（一）稳定数量、重视质量，高度警惕稻谷综合生产能力的下降
大米是中国居民的第一主食，用于生产大米的稻谷主要是水稻。从供给方面来看，水稻适应性极强，只要有水，一般都可栽培水稻。因此，中国稻作分布区域辽阔，绝大多数省、市、区都有水稻种植，但秦岭、淮河以南更适宜水稻栽培。中国北方则拥有有利于水稻高产的自然条件，只要解决好灌溉问题，在北方扩大水稻种植面积、实现稻谷增产的潜力很大。尽管从实现粮食供求平衡的要求出发，在2020年前，中国增强粮食综合生产能力的任务较轻，但我们对于稻谷综合生产能力建设的政策定位，仍然应该是：稳定数量，重视质量，高度警惕稻谷综合生产能力的下降。主要原因是：
1.从改革开放以来20多年的经验看，稻谷往往是导致中国粮食供求失衡的先导性和敏感性品种
在全国粮食的品种平衡中，短缺程度相对最大的通常是稻谷，最难解决的通常也是稻谷。相对于其他主要粮食品种，稻谷的商品率最低，稻谷或大米的安全储藏期最短，因而稻谷产量的增减对于影响市场供求和价格的放大效应更强。以2003年为例，玉米、小麦和稻谷的商品率分别为44%、42%和36%。从历史经验看，稻谷单产的波动系数也最低。1980～2001年，中国粮食、稻谷、小麦和玉米单产的平均波动系数分别为3.71%、3.11%、4.87%和7.09%。因此，相对于其他主要粮食品种，稻谷通过储备和年度产量的丰欠来调节供求平衡的可能性较小。即使粮食总产量在增长，只要稻谷的供应偏紧，稻谷供求失衡就容易波及其他品种，从而引发粮食供求的严重失衡。
2.今后粮食主销区的稻谷消费量可能不减反增，由此可能增加粮食主销区对全国粮食供求平衡影响的先导性和敏感性
改革开放20多年的经验表明，粮食主销区、特别是东南沿海地区，往往是影响粮食安全的先导性和敏感性地区。部分粮食主销区的省，一方面，在中国稻谷生产中仍然占有重要地位；另一方面，在稻谷消费、特别是稻谷商品性消费中的地位，也将进一步凸显起来。以2004年为例，浙江、福建、广东3个粮食主销区的省，所生产的稻谷占全国稻谷总产量的比重高达13.1%。这些粮食主销区的省、市，作为工业化、城镇化比较发达的地区，同时也是中国外来人口和劳动力相对密集的地区。随着外来人口规模的扩大，对稻谷作为口粮的消费需求将会进一步增加。甚至可能在全国稻谷消费总量不断下降的同时，这些地区的稻谷消费量不减反增。如果全国粮食流通能力建设，特别是储备粮布局没有明显改善，由此可能会进一步增加粮食主销区，特别是东南沿海地区对全国粮食供求平衡影响的先导性和敏感性。
3.今后主要依靠自力更生实现稻谷供求平衡的制约因素将会日趋突出
导致这种现象的主要原因是：第一，今后依靠播种面积的扩张，实现稻谷稳产高产的回旋余地已经越来越小。一方面，随着中国粮食消费需求总量的持续增长，稻谷同小麦、玉米乃至其他粮食品种争地的矛盾将会愈演愈烈，由此会制约稻谷播种面积的扩大；另一方面，在中国不同类型的稻谷主产区，依靠播种面积的扩大来实现稻谷增产的空间已经越来越小。目前，中国稻谷生产主要集中于南方十四省。2005年，南方十四省稻谷产量占全国稻谷总产的比重仍然高达84.01%。近年来，南方十四省在稻谷生产中的比重逐步降低，对全国稻谷增产的作用不断弱化；而东北三省在稻谷生产中的比重则不断提高，对全国稻谷增产的作用也是不断增强的。东北三省原先扩大水稻的种植，确实发挥了“以稻治涝”的作用；但是，如果不能显著加强农业水利设施建设，特别是中小型水利设施建设，则盲目扩大水稻种植，有可能会加剧水资源短缺，产生日益严重的生态危机。