叶宁
摘要：预算的进化很大程度上得益于技术上的创新，然而，预算的民主化不应该仅以技术的改进，而应该是以民主治理的理念为核心，通过预算过程的重构来理顺公民、人大和政府之间的关系。本文总结了温岭预算民主恳谈的经验，探讨了在代议制民主下实现预算民主的两种方式，并且阐明了预算民主的重要意义，它应该是预算改革的大方向。
关键词：预算民主；参与式预算；预算民主恳谈
预算在经济和技术层面上是政府收支对比的计划表，通过政治程序确定的预算决定财政资源配置的规模和方向。究其本质，预算是纳税人及其代议机构控制政府行为的工具，是公共决策民主化的制衡机制。预算是在与王权的斗争中产生和发展的，并且成为支撑现代民主的重要制度之一。但是形骸化的预算不过一堆废纸，预算工具价值的发挥取决于预算本身的民主化。通过预算的控制，公众能够约束政府的行为，影响政府的决策，也就为整个政治民主奠定了坚实的基础。民主化的预算是国家与公众之间关系的交集，公众在纳税后获得参与公共物品决策与监督的途径，而国家无偿征收行为的合理性也得到确证。从效率角度来说，政府预算收支的规模和方向都将实质性地影响到每一个公民或者企业，让公众参与预算程序，对自己将要承担的纳税义务与将要获得的公共服务发表看法，与政府沟通，它不仅仅有利于预算决策的科学化，而且也便于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。
预算民主是指预算编制、审批、执行和监督的整个过程均应体现公众的参与和决定权。在代议制民主社会中，预算民主一方面体现为人大对预算的审批和监督权；另一方面表现为公众还应当有其他渠道参与和监督预算，例如通过报纸、电视、网络等媒介工具了解和反馈信息，再如温岭的参与式预算改革。参与式预算改革将公众吸收到了预算编制、审批的环节，公众有了自由表达意愿的渠道，这极大地促进了预算民主。
本文将以温岭预算民主恳谈的经验为基础，探讨预算民主的实现方式及其重要意义。
一、预算民主的实现方式：温岭预算民主恳谈会
温岭市位于浙江省东南沿海，在2007年的中国县域经济百强县中排名第14。
1999年，以温岭市松门镇“农业农村现代化教育论坛”为发端的温岭民主恳谈会徐徐拉开了序幕，一场数万人的基层民主政治实践开始了。温岭民主恳谈会的起源和发展大致可以分为三个阶段：第一，基层民主实践阶段。在这一阶段中，民主恳谈会作为一个新生事物出现在农村的政治思想工作中，随着主题的收束和制度的建立逐渐成为镇、市政府职能部门和村重要事项决策的必经程序，成为人民群众管理监督基层社会公共事务的平台。第二，与基层人大无缝结合阶段。这一阶段的民主恳谈充分利用了现有的政治资源，与我国的基层政治制度相结合，为预算民主恳谈奠定了基础。第三，预算民主恳谈阶段。选取公众感兴趣的也是公共决策中最重要结合阶段。这一阶段的民主恳谈充分利用了现有的政治资源，与我国的基层政治制度相结合，为预算民主恳谈奠定了基础。第三，预算民主恳谈阶段。选取公众感兴趣的也是公共决策中最重要的预算为主题，将民主恳谈的方式融入预算起草和审查、监督中，这就是预算民主恳谈。需要说明的是，这三个阶段产生的时间有先后，但现在仍然在同一空间和时间存在着，后者的出现并没有使前者消亡，因为每一种形式都有其生长和发展的空间。例如第一阶段的民主恳谈，现在仍然被广泛使用，它是乡镇政府决策的必经程序，并已将其列入政绩考核体系，与乡镇官员的奖金直接挂钩。以下具体举措保证了预算民主的充分实现。
（一）增强人大对预算决策的作用
