就结构模式而言，库依曼指出，如果从对治理理论的一般说明出发，很容易认为治理的模式已经在根本上发生了改变，但这种印象是错误的（Koo‐iman，J.，2003，p.115）。尽管治理理论给人的印象更多的是社会力量在公共事务治理中的地位，然而，该理论实质上倡导的是跳出国家和市场的二分，转而推崇国家、市场与社会的共同作用和非零和博弈；因而，治理的实际结构也包括了等级模式（Hierarchy）、市场和网络，这三者又必须是协调的。就结构而论，治理并不是从天而降的，之所以许多学者认为诸如网络等概念即使在现代学术意义上，也要早于治理概念出现，正是因为治理保留和融合许多原有的经济-社会-政治结构；实际上，治理是镶嵌在我们习见的一些既有结构中的。
以市场作为一种治理结构是十分风行的，一般人相信市场能够解决的问题数，超过它实际上可以解决的问题数；因为在缺乏满足自利动机的诱因下，个别行动者不会有所作为，因此也就无法解决许多问题和满足众多需求。但在新奥地利学派看来，市场过程就是一个选择的过程；如果我们将市场广义化（不再限于价格和利润），那么它就可以以“准市场”、“内部市场”等形式在公共服务中得到应用；例如在英国的教育、健康服务方面就是如此（Thomp‐son，G.，etal.，1991，pp.7‐8）。市场保卫了“消费者主权”，不过虽然它有通过看不见的手来协调不同利益的功能，但是有关公共服务的决策、公民参与却无法由市场过程来完成，因此治理不可能完全借助于市场；即使是新古典主义界定的狭义市场，也需要社会资本供给信任和等级制给予的法律规制，才能良好地运作下去（王诗宗，2003）。
层级治理是将治理镶嵌在科层结构中并藉由垂直整合的结构型态来进行治理。科层制是民主国家的政府和官僚体系的理想化模式。科层体制是在标准化政府组织、福特主义、管制性市场，以及极端强势国家等情况下特有的一种指挥命令系统；随着这些条件出现重大的改变，反倒是强调更小规模的政府组织、弹性化、多样化、非正式的交易方式胜于正式的控制系统，国家和市场“共享权力”胜于公私部门间严守际分。但今天等级制依然存在于我们周围并且生命力仍然很强；那是因为它也有一些明显的优点：能减少决策的任意性；有稳定的权威和能力，能保证决策的连续性；能胜任和协调大量的复杂和大规模的工作（Thompson，G.，etal.，1991，p.13）。不过在治理时代，等级制还是发生了很多改变：其一，治理中的等级制使用的主要工具不再是强硬的命令，而是规制，强调减少直接的、刚性的和严格的规则和干预，但国家保留着主要治理主体的位置。其二，等级制在与私人部门关系中，不再限于采买后者的产品用于公共服务，而且可以赋权私人部门，使用市场机制提供公共服务，当然这样做兼有积极面和消极面。其三，等级制通过与社会共担任务和工作，来激发潜藏在社会中的资源，但同时不放弃政府的责任。（Kooiman，J.，2003，pp.120‐123）等级制在治理中发挥作用的主要工具是立法和政策，而正是这些制度性产物之下，治理实践发生了；故此，我们可以在市场甚至公民社会中发现国家的影子（Ibid，p.123）。
网络是将治理镶嵌在社群中的又一种治理结构。社群经常能够在国家极少介入的情况下，处理它们自己共同的问题，如幼儿照护和老人赡养等事务，也比较有效率。从更广义的角度看，网络因为能润滑社会关系、有助于协调政治经济生活，因而具有高度的积极意义。同时，网络中的各种团体、组织又是集体行动的载体，公民精神、实质性的民主可以在其中生长。但网络的一个可能不足是，用非正式的手段很难让网络产生很大规模的协同。而且网络良好运作都是有条件的，离不开忠诚和信任，但网络无法完全靠自己来保证这些东西。
