新世纪，“孙志刚事件”、“非典”、“假奶粉事件”、集体上访等事件再次暴露了政府社会管理体制的弊端。这些事关社会公正与社会稳定的社会问题和社会事务如果得不到妥善解决，社会主义和谐社会将无从谈起。从目前社会管理的理论研究情况看，既缺乏对已有实践的概括和提炼，也缺少前瞻性的研究和探索。比如，在社会管理中，政府哪个部门应负主要责任，怎样问责，如何协调社会管理的各部门和各主体，在大部门体制改革中有无必要成立社会发展部门，如何处理政府决策和执行的关系，如何调动社会组织和公众参与社会管理与公共服务的积极性，如何改变城乡二元结构，实现公共服务均等化，如何对“农民工”进行阶层定位等等，这些问题迫切需要进行深入探索，只有对此作出理论上说得清、实践上行得通的科学回答，才能切实为我国创新社会管理体制，促进社会和谐提供有效的理论依据。与理论研究滞后相对应，实践上仍处于摸着石头过河的状态。例如，我国已经实行了公众参与立法的制度，这是公众参与的重要形式。但是哪些法律法规要进行全民讨论，哪些法律法规不属于全民讨论之列，却没有明确的规定，这就使得公众参与缺乏足够的法律依据。如近年来群体性事件频繁发生，且呈上升趋势。但如何界定和处理群体性事件仍无法律依据，学者的研究也是初步的。所有这些问题的解决，无不需要理论研究的深入和拓展。
以胡锦涛为总书记的党中央在提出构建社会主义和谐社会的宏伟目标的同时，提出了“深入研究社会管理规律”、“更新管理理念，创新管理方式”的重要要求。这深刻表明党对社会主义建设规律认识的深化，也深刻表明了党对社会管理规律认识的深化。由于社会管理理论的研究在我国长期以来没有得到应有的重视，在建设社会主义和谐社会的新时期，加强社会管理理论研究显得更加重要和迫切。
（四）宜昌社会管理面临的新挑战和不利因素
近年来，宜昌市在社会管理方面取得了长足发展，但是对照党中央提出的“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的目标，与人民群众的强烈期盼相比，还存在着一些差距，主要原因有：
一是敌对斗争形势更加严峻。由于特殊的地理位置，境外敌对势力渗透破坏活动加剧。“法轮功”等邪教组织仍然蠢蠢欲动，个别别有用心的人频频与国外媒体联系，制造事端，诋毁党和政府的形象。随着三峡工程对国力的影响进步提升，各种不稳定、不确定、不安全因素增加，宜昌今后仍然是境外敌对势力渗透破坏的重点地区之一。
二是社会治安形势仍然严峻。刑事案件总量仍在高位运行，部分地方黑恶势力犯罪苗头仍然存在；暴力型犯罪，“两抢一盗”等多发性犯罪还没有得到根本遏制，个别地方群众安全感不强；一些新型犯罪如网络信息安全案件等不断出现，犯罪的智能化、集团化程度增强；各类影响公共安全的治安灾害事故、火灾、交通灯安全事故仍潜在隐患；校园周边治安环境问题不时反弹；铁路沿线特别是车站码头等公共场合的治安问题仍呈现稍纵即乱的态势。各类违法犯罪边远群体数量激增，宜昌市无业闲散青少年约13万人，流动人口18～50岁的约28万人，有劳动能力但无业可就人员约6万人，刑事解教人员中脱管人员约3800余人。这些边缘人群游离于社会，就业无门，成为违法犯罪的危险人群。
三是人民内部矛盾日趋增多。随着宜昌市改革和经济社会结构调整的进一步深入，一些深层次的矛盾逐步暴露出来。社会贫富差距拉大，各利益主体矛盾纠纷增多，引发群体性事件的因素增加。企业改制、征地拆迁、下岗就业、移民安置、劳动纠纷等易引发的群体性实践组织化程度提高，表现形式可能趋于激烈。群体性事件的幕后组织者或挑头人物将逐步扩大影响，并开始形成跨行业、跨区域串联和相互呼应等特点。
四是社会控管难度增大。随着宜昌商业的更加繁荣，物流的更加昌盛，交通的更加便利，城市社会管理手段越发显得落后。当前基层从事政法综治工作力量不足、无人管事、无钱办事的现象普遍存在。不少群众反映居民点和小区费用难收取，安保队员难落实，警察不能下沉到社区，群众见警率低。此外及时防范投入不足，一些重点单位安全意识缺乏，安全防范措施难落实，群防群治投入不足，仍有“死角”和“空白点”。流动人口管理难度加大，精神病人医治管理、吸毒、流浪乞讨人群控制力度弱化，黄、赌、毒等丑恶现象特别是部分农村“赌码”活动屡禁不止。“野旷窄门”等非法组织在宜昌市偏远地区频繁活动，封建迷信沉渣泛起。
五是政法工作自身存在薄弱环节。执法不严、不公、不廉的问题客观存在，政法工作中执法为民的思想不够端正，执法程序不规范、不透明，违规违法办案，执法不文明，玩忽职守，执法不作为等问题不同程度地存在，执法工作还缺乏有效监督制约机制。【12】
