网格化管理是近年来社会管理创新中兴起的一种社区管理新模式，它始于2004年北京东城区的网格化管理试点，初衷是将数字城市技术与创新社会管理相结合，实现城市信息化、动态化、精细化管理，以更好地应对日益多发的社会群体事件和个人极端事件。【1】2005年、2006年、2007年建设部分三批相继确定了深圳、成都、重庆高新区等40个城市（区）为网格化管理试点城区，目前网格化管理已经成为比较成熟的城市社会管理创新模式，为很多城市借鉴采用。
通过近10年的实践发展，网格化管理凭借创新的管理模式、先进的信息技术、人性化的服务理念在社区管理中取得了显著成效，进一步完善了社区参与功能、社区治理功能和社区服务功能。但在我国公民社会尚未形成、社区自治制度尚未成熟的背景下，作为一项政府强力下沉、自上而下嵌入社区的制度，在发挥社会治理功能的同时难免显现出一些问题，网格管理员身份困境就是其主要问题之一。网格管理员的“管理职责”从何而来？网格管理员是社区工作人员还是政府公务人员？如何处理基层政府管理、城市社区自治、网格化管理三者之间的关系？应该给予网格管理员一个怎样的身份定位？如何保障网格管理员应有的权益？如何保障网格管理员队伍的持续健康发展？为了深入的认识这一系列的问题，课题组成员以宜昌市网格管理员为调查对象，对此问题进行了较为深入的调查，并在调研材料的基础上进行了初步的分析，针对网格管理员身份困境提出相应的解决之策，并对网格管理员的相关管理制度的完善进行了思考。
一、网格化管理是创新城市基层社会管理的理性选择
新中国成立以来，我国基层社会管理实践发展经历了不同的阶段，形成了单位制、街居制、社区制三种典型的基层社会管理模式，这三种模式及其相互交织、重合和相互“侵入”和“交替”的关系贯穿了新中国成立后至今六十余年的基层社会发展。【2】但随着社会主义市场经济的进一步深化，长期以来单位承担的社会管理功能逐步丧失，依赖单位的“单位人”也随之变为依赖社会的“社会人”，基层社会管理模式也随着发生了微妙的变化。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区的意见》（中办发[2000]23号），社区建设进入高峰时期，社区制逐步发展，全国各城市积极探索城市基层社会管理新模式。2004年北京东城区率先将“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”相结合的方式运用于基层管理，创新城市管理流程，从而实现了高效、精确、全时段、全方位覆盖的城市管理。网格化管理自此一举成名，凭借其灵活的社区参与功能、及时的社区治理功能以及高效的社区服务功能被各大城市广为推崇，成为创新城市基层社会管理的理性选择。
（一）网格化管理有利于进一步完善社区参与功能
政治参与权是我国公民基本政治权利之一，保证公民政治参与权也是我国实行基层群众自治制度的目标之一。公民在基层社会管理中的有效参与既有利于提高自身政治参与能力，又关系着基层社会能否实现有效治理。但就目前我国基层治理而言，“与农村基层政权选举竞争的火暴场面相比，城市社区选举一直处于严重的参与不足的尴尬局面”【3】。居民对社区工作普遍淡漠，缺乏凝聚力，缺乏参与热情，这已直接影响到社区制的正常施行。而“民主单位越小，公民参与的可能性就越大，而民主单位越大，公民参与的积极性就越低”【4】。宜昌市把城区121个社区划分为1110个网格，每个网格配备一个管理员，负责300户左右的服务与管理，大大缩小了民主单位，给居民的社区参与提供了更为有利的环境。与此同时，网格管理员作为联系政府与社区群众的纽带，在履行信息采集等工作的同时还扮演着政策宣传员的作用，宣传党政知识，进行普法教育，对居民政治参与能力的提升起着积极的作用，为居民的社区参与提供方便。同时，社区将网格管理员的信息制作成展牌安装在网格内的醒目位置，向网格内每个住户发放网格服务联系卡，方便了居民咨询业务、反映问题，不仅加强了同一网格内居民的交往互动，更强化了居民与社区之间的联系。
2010年10月，中央政法委、中央综治委确定了35个市、县（市、区）作为全国社会管理创新综合试点，湖北省宜昌市是其中之一。2011年，全国加强和创新社会管理工作座谈会在宜昌市召开，社区网格化管理的“宜昌经验”，再次搅动荆楚大地，吹皱了中国社会管理创新的一池春水。
（二）网格化管理有利于进一步完善社区治理功能