正是由于三种治理的结构都有各自的优势和缺陷，从逻辑上看，它们需要相互支撑；在治理实践中，三种结构类型也往往都需要被采纳，各自承担自己的角色，方能有良好的治理绩效，甚至在项目水平上也是如此。例如，英国的NHS（National Healthy Service）便是这样；研究者发现，人们一般认为NHS的显着变化是从层级走向网络，然而这一看法实际上过于简单化了。
NHS改革的最终的局面是准层级、准市场和准网络的三者共存，并且需要三者混合，才能进行有效的治理（Exworthy，M.，Powell，M.&；Mohan，J.，1999）。由是可知，三种结构类型不是孤立的。治理理论强调对它们的整合，这构成了该理论的显着特征之一。
在政策工具方面，莱斯特·萨拉蒙试图将新治理与政府（政策）工具结合起来，弥合公共管理和政策工具之间的鸿沟。在《政府的工具：一个治理的导向》一书中，萨拉蒙提出，“新治理”是对政府工具在理念上的高度概括，而政府工具就是“新治理”在公共管理实践中的具体体现。在萨拉蒙看来，公共行动的工具，解决公共问题的手段、方法已经大规模增多了。以前，政府的行为主要限制在官僚组织直接提供公共产品和服务上；而现在，政府的行为包括许许多多令人眼花缭乱的方式：借贷、抵押、补助、合同、社会规制、经济规制、保险、税收支出、优惠购货券等等。以一种不同以往的新途径和新方法来应对新的治理挑战，就必须对政府的工具进行选择。他将评价政府工具的标准归纳为这些方面：有效性、效率、公平性、可管理性、合法性及政治可行性（Salamon，L.M.，2002，p.23）。政府工具的选择标准或评价标准一般都包含了效率和有效性考量。胡德很早就给出的工具选择的原则之一便是用最小的代价来达到理想的结果（Hood，C.，1983，p.123）。
由对治理理论的多结构、多水平和多种工具主张的叙述可知，治理理论中不存在排斥效率的倾向，它只是批评NPM对价值的相对忽视。
需要再次强调，治理理论的上述重要主张，每一项都不是单纯和效率或单纯和价值相关的。例如治理的三种结构类型中，如果没有等级结构的存在，那么治理很可能是无效和低效率的，更进一步说，治理也极可能是无法保证基本价值的实现的；再如分权化的目的之一就是遏制公共开支的增长（Pi‐erre&；Peters，2000，p.88）。可以断定，治理理论和实践中强调的那些举措，将效率考量和民主（价值）考量一体化了。这是治理理论对当代公共行政学的一个显着贡献。治理的大量实证研究也证明了民主价值和效率可以用同一个过程中以类似的手段来实现，这印证了“社会效率”概念并非虚无缥缈。
我们之所以说，治理理论并不是时髦语汇的堆积，而治理在实践层面上也不是杂乱无章的，正是因为治理理论一直存有对公共行政核心问题的关怀。而只有在这一核心问题上真正有所突破，新的“范式”才成为可能。
5.3治理理论范式定位与未来发展
迄今已有不止一位治理理论研究者试图将该理论发展为一种超越传统公共行政学范式的新范式。不过，新范式的形成过程，亦即科学革命的过程，通常不是一蹴而就的。我们不认为一个“新范式”的冠冕对于治理理论有太多的实质性意义，但是由于治理理论的范式意义讨论可能同时展现治理理论的成功与不足，因而可能为判明治理理论研究、公共行政研究的未来方向提供帮助，进行治理理论范式定位的讨论依旧是必要的。
5.3.1治理理论的公共行政范式意图
“随着现实世界中治理的发生，我们现在称之为‘公共行政’的东西也将被造就成全新的，或者一个全新的东西将为了‘公共行政’而被造就。”（Cat‐law，2007）
