多取少予在降低农民收入增速的同时也进一步扩大了中国的城乡差距，使城乡二元社会结构变得更加明显。1997年农村居民人均纯收入与城镇居民的人均可支配收入差距为1∶2.47，2003这一差距已扩大为1∶3.24。除了收入差距出现持续扩大，城乡公共品和服务供给在政府城市倾向的经济社会政策作用下也表现出明显差距。相关研究表明，占全国总人口近60%的农村居民仅能享用到20%左右的医疗卫生资源，农村中学生享受到的国家中学教育经费仅占38%，在社会保障方面，城乡社会保障覆盖率之比高达22∶1（孙文杰，2008）。
收入能力下降与农村公共品消费较低的可及性使农村消费始终处于较低水平。根据统计年鉴公布的数据，在整个社会消费品零售总额中，占总人口55%以上的农村居民占比不到25%，而且这一比例还在不断下降。农村居民较低的消费意愿和消费能力使得农村消费市场始终处于较低水平，农村消费市场的需求不足又进一步制约了工业发展，使国内过剩的工业生产能力不得不依赖强劲的外部需求。政府对农业、农村和农民的多取少予在引发粮食安全问题和农村消费市场内需不足的同时，也引发了农村的治理危机。
为了维持政权机构的正常运转，在现行的财政体制下，基层政府及其派出机构通过各种手段获取收入的行为直接导致了政府部门与农民之间的强烈冲突，其主要表现就是自90年代中后期针对基层政府和组织的群体性事件显着增加。一项研究表明，从1997年起因农民负担问题引发的农村群体性事件开始大幅飙升，1993年仅发生8700多起，1995年发生1.1万多起，到1997年则上升到1.5万多起，1999年剧增到3.2万多起，2000年仅1-9月就达到3万多起（公安部第四研究所课题组，2001）。基层政府扭曲的财政收支行为给农村社会稳定造成了较大压力，甚至动摇了政府的群众基础。
数据都是根据2008年中国统计年鉴相关数据计算所得。
第二，公共事业过度市场化引发的公共风险。在1992年中国明确提出建立社会主义市场经济体制之后，一些原本由国家和企业包下来的社会事业也开始逐步走向市场化，1994年的分税制又加速了社会事业的市场化进程。由于分税制建立了增值税为主的税制结构体系，使得各级政府过分强调效率，各项政策都是以效率为导向，虽然说兼顾公平，但事实上公平的权重很低。在一切以效率为中心的思想指导下，社会政策严重缺失。再加上分税制并没有对政府与市场的责任以及政府之间的责任作出明确划分，使得原本属于政府职责范围内的公共事业在这场市场化过程中也被一并推向了市场，从而导致公共事业的过度市场化。就医疗卫生领域而言，1994年税改之后，居民个人承担的医疗费用急剧上升，1991年个人承担部分不到40%，1995年就升至50%以上，2001年已超过了60%。
从国际比较的结果看，世界银行的报告显示，2000年中国人均卫生支出在191个国家中排名141位，而公共卫生支出排名更靠后，为188位。人均卫生资源的不足不仅与中国经济的高速增长极不协调，也与曾令国人引以为豪的辉煌历史形成较大反差，90年代中后期卫生事业的过度市场化使中国的卫生事业发展逐步滞后于经济发展和社会转型。政府在公共卫生领域的责任缺失使得一些在中国原本消失的传染病又死灰复燃。更重要的是，由于过度市场化，使得卫生资源过度向营利性的医疗卫生领域和城市集中，造成卫生预防、卫生科技和农村卫生事业等更加基础的领域资源投入严重不足。同时，医疗卫生领域的过度市场化也使医院和医护人员的行为扭曲。
营利导向的医疗卫生事业使中国的医疗卫生费用在分税制后急剧攀升，并远远超出了居民收入的增长速度。医疗费用的上升致使看病贵成为自90年代中后期至今的一个突出社会问题。卫生投入的不足和配置失当使得国家卫生预防能力下降。2003年的“非典”和随后出现的禽流感事件使得中国公共卫生安全问题终于显露出来，并最终引发全社会对医疗卫生事业的不满和讨论。
