应指出，上述效益分析侧重于经济效益分析，而未涉及政府外债项目可能带来的大量社会效益或国民经济效益。例如，1999年启动的国家造林外债项目，直接经济效益虽然一般，但存在一定的间接经济效益，社会效益更是明显。具体包括：①增加就业机会、提高林农收入。在项目造林建设期的6年内，全省共投入劳务1106万工日，若按每人每年250天计算，仅此一项就为当地增加了7373人/年的就业机会；项目后期管护及采伐需用工8290万工日，又可安排20700人就业16年，若按户均1人参与，每户3口人，每工日工资20元计算，人均年收入可增加1666元。②促进山区经济的发展，如生产出大量林产品和林副产品，有效地带动了林产品加工、运输等行业的发展，实现了山区经济“靠山吃山、以山养山”的良性循环。③提高了森林覆盖率，减少了水土流失，保护了生物多样性，具有可观测的明显生态效益。再例如，杭嘉湖内河航运项目的国民经济效益就包括：公路转移运输费用节约、船舶吨位提高运输成本节约效益、货主效益、防洪排涝投资替代节约效益、公路网完善投资替代节约效益等。据测算，该项目在1998年的建设期对嘉兴GDP总量的贡献率达6.19%；该项目在2003年的营运期由水运而产生的直接与间接经济效益占湖州市GDP总量的10.59%；该项目促进了周边经济的协同发展，支持了长江三角洲经济的崛起。
3.应对政府外债项目中的金融市场风险：无所作为还是积极防范
政府外债项目中的市场风险，既包括项目经营中的市场风险，更包括项目筹资成必然面对的金融市场风险（如利率和汇率风险）。这里，汇率风险是指外债因汇率波动而引起的财务成本增加以及其他可能损失。根据汇率风险理论，外债币种结构单一的国家或地区所面临的汇率风险较大。浙江政府外债主要集中于美元和日元，且美元和日元各占比例为82.36%和12.19%——这种格局被国际货币基金组织（IMF）定义为不安全的外债币种结构。在此情况下，美元和日元的汇率变化必然引致债务风险，并有可能增加浙江各级政府的外债负担。从1985年以来，美元的不断升值，使浙江早期的一些外债项目面临很大的汇率风险。例如：世界银行贷款浙江的农村改水项目，借款金额为1639.95万个特别提款权，1984年开始实施项目时，1SDR折合0.9美元，而1984年1美元折合人民币3.7元，随着项目实施，特别是特别提款权与美元，美元与人民币的比价不断变化，该项目从1995年开始还款时，1SDR折合1.44美元，1美元折合8.3人民币，汇率风险达8000万人民币。
利率风险是偿债期限较长的政府外债面临的一种重要市场风险。由于浙江政府外债项目贷款期限一般都在10年以上，期间国际、国内资本市场的利率变动很大，因而政府外债项目（无论是执行浮动贷款利率还是执行固定贷款利率）将面临相当大的利率风险。例如：浙江沪杭高速公路项目为世界银行贷款项目，借款时间为1996年，借款期限为20年，其2002年底贷款利率为5.02%，而同期国内商业银行5年期美元贷款利率仅为2.81%，其潜在的利率风险损失是相当大的。
4.日益膨胀的非政府外债：监控还是放任
近10多年来浙江非政府或私人商业性外债规模日益膨胀，其潜在的外债风险也不断增加。事实上，在1986年至2004年期间，浙江国际商业贷款占全省外债总量的平均比例为70%，超过50%的年份有14个，2003年则更是高达96%。可以说，浙江外债负担或风险主要源于非政府外债，而非政府外债。应该看到，尽管国际外债总量的平均比例为70%，超过50%的年份有14个，2003年则更是高达96%。可以说，浙江外债负担或风险主要源于非政府外债，而非政府外债。应该看到，尽管国际商业借款大多属于企业型外债，但相当一部分企业型外债可能会转化为政府型外债。
当然，相对于政府型外债而言，企业型外债是一个管理“盲区”。在信息不完全、不对称的情况下，我们很难判断会有多少企业型外债属于隐性的、或有的政府外债范畴。因此，地方政府理应关注和重视国际商业借款过大可能引发的外债偿付风险问题。在这方面，1997年爆发的“亚洲金融危机”（其本质是外债危机）及其危害所带来的经验教训是应该吸取的。
四、对策与建议
1.根据浙江政府外债总量偏小、风险微弱的现实，适度增加政府外债规模，充分发掘和发挥政府外债对浙江社会经济发展的支持和促进功能
近年来，浙江有些地方对政府外债存有“不敢用、不会用、不要用”的“三不”倾向，并对政府外债项目的申报采取消极和逃避行为。这种现象在20世纪90年后期浙江利用政府外债项目陷入低潮期较为常见。究其原因，一方面是因为政府外债项目要求日益严格，要求申报项目有特色、有创新；另一方面是债务人对政府外债运作机制的不了解和不理解，或对政府外债项目存有误解，即主观地误以为政府外债项目往往“还债压力大”，难以偿还时会导致“预算扣款”。由于政府外债项目由于借款期限较长、利率较为优惠，其导致的还债压力往往较小，而政府外债项目带来的先进管理经验和技术优势也不容忽视。事实上，从大的发展背景来说，浙江社会经济事业的进一步快速发展对外部资金或外债的需求也将趋于强烈。事实上，与内债相比，政府外债具有期限更长、较为优惠、管理规范等优越性。因此，浙江利用政府外债来实现“借鸡生蛋”式发展还有相当的可操作空间。也就是说，扩大宣传，提高认识，适度扩大浙江政府外债规模，充分发掘和发挥政府外债对区域社会经济发展的支持和促进功能，是一种理性的选择。
2.按照规模适度、结构合理、风险可控、管理规范原则，进一步建立健全政府外债管理制度
