陕西在文化产业政策上存在的不足，很大程度上也体现了我国在文化产业发展中政策所存在的问题，因此完善文化产业政策，对于构建文化产业结构，促进文化产业发展，就显得尤为重要。
一、培植大型文化服务企业政策
企业是做强做大陕西文化产业的中坚力量。没有一批主业突出，拥有自主知识产权，核心竞争力强的文化产业集团，没有一批机制灵活、充满生机和活力的文化企业，做强做大陕西文化产业是不可能的。因此，要改革传统的资源配置方式，本着“开发资源，整合资产，打造名牌，扩大规模，提高效益”的原则，运用文化产业政策，重塑文化市场主体。
首先，打破条块分割，在文化投资主体多元化方面寻求政策思路。建立多渠道的投资体制和有效的筹资机制，要充分利用财政、税收、信贷和价格等经济杠杆，在资金投向、产业结构和整体布局，文化产品生产和文化市场管理等方面，体现政策导向。同时确立财政投入的重点。以龙头企业为核心，以资产为纽带，充分发挥市场机制作用，积极创造条件，组建一批跨行业、跨地区的文化产业集团。组建陕西新华发行集团，筹建陕西出版集团；推进《陕西日报》、《西安日报》、《华商报》等有条件的报刊组建报业集团；鼓励跨地区、跨行业、跨部门的优质资产重组，筹备组建文艺演出、会展等产业集团；进一步规范治理结构，做强做大已成立的西部电影集团、陕西省旅游集团、陕西广电网络股份有限公司，使其成为行业旗舰。并以文化产业集团、骨干文化企事业单位为龙头，以资产和文化经营为纽带，推动城市文化产业向周边地区和县以下辐射，甚至跨地区发展，逐步形成我省新兴文化产业集群。
其次，要制定文化企业兼并、联合、重组政策，充分利用全社会的文化资源发展文化产业。文化产业集团的组建，不能“以小凑大”，将劣质资产也组合进来，而要将原有的资产、机构、人员、设备作一番认真的清理，并采取跨行业、跨系统、跨地区兼并、联合、重组的办法，不但要和行业内的强手联合，而且要敢于和电子、通讯、汽车、生物工程、计算机等科技含量高、资产增值快的系统外企业集团联手，也要敢于和邻近省份的强手联合，确保在以后发展过程中的“优势组合，优势互补，优势扩张”。利用企业兼并政策抑制企业间过度竞争，形成大规模企业，提高市场集中度，实现规模经济，建立规模经济流通体制，提高文化企业在文化市场的竞争力。利用企业联合政策，引导文化企业从分散向集中、从弱小向强大发展。
第三，对于党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体和陕西人民出版社、西安出版社的经营服务部分可转制为企业，面向市场，搞好经营，接受所属社、集团的领导和监督，确保正确经营方向，为壮大主业服务。除陕西人民出版社、西安出版社、当代陕西杂志社外，经批准转制为企业的出版社、报刊社，要建立现代企业制度，实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。
第四，对我省电视剧和娱乐节目制作单位、印刷企业、放映、演出公司和一般性艺术表演团体，实施公司制改造，完善法人治理结构，建立现代企业制度，使其真正成为市场竞争主体，在市场竞争中发展壮大。有条件的可通过股份制改造实现投资主体多元化，条件成熟的可申请上市。
二、鼓励民营、外资发展文化产业的政策