值得肯定的是，治理研究者并没有停留于对具体公共事务问题的一般关怀上，在最近几年中，将治理理论进一步系统化，上升为新的公共行政范式以及民主范式的努力在学术世界中不断呈现。也有许多人认为治理已经开创了新的范式。如Boyte称治理意味着“民主的新范式”：“治理开启了民主和公民能动性意义的一次范式转换——这便是，由谁来处置公共问题并提升普遍的福利？这次转换将公民的角色由简单的投票人、志愿者和消费者转变为问题解决者、公共物品的共同开创者、服务提供者；将公共事务专家和政治家等公共领导人转变为合作者、教育者和公民行动的组织者；将选举的民主转化为民主的社会。这样的一种转换具有处置那些离开政府则无法解决、而政府又无法单独解决的问题的潜力，并培育出鉴别共同利益的适当方式。”（Boyte，H.C.，2005）
斯托克更明确地提出了“公共价值管理范式”，并称之为继传统公共行政、NPM之后的第三种公共行政范式。斯托克使用了马克·莫尔（Moore，M.，1995）、波兹曼（Bozeman，B.，2002）等人的公共价值（publicvalue）概念，提出公共价值管理的叙述是与治理视角最为匹配的范式。回应当前治理挑战的管理应同时超越传统公共行政和“新公共管理”。公共价值管理范式以网络治理为基石，是对公共行为的一种不同叙述；在新范式中，公共服务改革的动力不在于某种规则或激励的推动，而是基于完全和广泛的人道主义理念。人们因为参与网络和伙伴关系而受到激励，也就是说他们的关系是建立在相互尊重和学习的基础上的。公共价值管理在很多方面都带来深刻的启示。它要求我们考虑如何在公共领域用不同的方式运作，要求我们重新思考那些过去可能已经有过诸多回应的问题，即如何实现效率、责任与公平（Stoker，G.，2006）。
另一种“新范式”主张是邓力维（Patrick Dunleavy）、佩里·希克斯（Perri，6）等人的“整体性治理”（holistic governance）模式。这一模式也产生于对NPM的批判，它针对的是在20世纪80年代和90年代初政府新公共管理改革所强化的碎片化状况，整体主义的改革旨在简化和变革政府机构与其客户之间的整个关系。它是以公众的需要为基础的。这一以需要为基础的整体性治理远远超越了公众参与治理过程的传统范围。整体性治理是数字化时代的产物，因此被邓力维称为“数字化时代的治理”。与新公共管理强调企业式过程管理不同，它把重点放在确定一个真正以公民为基础的、以服务为基础的、以需要为基础的组织基础。它的含义遍及所有相关的公共部门网络——确定新的宏观结构、组织重组、过程重新评价以及管理方式和信息系统的根本变革、对新问题灵活反应的新模式。希克斯等人认为，整体性治理所牵涉的整合，也包含三种维度：1）各治理层级之间的整合。如全球与国家层级的整合（例如WTO规范的制定与执行）、中央与地方机关的整合、全球层级内环保与信息保护组织的整合。2）治理功能的整合。含行政系统内之各部门及功能性机关间之整合。3）公私部门的整合。
公共部门业务采取民营化、委托、行政法人化等做法，更多与非营利组织及私人部门接轨，而促使公私合伙关系产生（6，P.，etal.，2002，p.29）。希克斯本人和台湾学者彭锦鹏均将该模式称为一种新的范式。希克斯认为，作为公共管理的一种范式，整体性治理需要被制度化。彭锦鹏将整体性治理与传统官僚制和新公共管理做了归纳性比较；并称“全观型治理（即整体性治理——引者注）是相对于传统官僚型行政而言，一种行政典范（即范式——引者注）的转移。”（彭锦鹏，2005）
很多研究者都希冀治理理论是某种范式或者新的范式，或者治理理论的发展可以带来一种范式或新的范式。但范式不能通过鼓吹和某种“主权宣示”来确立地位；它至少应该具有共同体所一致接受的一套东西。如果之前有过旧范式，新范式则应该有相对于旧范式的某些优势。因此，我们无法满足于自我“加冕”，而要进行进一步的讨论。