就社会保障事业而言。虽然中国早在新中国成立之初就建立了社会保障制度，但保障基本上是一种单位保障，即中国的社会保障一直隶属于单位，并且身份特征非常明显。虽然在20世纪80年代曾建立了企业职工养老保险和城镇失业保险制度，但也还仅仅限于单位这个有限的范围。然而在1992年提出市场经济和1994年分税制改革之后，这一切都改变了。为了提高企业的运营效率，无论是国有企业还是集体企业都纷纷加速了改制的进程，下岗职工成了90年代中后期的新名词，无所不包的“铁饭碗”被改制浪潮无情地击碎，单位人变成了社会人，从此职工的生老病死由单位保障转为了个人自己保障。与此同时，原本国家包揽的教育、医疗、住房等也在市场化进程中被全部或部分推向了市场。对所有中国人来说，一夜之间社会的安全网被撕破了。
由于在企业剥离社会职能的同时，社会没有及时建立起必要的社会保障体系，使得企业改制一度引发了严重的社会问题。另一方面，教育、医疗、住房等市场化使得居民个人的此类支出持续增加。上不起学、买不起房、看不起病成为低收入阶层生活的真实写照。在谨慎预期的作用下，存钱防老、存钱买房、存钱防不测等成了大部分家庭的一种理性选择。正是因为这一原因，中国自1996年之后储蓄率就开始不断上升，即使国家出台了一系列调控政策，居民消费依然处于较低水平。而居民消费不足又进一步造成中国经济增长对投资需求和出口需求的过度依赖。从某种程度上说，社会保障的缺失是中国内外部失衡的根本原因。
2.自上而下式的支出意愿调整应对公共风险
政府在公共领域存在责任缺失，无论对经济还是对社会抑或是对政府执政基础都产生了较大的负面影响。然而即便如此，在现行的财政体制下，地方政府尤其是基层政府也不会突破固化的利益结构做出自发式的支出意愿调整，尤其是地区间还存在激烈竞争的情况下。最典型的例子就是农民负担问题，实际上早在20世纪90年代中期农民负担问题就引起了中央政府的重视，并为此发布了一系列文件，但收效甚微。所以在财政体制框架没有发生根本性调整之前，解决公共风险只能采取自上而下的形式，但和之前缺乏资金支撑的行政命令不同，为了向地方政府尤其是基层政府显示解决公共风险的决心，自上而下式的补救行动主要以中央支出为主，即中央财政除了在政策上表现出对公共风险高度关注外，还通过自身财政支出意愿的调整主动介入公共事业领域，即改变了过去只给政策没有资金支持的做法，而是通过各种专项转移推动政策得到落实。
第一，着力解决农村社会存在的公共风险。为了能从根本上控制基层政府财政行为，2000年，中央政府首先在安徽试行税费改革，并在此基础上，2003年向全国推广。
为了使税费改革能够顺利推行，中央财政对税费改革进行了专项拨款，专项拨款从2001年的80亿元上升到2004年的307亿元。虽然在税费改革过程中地方财政可能还存在许多隐蔽行为，但税费改革在减轻农民负担上的确发挥了一定的作用。以安徽省为例，改革后，安徽全省农民减负率达到了23.6%，如果加上取消的屠宰税和农村教育集资，减负率更是高达31%。为了在税费改革的基础上进一步减轻农民负担，2004年中央1号文件又提出取消除烟叶外的农业特产税并逐步降低农业税税率直至免除农业税。为了解决降低农业税对基层财政的影响问题，2004年当年中央财政就安排了217亿元的专项转移支付，并对积极采取措施减轻县乡财政困难的地区进行专项奖励，该项支出在2004年当年就达到了150亿元。农业税的取消使农民每年的减负总额超过1000亿元。在减负的同时，为了体现中央对三农问题的重视，自2004年的中央1号文件都以三农问题为核心。不仅如此，为了贯彻1号文件精神，中央财政还不断加大对三农的投入力度。2003年中央财政用于三农的各项投入占中央财政总支出达到了13%以上，到2007年升至14.5%。