陕西文化产业已经有多种经济成分经营，在多种所有制和多种经营方式中，要基本形成以国有文化企业为主体、非国有文化企业多元化发展，积极引导社会投资方向，支持、鼓励私营、个体文化企业健康发展。目前，要做大做强陕西文化产业，单凭政府的力量无法解决长期困扰文化产业发展所需的资金、技术、人力和管理不足问题。因此，要有效地克服这些困难，与对外全方位开放相适应，对内也要实施全方位开放政策。一是鼓励、支持、引导社会资本以股份制、私营、个体等形式，兴办影视制作、发行，娱乐项目经营，营业性演出，音像制品的批发零售和出租，电影发行和放映，互联网上网营业服务，艺术品生产和销售，会展、广告等文化企业，并在准入条件上与公有制经济一视同仁。二是坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，依法保护投资主体的权益不受侵犯，在市场准入、土地使用、信贷、税收、上市融资等方面，享受与国有企业投资的同等待遇。三是支持、扶持名人、名角领办或创办自负盈亏的艺术表演团体。四是大力支持民间艺术品的生产经营大户，发展凤翔泥塑、华县皮影、安塞剪纸、户县农民画等富有地方特色的文化产品，走出陕西、走出国门。五是民办文化企业也可以按照有关规定和程序，向文化部门申报出访文化交流项目。六是简化文化行政审批制度。按照“工商受理、抄告相关，同步审批、限时完成”的规定，限时办理民营文化企业的行政审批手续。对外有计划地适量地引进外资，完善以文化投资主体多元化为核心的文化产业政策体系以及相应的文化投资体制改革。
改革开放以来，引进外资和国外先进技术已成为加速我国社会主义现代化建设步伐的基本国策。针对我省文化产业发展资金比较紧缺的现实，引进外资成了筹措资金的一条重要渠道。因此，应完善这方面的政策，吸引外资参与艺术品经营、影院改造、音像制品和书报刊分销、大众娱乐项目的经营以及文化设施的建设、改造和经营，让外资享受“国民待遇”和国家政策规定的各种优惠条件，积极探索与外资合作兴办文艺院团和演出中介机构的路子。可以采取项目合资、技术协作、有期限的合资经营，也可以允许外商在某些特定文化领域（如旅游、大型娱乐项目）兴办独资企业或合资企业。允许文化馆、博物馆等机构利用外资合作开展考古发掘、文物研究和保护等工作。
三、完善公益文化事业发展政策
我省的文化单位大致可分为三类：一是公益性的文化单位。主要以图书馆、博物馆、文化馆（站）、反映地方特色和陕西水准的重点艺术院团为代表。二是既有公益性，又有经营性的文化单位。主要以党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体和陕西人民出版社、西安出版社等为代表。它既有强烈的意识形态特征，又拥有明显的经营服务手段和资源。三是经营性的文化单位。主要以电影、电视剧和娱乐节目制作单位，专业性出版社和报刊社，出版物发行、印刷企业，电影放映、演出公司和一般性艺术表演团体为代表。因此，要制定陕西省公益型文化事业发展条例，安排专项资金，加快改造陕西美术博物馆、西安人民剧院、易俗大剧院、半坡遗址博物馆等现有重要文化设施；加快建设秦始皇陵遗址公园、汉阳陵博物苑、小雁塔历史文化公园、西安雁塔文物新天地、关中民俗艺术博物院、陕西自然博物馆等重要文化设施；投资建设陕西音乐厅、陕西大剧院、陕西民间艺术博物馆、长安国际文化广场等公共文化设施建设。进一步落实各级文件的各种规定，对公益型文化事业建设制定财政补助政策，减免公益型文化设施建设和运行中的各种税费，文化企事业单位上交的增值税和所得税全额返还，用于文化事业建设。同时拓宽投融资渠道，不断完善公共财政支付公益型文化建设的政策，引导社会资金投向，积极争取金融资金支持，引导信贷资金投入，逐步增加对有潜力、有效益项目的贷款额度。广泛吸引国际金融资金投入文化建设，积极探索利用外资办文化产业的有效途径。以政府支付、社会赞助的方式建立并壮大公益文化发展基金会，发展公益文化事业。
四、规范文化市场的政策
