就增加两个比重而言，新的分权合约应该说绩效显着。从1994年开始，中国的税收增长就进入了一个快车道，税收收入从1994年增收900亿元到2007年增收超10000亿元，不仅税收占GDP的比重快速上升，而且也一改中央财政的弱势地位，中央财政在整个财政收入中所占比重从1993年的22%跳跃性上升到1994年的55%。
中央财政能力的增强一方面提高了中央财政的宏观调控能力，另一方面也为地区间公共服务的均等化提供了物质基础。然而分税制的制度设计也带来了一系列问题。首先分税分权体制与以往的所有体制一样，都是将注意力集中于中央财政解困，通过收入集权提高中央的财政能力，但在集收的同时没有集责，导致财政初始分配中财权与事权矛盾不断扩大。由于新税制只是在中央政府的主导下致力于解决中央财政困境自上而下推行的，着力于解决中央和省之间的财政关系，而将省以下政府间财政关系的规范权赋予了下级政府，这样下级政府就简单地模仿了中央政府的集权行为，采取收入层层上移，支出层层下移的方法，最后导致越往下，财政初始分配后财权和事权矛盾越严重。描述了各级财政在分税制改革前后收支对应关系，从中可以看出，县乡财政压力在分税制之后明显增强，同时也是压力最大的一级财政。为了解决省以下财政的收支不匹配问题，中央财政在1994年之后支出结构发生了较大变化。1994年之前，中央对地方各级财政的转移支付仅占财政支出比重不到35%，但分税制后，这项比重跳跃性上升到55%以上，并一直保持这个水平。这意味着，分税制后，表面上看中央财政能力增强了，但实际上有近60%的收入是为地方组织的，中央实际的财政能力并没有数据反映的那么强。对地方各级财政而言，经过财政收入的再分配，收支矛盾明显得到改善。和分税制之前相比，中央财政转移支付后的收支平衡状况并没有得到改观，财政收支压力甚至更加严重。相反，省级以下各级财政的收支在接受转移支付后基本上能保持平衡，甚至还略有节余。
上述事实意味着，分税制造成了地方政府财权事权不平衡的说法是缺乏根据的（周飞舟，2006；李永友，2008）。实际上，从分税制后省以下各级财政对转移支付的依赖程度看，以1995年为例，地市本级财政支出对转移支付的依赖程度高达57%，县乡级财政支出对转移支付的依赖程度达近50%。然而依赖程度上升并不表示地方财政的自由度下降，因为在中国，除了专项补助对财政支出方向做出明确规定外，其余的转移支付都是无条件支付，做什么以及怎么做都是地方财政的自由行为。上述分析表明，分税制后中国县乡财政出现的困境仅就财政数据而言并不是因为分税制造成的财权事权不匹配，也不是地方财政的自主性或独立性下降。如果说有原因的话，答案只能是分税制造成了各级政府行为变异（李军杰，2005）。
就分税制改革产生的影响看，和所有改革一样，分税制改革是对既有利益格局的一次重大调整，利益格局的重新调整必然伴随着利益各方行为的变化。但和之前的两次分权化过程不同，分税制改革虽然同样承认了地方的既得利益，但改变了利益的分配基础，以前都是“分财”，分税制则是“分税”。“分财”往往引致利益各方关注蛋糕大小和切法，尤其是在“分财”规则通过重复交易确定的情况下更是如此。而“分税”引致的关注仅仅是税基大小，尤其是“分税”规则将主体税种设置为中央地方共享税，使得中央地方行为选择的一致性提高。这意味着，各级政府为了获得本级收入的最大化，只能通过做大税基才能实现这一目标。而在税权高度集中的体制下，做大税基更是地方政府收入最大化的理性选择。然而为了做大税基，无论是中央政府还是地方政府，都不可能照搬“分灶吃饭”体制下行政控制资源的方式。因为1992年党的十四大已经明确了市场化改革的方向。这意味直接的行政手段已不适应经济发展的要求。