政府外债管理的核心风险控制。为此，政府外债在举借的环节，必须立足“借之有道”（即符合公共财政之道）；在使用的环节，必须讲求“用之有效”（即提高外债资金效益）；在监管的环节，必须重视“管之有法”（即颁布有效的法规制度）；在风险控制的环节，必须“防之有策”（即建立相应的政府外债风险预警和防范机制）。基于上述认识，建议：①建立统一、权威、高效的政府外债管理机构，并加强和充实监管人员，改变分散和低效的项目管理模式；②细化、完善和落实有关政府外债管理方面的法律法规以及管理制度；③建立政府外债项目库和数据库，促进政府外债项目从粗放型向集约型、效益型转变；④坚决按照公共财政制度框架，严格审查政府外债需求信息的真实可行性，规范政府外债项目的制度立项申报，切实完善外债项目支出的政府采购，提高政府外债资金使用效益和效果；⑤在制度安排中体现和落实公共财政对政府外债项目的“全程参与、全程管理、全程监督”，待条件成熟时，根据债务收支的有偿性特征试编政府债务预算。
3.完善偿债准备金制度，规避外债偿还高峰，使政府外债偿还真正实现制度化和规范化
对浙江政府外债来说，还款压力小并不等于没有偿债风险，因此，建立一套科学合理的政府外债风险防范机制既是重要的，也是必要的。国际经验证明，建立和完善偿债准备金制度是防范债务风险的一项管理制度，也是维护政府信用、确保外债及时足额偿还的一个重要手段。应指出，浙江已于2005年下发了《关于加强地方政府行债务管理的通知》（浙政发［2005]5号），明确要求各地设立相应的偿债准备金，准备金数额一般为年初地方政府性债务的余额的3%~8%。从本课题组调查情况看，有少部分县市尚未建立偿债准备金，有些市县准备金规模依然过小，不足以抵御当地政府债务的偿还风险。因此，为保证外债及时偿还，规避外债项目不能偿还本金而引致的财政风险，地方各级政府部门应按省政府有关规定，及时、足额地建立起偿债准备基金，并根据本级政府债务负担及其风险承受能力情况灵活调整。
值得指出的是，为防范政府外债过度地暴露于汇率风险之下，除了改进外债币种结构之外，也有必要学会和掌握运用相关的金融风险规避工具，如外汇期权、外汇期货、外汇远期以及外汇掉期等等。其中：外汇期权是目前世界金融市场上应用最广泛、最灵活的汇率避险工具，每天成交额高达数千亿美元。而外汇掉期是中国人民银行近年来隆重推出的规避汇率风险工具，它也涉及金融市场上避险的本质——对冲，即在持有一项风险的同时，进行反向操作来对冲掉已有的风险。当然，对非政府外债而言，上述避险操作的原理和流程是大致相同的。
4.在加强政府外债风险监管的同时，关注和重视非政府外债的动态变化
对一国或地区的政府来说，外债的监管对象不仅包括政府外债或公共外债的风险变动情况，同时还应将大量非政府外债或私人外债风险变动情况纳入监管视野，与此同时，采取有效措施（如规范地方政府各部门的担保行为等），防范非政府外债向政府外债的转化，从而控制或有政府外债以及隐性政府外债的滋生和膨胀。
主要参考文献
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10.1984-2005年历年浙江省统计年鉴。
Research on the Burden of Foreign Public Debt in Zhejiang
Abstract：The paper analyzes the burden and risk of foreign debt in Zhejiang province since 1984.The conclusions as follows：（1）As a matter of fact，the foreign debt of local government has an obvious and positive effect in the social and economic development of Zhejiang province after its first use of foreign debt.（2）Some evidences demonstrate that the scale and risk of foreign debt of local government in Zhejiang province are small.In a certain degree，the risk of local foreign debt exists in“Safe Zone”.But the conclusion must be modified if the domestic debt of local government is considered.（3）Ingeneral，the composition of Zhejiang"s foreign debt is rational，but we must face those problems such as the imbalance of the distribution of foreign debt，the unreasonable structure of foreign currency portfolios and the poor efficiency of foreign debt distribution.（4）It is a rational policy choice for Zhejiang government to expand the scale of foreign debt and increase its improvement effect on social and economic development.
Keywords：Government"s Foreign Debt；Burden of Foreign Debt；Control of Risk.