当前，我国正处于社会转型、城市化加速推进的发展阶段，大量人口涌入大中城市，社区人口规模不断增加，社区工作者工作压力随之增大，原有的社区划分已不能满足现有的经济社会发展需求。调查显示，我国街道的平均规模已达3.5万～6.5万人，居委会平均拥有人口数为3127人、969户。而从国际经验来看，发达国家城市中社区一般不超过1000人、300户。因此，正是在这种“结构紧张”的状态下，人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题大量发生和积累在社区，从而直接影响着社会稳定，社区正在面临着难以承受的重任。【5】社区作为与居民联系最直接最紧密的管理单位，承担着维护社会稳定、促进社会和谐的重大责任，网格化管理制度的施行大大促进了社区治理功能的发挥。一是解决了现行管理制度的弊端。在强政府格局之下，我国居委会名为群众自治组织，实际早已沦为政府的“办事机构”，居委会工作人员几乎全部的精力都耗费在处理上级政府下发的各类任务中，这也是导致我国社区制度发展缓慢的重要原因之一。宜昌市通过政府直接购买服务，推行网格化管理，由网格管理员在社区从事信息采集和综合服务任务，在客观上分担了社区人员的工作量，将社区工作人员从繁重的“跑腿”工作中解放出来，从而将更多的精力投入社区内工作。二是实现了信息传递与共享。宜昌市网格管理员依靠社区e通数字化平台，全面履行信息采集、综合治理、劳动保障、民政服务、计划生育、城市管理、食品安全等七项综合信息服务职责，建立“人房底数清、社区情况明、基础信息交换共享”的社会综合信息平台，实现了信息的传递与共享。三是缓解了社会矛盾。当前我国社会既处在全面高速发展期，又处在各类矛盾易突发期，维持社会的长期和谐与稳定既是我国的政治方针，也是现阶段基层社会管理的工作要点。以宜昌市西陵街道办事处网格工程为例，该处网格管理站自2012年5月实施法务网格工程以来，调解疑难复杂民间纠纷234件，协助基层政府处理社会矛盾纠纷23件，开展矛盾纠纷大排查145件，指导社区法务工作站调解民间纠纷49件，有效缓解了基层社会矛盾，为居民创造了和谐有序的良好生活环境。
（三）网格化管理有利于进一步完善社区服务功能
由于市场经济的飞速发展、城乡人口的自由流动加速和商品房改革的推进，传统的单位小区逐步淡出舞台，商品房小区成为社区主体，“陌生人社会”逐步代替“熟人社会”，社会互动的应然性逐步降低。个体缺乏组织互动导致社会原子化现象日益突出，这使得人们缺少安全感和价值归属，使社会陷入整合危机，社会公共服务需求日益增强，但在有限政府理念下，政府无法代包代办所有的公共服务，发轫于美国的“政府购买公共服务”理念日益勃兴，即“政府通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用”。不过，“政府购买公共服务”必须以社会组织非常发达作为前提条件，而我国的社会组织起步较晚，对于政府的依赖性太大，公共服务能力较弱。以湖北省为例，目前全省每万人拥有社会组织3.6个，不仅远低于发达国家的每万人50个，也低于发展中国家的每万人12个。显然，我国政府和社会组织都还没有为迎接这一创新制度做好准备，各种购买过程和结果中存在显而易见的风险。
在社会组织尚不成熟的状态下，无法实现“政府购买公共服务”的初衷，所以勇于探索的公共管理实践者，提出了一种中间道路：建构全新的政府购买公共服务模式，即政府作为直接购买主体，通过合同制形式，向符合相关条件的自然人购买社会公共服务与管理等活动的过程。具体到网格化管理上就是政府通过建立市社区网格监管中心，各区成立网格监管分中心，跳过委托社会中介组织这一环节，使用市、区两级财政，直接向招录在岗的网格管理员公开购买社会工作服务，即风靡全国的“网格化管理模式”。“网格化管理实现了社会管理重心的下移，使基层政府实现了横向协调，促进了行政资源的整合，这无疑有利于公共服务效率的提高。”【6】宜昌市社区网格化工作开展后，社区工作由以前的专人单项，“一岗一责”向“一专多能一岗多责”转变，网格管理员负责社区内各项事务及信息采集，实现“有话跟我说，有事找我办，有忙找我帮”的承诺，社区群众送给他们一个好听的名字——“格格”。除此之外，宜昌市网格化管理还创制了特定人群服务制度，即针对包括流动人口、特困家庭、孤残人群、流浪乞讨人员在内的重点人群，以及包括社区矫正人员、刑释解教人员、吸毒人员和精神病人在内的特殊人群提供专门服务。