人大对预算决策的作用主要体现为对预算的审批权。审批权分为预算的审查和批准两个步骤。预算审查的重点主要包括以下几个方面：合法性审查，即审查预算收支是否符合法律、法规，尤其关于法定支出的比例和增长幅度的要求；真实性审查，即审查预算有无隐瞒、少列或虚列的情况，对预算收支的测算是否科学合理，与经济社会发展的实际情况是否吻合；政策性审查，即审查预算有无贯彻有关方针政策，预算结构以及重点项目安排和保障是否体现确保重点统筹兼顾的原则；效益性审查，即审查预算是否贯彻勤俭节约，能否最大限度地发挥财政资金的效益；科学性审查，即审查预算设计是否规范，能否直观地反映预算全貌和项目信息等。代议机关审查上述方面，如果认为符合相关要求，应予以批准，反之则动用否决权要求行政部门自行修改重新提交或由代议机关直接修改预算，然后予以通过。前者是我国解决预算修改事宜的常用途径，后者则涉及代议机关在审批过程中的预算修正权。然而，我国各级人大从来不曾动用过预算修正权，因为法律没有具体规定，实践中也无可因循之操作。前者虽是常用途径，但是基本没有用过预算否决权。温岭预算民主恳谈通过赋予人大更多的权力使人大对预算的审查落在了实处，而且，还制定了预算修正案的规则，人大代表五人以上联名可以提出“预算修正议案”。通过大会主席团审查决定，符合条件的议案列入大会讨论和表决，一旦通过，镇政府必须据此修改预算。
增强人大对预算决策的作用也表现为各级政府的预算编制活动应由国家权力机关控制。政府进行预算编制应遵守一定的原则，以指导编制活动的进行。各国的预算管理理念不同，预算编制的原则也不同。20世纪以前，西方国家普遍奉行古典经济学派的预算平衡理论，在预算编制时，通常要求遵循完整性、年度性、可靠性、准确性、公开性、分类性和明确性等基本原则。尤其是20世纪30年代，各国奉行凯恩斯主义后，为体现政府预算的主动性和经济功能，又提出了许多不同的原则。但大多数国家均有一个共同点，就是以法律的形式对预算编制原则予以明确规定。这些原则是对预算编制部门权力的掣肘，能够使预算编制遵循人大和公众的意愿。
（二）扩大公众参与预算审议或编制的范围
民主社会中的公众是以“公民”身份出现的，公民不仅承担依法纳税的义务，而且享有在政府支出方面的知情权和发言权，因为政府支出体现了公民的利益。在代议制民主下，公众参与政治的渠道主要有三种：第一是民意代表制，就是通过公众选举议员组成议会来表达；第二是民间非盈利组织；第三是专家学者。首先，目前我国公共支出预算中的公众参与主要是代议制的人民代表大会制度和政协的民主协商。但每年各级财政部门向人大提交的预算报告简单粗糙，只列出了预算总数，预算报告几乎一页纸就可以列完。人大代表从这些数字中根本就看不出每一笔钱花在哪里，怎么花的，更不用说对预算支出的范围和方向提出建议，这种粗糙的预算报告很大程度上制约了公众的参与。另外，人大代表在多大程度上代表了民意，这本身是值得思考的问题。
其次，我国的公民社会发展受阻，非盈利组织的空间很小，这种公众参与渠道比较狭隘。再次，公共预算专家和学者大多以政协委员的身份参与预算决策过程的协商，这对预算改革的发展起到了推动作用。但专家学者毕竟是社会精英阶层的代表，他们对预算决策过程的参与不具有广泛的代表性，对预算决策的利益表达大多关注理论层面，对现实中的公众需求缺乏全面理性的把握。在这样的国情下，公众对预算过程的直接参与，尤其显得珍贵。公众需要什么，政府如何满足公众的需求，是在广泛的公众参与预算决策过程中得到反映的。
政府预算收支的多与少都将实质性地影响每一个公民或者企业，让公众参与预算程序，让公众对自己将要承担的纳税义务与将要获得的公共服务发表看法，与政府沟通，不仅仅有利于预算决策的科学化和民主化，而且也便于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。温岭通过预算民主恳谈机制，在预算编制过程中采纳公众的建议或者在预算初审阶段打通公众的意愿表达通道，将预算的民主性在代议制民主制下得到了最充分的发挥。不过，个人表达出来的利益要求一定是散射性的，它应当有一个凝聚的过程。通过这个凝聚的过程，使得比较自然的散射的利益要求，能够逐步接近决策的层面，直到被决策层采纳。这就需要设计良好的公众利益表达，修改直到被采纳的机制。
