从上述一系列数据的变化中，可以看出中国近年来的财政支出结构正在悄悄地发生着变化，并且变化的方向非常明确，即从直接为经济服务转向直接为人的发展服务，财政支出结构的调整正体现出执政为民的思想。从政府、市场与财政职能的关系上看，上述变化也体现出政府和财政职能正在向其公共职能回归，而近年来财政支出上的变化实际上是对过去有偏的支出意愿进行的一种修正。然而我们也看到，这种财政支出的变化是通过中央财政的纵向控制实现的。由于通过纵向控制引导地方财政支出意愿调整，所以无形中增加了中央计划控制的色彩，而财政均等化公共品和服务的职能却被置于到次要位置。不仅如此，由于没有建立起激励地方财政支出意愿自发调整的机制，使得财政支出调整缺乏根基。
五、结论与展望
政府应该做什么以及怎么做始终是国家治理中的难点问题，虽然西方经济学为解决这一问题提供了框架性的判断标准，但由于现实的复杂性，理论的指导意义显得非常有限。作为一个转型经济国家，过去60年的经济发展无疑向世界证明中国政府是一个有作为的政府。然而当我们将视野扩展到社会领域时，社会发展滞后于经济发展的现实又让我们对政府的作为进行了反思。收入差距持续扩大、社会诚信不足、生态失衡、环境恶化、群体性暴力事件上升等等，一系列指标表明，中国社会潜藏着巨大的公共风险。为什么在经济发展的同时社会领域会出现如此多的严重问题，甚至一些问题正在威胁到社会的可持续发展。
本文从财政角度通过对政府财政支出意愿的分析显示，长期以收入权划分为核心的财政体制改革严重扭曲了政府的支出意愿，追求短期增长和财政收入使得各级政府对社会性支出的意愿下降。而在效率导向下推动市场化改革的同时没有建立起必要的社会保障体系，使公众利益遭受了市场化改革的较大侵蚀。作为公众利益的代表，政府公共责任的缺失又进一步扭曲了公众的价值判断和行为方式。随着公共风险的不断积聚，社会运行成本不断上升。社会矛盾的不断升级严重威胁到执政党的执政基础。面对日趋严重的社会问题，自21世纪初，中国开始了一场自上而下式的公共利益保卫战，财政支出目标也逐步向公共利益回归。然而在固化的地方利益结构作用下，中央通过纵向控制方式推动支出意愿的强制调整也产生了一定的效率损失。
在一个民主社会中，作为公众利益的代表，政府应该做什么以及怎么做应以公众利益最大化为行为准则。然而公众利益并不是一个明确的概念，也不具有一以贯之的表述，所以在现实中，这一准则对指导政府行为意义不是非常明显。正是因为这一原因，在现实的国家治理中，政府经常也无法判断自己的行为是否符合公众利益，甚至有些政府以公众利益为幌子利用公众资源谋取私利，即从一个非盈利性的公共组织转向了一个盈利性的企业组织。为此，国家治理中的制度建设非常重要。作为政府治理的重要体制保障，财政体制对政府行为来说实际上是一种约束机制，它不仅界定了政府与市场的边界，确定了政府应该做什么以及怎么做，也明确了各级政府内部的权力和责任。一个良好的财政体制从根本上应该有利于公众利益的实现，同时也为政府履行公共职责、服务公众利益提供良好的激励。综观中国财政体制的变化，一个总体性印象就是，中国的财政体制没有给各级政府履行公共职责提供良好的体制激励，相反，以财权划分为核心自上而下式的体制变革反而为政府，尤其是地方政府偏离公众利益、逃脱公共责任提供了激励。从财政体制构建的本意上说，中国财政体制的变格始终具有本末倒置的特征。
所以从根本上解决中国经济社会领域存在的公共风险，必须重建财政体制的指导思想，从权责意识转向责权意识，而不是仅仅解决权责不匹配问题。在此基础上，财政体制必须具有激励相容的特征以实现政府内部治理的组织效率。只有这样才能使政府的财政行为回归公共利益的轨道。然而在构建财政体制责权意识时，一个基础性问题就是市场与政府的边界。这是一个最基础的问题，也是一个最难的问题。其难度表现在政府与市场的边界不仅取决于现实情况，更取决于管理者的自觉意识。
对中国而言，政府应首先明确公共事务的范围，从中国的实践和人类发展的总体要求看，中国当前的公共事务范围至少应包括与人有关的生存保障和发展，具体包括基本的社会保障体系、良好的生存环境和社会环境、人的发展需求等。其次确定干预的方式，即某项公共事务由谁去管理以及怎样管理。以基础教育为例，基础教育应该由哪级政府提供，采取什么方式提供，提供到什么程度，等等。然而公共事务还是一个比较宽泛的概念，我们可以将任何事情都归入到公共事务范围。
所以在这种情况下，明确公共事务的范围应以是否会引发公众风险为标准，即该项事务交由市场是否产生较大程度的公共风险。总之，中国当前的所有社会问题归根到底是政府行为偏离了公共利益要求，财政支出偏离了公共事务范围所致。而造成这一问题的更根本原因在于以收入权划分为核心的财政体制。所以解决问题的根本也在财政体制，只有重塑财政体制的责权意识和激励机制，才能从根本上解决当前存在的一系列公共风险。
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