更何况随着市场化程度的不断推进，与政府关系最密切，也是政府收入主要提供者的国有企业效益不断下降。与此同时，作为乡镇财政的主要来源——乡镇企业在20世纪90年代初也开始日渐衰败。经济与制度环境的变化使“分灶吃饭”体制下的厂商型政府行为在市场经济体制下已不再适用，不仅如此，在国有企业和集体企业还承担大量社会性职能的情况下，继续厂商型政府行为只能使政府的包袱越背越重。同时与之前的分权体制不同，无论是70年代的包干制还是80年代的承包制，表面上看分权边界是清晰的，但在实际操作中是模糊的，不断地讨价还价使中央与地方之间的财政关系分而不清，从而导致各级政府的财政约束软化。这一点在分税制的规则设计上明显得到了改善。由于分税制的分成基数是初始一次决定的，所以分税制实际上硬化了地方的财政约束。
然而分税制只注重确定中央与地方之间收入分成的制度设计，也为地方政府的自由裁量行为提供了机会，在无法通过讨价还价手段向上级政府争取更多收入的情况下，各级政府纷纷凭借行政权力向下扩展其收入能力，从而导致收入的层层上移。收入的层层上移直接导致最低层级政府只能将收入能力延伸至民众，使得与最低层级政府关系最密切的广大民众负担在分税制之后出现了明显上升（国家计委宏观经济研究课题组，2001）。实际上，中国20世纪90年代中期出现的农民不堪重负和农村治理危机就是分税制制度设计的一个必然结果。分税制在规范中央与地方两级政府间财政关系的同时并没有规范部门的收入行为，在经过了1992年和1993年的整顿之后，部门乱收费现象又进一步抬头，并出现了愈演愈烈之势。
各种凭借行政权力进行的乱收费直接导致了1993年之后预算外资金的快速增加，从1994年到1996年，预算外资金的年均增长率超过了40%。乱收费不仅扰乱了社会的分配秩序，更重要的是进一步加重了民众负担。地方和部门的掠夺式收费行为产生了严重的社会问题，这迫使中央不得不在1997年对预算外资金管理做出了重新规定。除了通过滥用行政权力最大化预算外收入，各级政府，尤其是各级地方政府还通过利用预算管理的不完善，凭借国家所有权扩张收入能力。
由于分税制没有明确各级政府和部门的支出责任，所以借口市场化改革尽量向其他层级政府和社会转移支出责任成了各级政府的一种理性选择，由于体制上的缘故，分税制之后出现的推卸支出责任总是单向的，即上级政府向下级政府转移支出责任，政府向社会转移支出责任。描述了几项支出项目的纵向配置情况。从中看出，无论是总支出还是分项支出，县乡级财政支出责任在分税制改革后基本上都呈加重趋势。描述了几项支出义务在政府与社会之间的配置情况。趋势表明，无论是教育、科技还是卫生支出，政府承担的支出责任基本上呈下降趋势，而非政府部门支出责任明显加重。除了转移支出责任减轻本级财政负担外。
分税制下的收入结构也对政府的财政支出意愿产生了深远影响。分税制确立了流转税为中国的主体税，流转税占各级政府收入的比重高达40%以上，而在流转税中，增值税又占了相当大比重。这种收入来源结构对收入最大化的各级政府来说，加快经济发展速度，提高经济总量规模都是一种占优策略。而在要素投入增长方式的惯性作用下，资源的有限性直接引致政府地区间激烈的资源竞争。本来竞争可以提高政府的行政效率，但在中国集权的政治体制下，缺乏问责制、向上负责的体制以及有限任期制等等一系列的制度体制缺陷，使得蒂布特式的竞争效应没有成为中国地区间竞争的主导效应。以牺牲长期利益追逐短期的政治收益导致了各级政府的支出意愿表现出一定的结构性偏向（傅勇、张宴，2007；李永友、沈坤荣，2008）。
在“要想富，先修路”的发展策略指导下，各级政府尤其是地方政府通过各种手段扩大对区域内各种硬件设施的投入，政府的重视和投入的聚集使中国基础设施在20世纪90年代末出现了日新月异的变化（张军等，2007）。相反，一些与经济规模扩张不直接相关的社会性支出在政府支出偏好中被置于次要地位。各种挪用和拖欠社会性支出资金的现象比较突出，社会性支出不足成了各级政府财政支出的普遍现象。