南方十四省大多属于中国工业化、城镇化推进比较快的地区，工业化、城镇化的加快推进，会始终形成扩大耕地占用的强大压力；而且占用的耕地大多属于水土条件比较好、稻谷生产能力比较强的耕地。鉴于迄今为止仍有超过85%的稻谷产量来自南方十四省，南方十四省工业化、城镇化的加快推进，对于稳定稻谷播种面积的负面影响，显然大于对小麦、玉米和大豆等播种面积的负面影响。第二，相对于其他主要粮食品种，稻谷的增产甚至稳产更加依靠单产水平的提高，而稻谷单产水平的提高，将会面临科技进步和农业基础设施支撑能力的严重制约。此外，由于稻谷主要作为口粮、玉米主要作为饲料，随着城乡居民收入和消费水平的持续提高，中国对稻谷优质化需求的增长将快于玉米，由此会制约稻谷单产水平的提高，甚至会在一定程度上导致稻谷粮食单产水平的下降。
4.相对于其他主要粮食品种，利用国际市场调节国内稻谷供求平衡的空间和可能性相对较弱
一方面，中国南方居民素以稻谷作口粮，受膳食习惯和消费者消费水平的影响，今后稻谷在中国居民消费中的重要性，是其他粮食品种难以根本替代的；另一方面，相对于小麦、玉米和大豆，由于大米的国际贸易量较小，稻谷在国际市场的可获性较差，进口替代作用最弱，利用国际市场调节国内稻米供求平衡的回旋余地最小。目前，中国的稻谷产量居世界第一位，约占全球稻谷总产量的1/3.自20世纪70年代以来，中国一直是世界主要大米出口国之一。但是，由于种植面积持续减少、产量连年下降，中国的大米出口国地位日益面临国内供求失衡的挑战。与此同时，每年国际稻米的贸易量不到其生产量的6%，而小麦是18%，大豆是25%，玉米是13%。根据美国农业部2007年2月供求报告数据，2006年全球大米贸易量2912万吨，要购进数百万吨大米，就会对国际市场产生较严重的影响。因此，如果从国际市场上大规模进口稻谷，由此产生的影响将远远超出其他粮食品种。
5.由于稻谷主要作为口粮，在稻谷综合生产能力建设中，应将提高质量放在突出地位
相对于其他粮食品种，在稻谷消费中用于口粮的比重最高。因此，今后随着城乡居民收入水平和消费水平的提高，对稻谷需求的优质化、精细化和品牌化进程将会不断加快，稻谷消费需求的多样化和多层次化也将不断发展。可见，在稻谷综合生产能力建设中，应把提高质量，包括促进稻谷品种品质的多样化和多层次化，放在突出地位。
稻谷消费需求优质化、多样化和多层次化的发展，将会进一步引发稻谷生产、运输乃至进出口格局的变化。粳米相对于籼米口感较好，由于消费结构升级的示范影响，中国粳米的消费群体将会进一步扩大，稻谷消费中“以粳代籼”的倾向也会进一步发展。目前，中国不仅东北、华北、京津沪、江浙大部分地区以粳米为主食，就连中南、华南等地的大城市也出现了这种趋向。甚至在传统的以籼米为主食的南方地区，随着农民市民化和外来人口的增加，“以粳代籼”的趋势也会进一步强化。这一方面会对东北地区实现稻谷增产、提高其在全国稻谷生产中的相对地位提出日趋强烈的要求，另一方面会加大稻谷产消区域分布的不均衡性，使稻谷跨区域远距离运输的需求进一步强烈起来，甚至会逐步强化大米南进北出的格局。
（二）统筹兼顾，质量优先，适度加强小麦综合生产能力建设