文化产业是通过市场为消费者提供文化服务的。因而文化市场的正常运行与健康发展对文化产业的经营具有决定意义。目前陕西文化市场存在两个明显问题：一是仍有地区封锁和部门分割现象；二是文化产品和服务供求关系不平衡，致使市场秩序混乱。因此，要尽快完善文化市场政策，放低资本，制定合理的市场准入条件，形成以公有制为基础，多种所有制经济共同发展的局面，使市场机制在文化资源配置和文化经济活动调节中发挥基础性作用，实现文化产业政策体系趋于完善，区域发展差异缩小，在国际市场上有一定竞争力的文化产业发展远景目标，允许文化服务企业实行跨地区、跨行业经营。放低文化市场准入，使非国有制经济广泛进入到文化市场中来，从而真正形成一个开放、多元化的投资主体。增加合法的文化产品对市场的供应，打击和抑制非法文化产品经营活动，形成良好的市场机制，使文化市场秩序得到改善。进一步活跃文化旅游市场、图书报刊市场、音像制品市场、网络服务市场、文艺演出市场、文化娱乐市场和健身娱乐市场、影视市场。音像制品、报刊图书市场在原有的国营书店、邮局为主的第一发行渠道之外，要加快形成附属于报刊社、出版社、文化团体和书商开办的各类发行公司组成的发行渠道，并以国有、集体、个体、联营、承包、合股等各种灵活的运作形式繁荣文化市场。培育文化资金市场、文化艺术人才和劳务市场、版权市场，加快国有发行企业改革，发展现代流通组织形式。以组建陕西新华图书发行集团为契机，与各级新华书店实行连锁经营。组建西北出版物物流配送中心，积极推进电子商务和电影院线建设，尽快建立书报刊、影视音像制品、电子出版物、艺术品、演出剧目的现代市场营销体系。
五、加快发展文化产业中介机构政策
加快发展文化产业中介机构，一是现有国有文化中介机构，应逐步推向市场。尽快剥离国有文化中介机构与文化主管部门的行政关系，使其成为真正的独立实体，并积极向股份公司发展。二是有步骤地发展各种类型的经纪代理公司，如剧本代理公司、演出公司、艺术家经纪公司、票务公司、文化策划公司等，指导建立省文化产业协会。三是发挥中介机构在活跃文化市场，促进流通方面的重要作用，推广签约制、经纪人制、剧目制作人制等现代文化市场组织形式，制定《陕西文化中介机构管理条例》，使我省文化产业中介机构的管理工作有法可依、有章可循、依法办事。
六、制定文化服务贸易的保护开放政策
国际贸易分为货物贸易和服务贸易两部分，文化商品贸易属于服务贸易。在服务贸易中，文化服务商品是我国的优势商品。加入WTO后，文化市场的开放，一方面国外的文化服务商品大量涌入，挤占我国文化商品市场，并对居民意识形态状况将产生不可估量的影响；另一方面，我国文化服务商品也要走向世界，在世界文化市场占有一席之地。因此，文化服务贸易的保护与开放问题就成为亟待解决的问题。
我省现在每年都有院团走出国门，到世界各地进行文化交流和商业演出，外国院团也来我省演出，对外来的文化商品与服务，积极的、健康的、代表人类先进文化成果的，要欢迎、学习。对于腐朽、没落的文化垃圾，应拒绝、抵制。要鼓励社会各方面加入对文化资源的保护、开发和利用行列，要贯彻积极保护、合理开发、有效利用的政策。要在保护的基础上，打破对文化资源的不合理垄断，加大对现有文化资源的开发和利用的程度。国家要通过实施若干重大的基础性文化资源开发项目，促进文化资源的有效利用。通过建立区域文化协调发展基金，对经济落后地区发展文化产业给予必要的扶持，促进各市区文化产业协调发展；支持优势产品的创作、生产与营销，鼓励文化产业单位面向国际市场，充分利用国际国内的两个市场、两种资源加强对外文化交流，发展外向型文化产业，增强文化产业的国际竞争能力。
七、制定扶持文化产业的财税政策
我省文化产业机构中，大多由计划经济时期的文化事业单位转成企业，目前产业组织弱小、分散，很少有大型文化企业，急需有效的财政税收政策进行调节，实施优惠的税收政策，促进文化产业的升级。