在中央的力促下，广大农村地区的中小学生在2007年终于实现了全免费教育，新型农村合作医疗覆盖率也从2004年11.6%上升到2007年的86%，到2007年农村养老保险覆盖率平均超过了30%，某些发达地区甚至达到50%以上，2007年全国所有地区都建立了农村最低生活保障制度，仅中央财政支出就超过了30亿元。从21世纪初，政府尤其是中央政府对农村问题的重视以及财政资金的流向来看，中国政府对农村的治理发生了明显变化，从多取少予转向了少取多予。政策上的变化和资金上的支持使得农村社会稳定问题得到了极大改善，在中央政府的直接关注下，2004年至2007年，农村居民人均纯收入首次实现了新中国成立以来连续4年超300元的增长幅度，即使扣除价格因素，增幅也首次达到了1985年以来连续4年每年超6%的增幅。与此同时，农民种粮的积极性得到了明显提高。
第二，推动民生工程，着手建立完备的社会保障体系。众多研究表明，中国在市场化进程中存在的很多问题都与公共事业过度市场化以及缺乏必要的社会保障有关。
正是社会公共事业的过度市场化和社会保障缺失，才使得公众的支出预期上升，社会运行成本增加。所以，为从根本上消除经济社会运行风险，降低社会的运行成本，政府必须从过去自身利益导向型向公众利益导向型转变，重新进入社会公共事业领域。实际上，早在20世纪末，中央政府就意识到社会公共事业过度市场化带来的负面影响。
首先面对城市贫困问题，1997年国务院就专门下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年又颁布了《城市最低生活保障条例》。然而受制于资金瓶颈，城市最低生活保障水平一直在低水平徘徊，直到2002年中央财政加大投入，城市最低生活保障制度才进入一个快车道。2002年中央财政共投入23亿元，超过地方财政投入水平，到2006年全国财政用于最低社会保障的资金已达到241亿元，其中中央财政所占比重近60%。中央财政的积极介入使城市最低生活月人均保障水平由2000年不足50元上升到2007年的92元，受益人群由2000年403万人上升到2007年2235万人。
在这一过程中针对物价上涨对贫困家庭造成的影响，各级财政还对困难家庭实行了不同程度的补贴制度。其次，针对上不起学、住不起房和看不起病等引发的社会问题，中央政府正逐步建立起一揽子保障计划。为了解决教育乱收费和上学难问题，2005年中央首先在592个国家重点扶持的贫困县推行“两免一补”政策，2006年又将其扩展到中西部农村，2007年推向全国。“两免一补”政策的推行直接使1.5亿学生和780万困难家庭受益。2008年又在全国城乡将9年义务教育全部纳入财政保障范围。
为了提高义务教育的可及化程度，自2002年以来，中央财政每年至少投入几百亿元用于支持城乡免费义务教育，仅2007年就安排了654.4亿元。为了解决看病难、看病贵问题，从2004年开始中央专门设立了公共卫生专项资金，其中2004年就达到了40亿元，2006年达到138亿元，2007年更是高达664.31亿元，相比较2006年增长了近300%。与此同时，在城乡稳步推进医疗保险制度，医疗保险制度的建立直接使2亿多城镇居民受益。
为了解决困难家庭的住房保障问题，中国早在20世纪90年代就提出了廉租房制度，但由于缺乏明确支出责任，廉租房制度始终没有被落到实处，而随着房价的快速上涨，住房问题变得更加严峻，面对房价高企引致的住不起房问题，2007年十七大报告再次提出“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”，中央也明确将廉租房建设作为政府一项义不容辞的职责。为了使廉租房制度落到实处，中央除了明确廉租房建设资金投入责任外，中央财政还专门设立了中西部预算内投资补助和廉租房保障专项补助。2007年中央财政共投入资金51亿元，这一数字几乎是1998年至2006年地方财政投入总额的30%。中央财政的投入大大推动了住房保障建设的步伐，廉租房制度使221个城市32.9万户贫困家庭受益。