（三）落实人大监督预算的职责
预算监督权是指在预算案的形成、审批和执行的全过程中，国家权力机关进行监管和监察的权力。狭义的监督权特指在预算执行过程中，体现人民意志的预算决策能不折不扣地得到实现。在预算编制和审批环节中，人大的职能得到充分的履行后，事后的监督显得尤其重要。许多国家都在宪法或财政立法中对预算监督做出专门的规定。例如，荷兰1976年《政府财产法》规定，审计总署可以自行或应议会的请求，对预算执行的有效性进行审查，发现收支与预算不符的，审计总署应向有关的大臣报告。
根据宪法和法律，我国乡镇人大会议期间有一个预算审查委员会，会议闭幕后就解散，这导致人大会议后缺乏预算监督机构。温岭建立了财经工作小组，在会议前担负着组织预算初审的职责，在会议期间镇人大财经小组向大会做财政预算初审报告。在会后财经小组可以随时向镇政府了解预算的执行情况，每个季度镇政府要向财经小组汇报执行情况，使得预算执行的整个过程都处于民主监督之下，有效约束了政府的权力。
二、预算民主充分实现的两种途径
在我国现有的制度框架下，实现预算民主的最佳途径就是由人民代表大会充分行使审查、批准预算的权力。在现代民主中，个体通过由自己同意的代表参与公共事务管理的间接民主即代议制民主是主流，每个个体都直接参与、全民公决的直接民主作为整个国家体制是不可行的，仅能被审慎地引入而成为有限补充。温岭的预算民主恳谈通过激活人大制度，促进了代议机构对预算的审查和监督，充分发挥了预算民主；通过广泛吸收社会成员加入预算的讨论，弥补了代议制民主的缺陷，使预算民主在间接民主社会中得到了进一步的拓展。
（一）人民代表大会预算民主恳谈
在中国地方政府的预算过程中，由于各种原因，人大的权力事实上处于虚置状态。
预算编制的工作程序一般是，财政部门拟出预算草案——政府常务会议研究——党委常委会讨论决定——政府提请人代会审议。按照这样的程序，其实是党委控制着预算权，而人大代表很难再有审查的余地。每年的人代会对预算的审查成了走过场。另外，由于预算编制不够细化，缺乏对收入和支出项目的详细说明，使得人大代表很难对预算进行审查和监督，个别代表甚至根本看不懂预算草案，对预算的审查也就无从谈起了。
浙江温岭的民主恳谈进入第三个阶段后，直接将民主恳谈这一形式与体制内的人大制度进行了无缝连接，更选取了大家最关心的预算作为突破口。改革发起者的本意是激活基层人大制度，预算只是一个触动体制较小的也是比较容易切入的载体。而从财政角度来讲，多年来很难落实的预算民主也随着基层民主改革的推进被激活了。民主是预算最根本的特征，无论从预算的产生过程还是它的存在价值来看，只有实现预算民主，财政民主才进入一个正常的轨道，甚至可以说，人民民主才有最根本的体现。
在代议制民主制度下，人大代表对预算实行充分的审查、批准和监督，就意味着预算民主已经得到了充分的实现。
在历时两天的人代会期间，有一天半的时间是在讨论政府的预算报告。所有的代表可以在大会上自由发言，也可以通过分组讨论表达他们的意见。在人代会讨论期间，所有代表提出的问题，镇长和副镇长必须现场回应。最重要的是，代表们可以联名提出预算议案，一旦议案由全体代表表决通过，政府必须对预算做出相应修改。我国的《预算法》虽然赋予地方人大在预算决策中最高的权力，但是并没有对预算的修正权作出任何的规定，而修正权是人大在预算过程中最重要的权力。温岭的做法在中国的预算管理史上还是第一次。