在2020年前，中国小麦的用途、消费需求及供求平衡的变化趋势基本等同于稻谷。因此，小麦综合生产能力建设的政策定位和对策思路，应该基本等同于稻谷。明显不同的是，相对于稻谷，第一，当前小麦供求中的品质矛盾更为突出。甚至在像河南这样的小麦大省，在普通小麦严重过剩的同时，优质、专用小麦不足的问题仍然比较突出。因此，在小麦综合生产能力建设中，加快优质化、专用化进程的任务更为艰巨。第二，小麦跨区域远距离运输的问题相对较轻。一方面，中国小麦的分布极为广泛，全国各省区都有小麦种植；另一方面，全国小麦生产主要集中于河南、山东、河北三省，这三个省与全国大多数省区之间的空间距离较短。因此，长期以来，国内生产的小麦在南北方之间虽有流动，但数量较少；且南北方的小麦供求缺口主要依靠进口解决，这种趋势仍有可能继续下去。第三，小麦的综合生产能力建设不能局限于稳定，应在稳定基础上适度有所强化，近中期尤其如此。
（三）数量优先、统筹兼顾，显著加强玉米的综合生产能力建设
单从数量方面考察，为了确保主要粮食品种的供求平衡，在三大主要粮食品种中，增强玉米综合生产能力的任务最为艰巨，而且要求玉米综合生产能力持续较快增长。但是，从国际经验和中国实际来看，玉米往往是产业链最长、加工产品最多的品种，提高玉米产业竞争力，对玉米品种多样化、专用化的要求也最高。因此，在玉米综合生产能力建设中，应该采取数量优先、统筹兼顾的方针，将显著加强玉米综合生产能力建设与促进玉米产品的多样化和专用化结合起来。
中国玉米播种面积和总产在世界上仅次于美国，产量约占世界总产的1/5.玉米的主产区和主销区也比较集中，余缺地区之间相距较远，几乎横跨整个中国。一方面，玉米生产呈明显的偏北布局，东北及华北地区生产条件最为优越；另一方面，玉米消费呈明显的偏南分布，作为玉米消费大户的饲料工业和养殖业向南倾斜发展的特征比较鲜明。因此，北方玉米的库存积压严重和南方玉米的较大缺口往往并行发生，以至于玉米不仅是“北粮南运”的主要品种，也是“北出南进”的重点对象。20世纪90年代末期，在“北粮南运”的粮食中，玉米的比重就已经达到70%。但就总体而言，由于今后国内玉米消费需求增长很快，玉米生产又不可能过度挤占本应用于稻谷、小麦、大豆生产的耕地资源，在此背景下，要实现国内玉米的供求平衡，只能依靠“两条腿走路”：一方面，按照数量优先、统筹兼顾的原则，高度重视玉米综合生产能力建设；另一方面，适当扩大玉米进口。与2003年相比，到2010年和2020年，中国的玉米消费需求总量将会分别增加4968万吨和10873万吨，分别占2003～2010年、2003～2020年间粮食消费需求总增量的80.6%和95.9%。因此，尽管自1985年以来除1995、1996年两年外，中国在绝大多数年份玉米都呈净出口格局，而且2002、2003年连续两年的玉米净出口量都超过1000万吨；我们仍然可以假定，到2020年，玉米将会成为中国粮食进口的主体和粮食进口量增长的主体。
在许多发达的玉米生产国，玉米已不再仅仅是一个单纯的粮食品种，而是逐渐形成了独立的产业链条，其生产、加工、储运、营销乃至育种科研、产品开发等诸环节已成为一体化的产业体系。美国、日本等玉米加工产品已经多达4000多种，玉米还是生产饲料的主要原料。因此，发达国家的玉米生产已经实现了高度的多样化和专用化。相比之下，中国玉米及其加工品品种单一，转化率和转化层次都比较低，转化设备陈旧落后，附加值小的问题更为突出。这与中国玉米的多样化、专用化发展较慢不无关系。因此，为了促进玉米产业链的有效延伸，尽快提高玉米主产区的农民增收能力，在玉米综合生产能力建设中，应把促进玉米生产的多样化和专用化放在重要地位。结合推进玉米生产的多样化和专用化，带动玉米的优质化。
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