分税制除了引致各级政府财政支出意愿下降和结构性偏向外，在中国多元经济发展水平的背景下，还导致地区间财政支出意愿出现明显差异。由于经济发展水平不同，使得现行税制结构下的地区间财政支出能力呈现出明显差异，而在不完善的转移支付制度下，地区间财政能力的差异又直接导致地区间财政支出意愿的差异。按照三个层次对财政支出横向配置结构的地区差异性进行了描述。从中可以看出，分税制后，经济越发达的地区，经济建设的支出意愿越强，相比较，科教文卫等社会性支出意愿却较低。在维持性支出上，经济越不发达的地区，“吃饭财政”的特征较显着。社会性支出意愿的差异与经济发展水平的双重效应导致了各地公共品供给水平的明显差异。对教育、卫生与收入分配三项公共品的供给进行了描述。显示，无论是教育、卫生还是提供均等化的收入分配，分税制改革后都呈扩大趋势，1992年最发达地区的每位教师负担学生数仅是不发达地区的0.85倍，到了1997年提高到0.75倍，最发达地区的区域内收入分配差距1992年是不发达地区的0.72倍，到1997年提高到0.55倍，1992年最发达地区的每万人床位数是不发达地区的2.17倍，到1997年扩大到2.30倍。
四、公共风险对财政支出意愿形成的倒逼效应
1.职能扭曲引发的公共风险
综观中国历次的财政体制改革，一个共同的特征就是财权配置是历次财政体制改革的核心，支出责任的划分始终在历次财政体制改革中被置于次要地位。这种本末倒置的财政体制改革在诱导政府收入权意识的同时，也降低和扭曲了政府的支出意愿。
由于缺乏有效的权力制衡机制，政府在收入筹集上的自由裁量权被无限放大，从而导致了掠夺式的政府聚财行为在分税制后进一步强化和升级。由于没有明确的支出责任，所以财政支出随意性较大，财政支出没有体现执政为民的要求。政府的财政行为偏离公众利益不仅影响了政府执政的合法性基础，而且对整个社会经济的稳定发展构成了潜在风险。
第一，农民负担和农村公共品短缺形成的公共风险。由于受收入层层上移、支出层层下移的影响，分税体制下基层财政的收支矛盾非常突出，为了维持正常运转和完成上级交付的支出任务，基层政府几乎成了一个资源汲取型政府。这一点可以通过分税制后农民负担变化得到反映。根据农业部农村合作经济统计资料，1994年至1997年，农民直接上缴国家有关部门的负担是1990年至1993年年均的9倍，而且，这几年农民直接承担的行政事业性等各项社会性负担，也是1993年的2倍以上，其中集资摊派就达到了3.38倍。与此同时，以财政收入为导向的经济治理行为使政府对农业、农村的投入意愿进一步下降。这一点可以得到直观说明。
多取少予成了分税制改革后农业和农村问题的真实写照。在负担加重与投入减少的双重作用下，中国农民的收入增长在经历了80年代至90年代初的增长之后出现了增长停滞甚至倒退现象。1996年农民收入增长率为9%，1997年则下降到6.4%，到了2000年已下降到2.1%。如果仅考虑农业收入，1995年每亩农业收入还为376元，到2001年则下降为161元，即农业收入出现了绝对下降现象（宫希魁，2005）。沉重的负担和收入的低速增长使得农民在无法通过用脚用手投票的情况下不得不采取了一种特殊的抵抗形式，即农民对农业的投入意愿下降，缩减播种面积，大量抛荒等。农民的上述理性行为直接导致了中国农业生产水平出现相对下降趋势和粮食产量增长的停滞。
尽管粮食产量下降可能还有其他原因，但政府对农业、农村以及农民的多取少予引致农民行为选择的变化不能不说是一个非常重要的原因。1999年之后出现的粮食产量下降引起了全社会对粮食安全的关注。