运用财政优惠政策，调整财政投入结构和投入方式，适当增加用于扶持文化产业化发展的政策性专项投入。通过差别税率等政策促进文化产业迅速发展，调控文化产业总量规模和水平。对于新兴和创新型的文化产业项目实行低息或贴息贷款。安排一定的政策性贷款用于发展各类文化产业，培植既有实力又有能力的大型企业。运用税利返还政策，集中用于应扶持的文化事业，设立各种文化基金或专项资金，如文化发展基金、优秀剧目创作演出专项资金、电影专项资金、出版基金、印刷基金、音像发展资金、文物保护资金等。在财税、审计部门监督下，用以扶持优秀的、民族的、传统的和高层次的文化艺术创作，补充重大的节日文化活动和大型文化活动经费的不足，奖励作出突出贡献的文化工作者和集体，以及抢救和保护遭到破坏、濒临消失的传统文化等。对重点扶持的文化服务行业也可适当减免税收。对不同种类的文化事业和不同社会效益文化产品以及文化服务实行差别税率政策，用差别税率调整文化产业结构、文化产业布局和文化消费。
八、完善资产损失核销政策
国办发〖2003〗105号文件第三条规定：“对于清查出的资产损失按规定报经批准后进行核销。”这有利于文化单位甩掉历史包袱，轻装转企。建议增加：“在资产核销中，可根据单位实际，对改制前职工住房补贴及住房公积金、养老保险金、医疗统筹金、失业保险金交纳未到位的，可经过核算报批，给予补偿，并从资产中予以核销。”
九、完善工商管理政策
国办发〖2003〗105号文件第十四条规定：“投资文化企业，设立注册资本在50万元以下的有限责任公司，允许其注册资本在三年以内分期注入，首期不低于所需资本的二分之一。”从陕西实际情况看，可进一步降低门槛，改为：“设立的公司制文化企业，根据其申请登记的注册资本，一次性注入有困难的，允许分次缴纳，分批注入。首期出资额应达到公司注册资本额的30%以上，一年内实缴注册资本数额须追加到50%以上。其余部分可在三年内全部到位。”
十、完善社会保障政策
国办发〖2003〗105号文件第九条、第十三条已做了明确规定。我省和五个市电影公司提出，鉴于电影行业的改革比其他行业的改革滞后20年，现岗位退下来的职工一般都干不了其他工作，且这部分人的养老保险金一直是按22%的事业标准交纳的，比企业标准高，如转制后退休职工基本养老金按企业标准计发和调整，或五年后按企业计发，对这批人会产生不公。目前，已有职工上访，要求向上级反映这一问题。从西安市酝酿的方案看，比较可行。一是文化事业单位转制为企业后，转制前的在职职工工资按照事业单位的标准计入本人档案，遇国家调整工资时，按事业单位工资标准调整。本人的档案工资作为缴纳养老保险金及领取退休金的依据。本人工资的实际发放标准按企业有关规定执行。二是文化事业单位改制为企业后，转制前的在职职工（含离退人员）养老保险关系不变，继续按事业单位的缴纳比例和标准向机关事业单位养老保险经办机构缴纳养老保险金，退休后继续按事业单位的退休标准领取退休金。三是文化事业单位转制为企业后，在国家有关规定出台前，其离退休人员日常管理服务工作仍由转制后的企业负责。
十一、完善人员分流安置政策
国办发〖2003〗105文件第十四条、第十五条已做了明确规定。我省省、市电影公司提出，鉴于电影行业已经不断萎缩，如果对分流安置人员按照距国家法定退休年龄五年以内一刀切，会给一些职工的生活带来困难，上访也会增多。为减轻人员分流压力，建议：将五年期限改为以30年或25年或20年工龄为界限，达到国家法定退休年龄时，按事业办法办理退休手续。从西安市试点情况看，还应增加相关政策，一是对文化事业单位转制后的富余人员，尽可能由转制后的企业进行安置，同时鼓励改制单位富余人员与原单位解除劳动关系，自谋职业，创办经济实体，并享受国家对国有企业下岗人员创办经济实体及文化体制改革试点的有关优惠扶持政策。二是有条件的文化事业单位在转制时，对符合提前退休条件的人员，可按事业单位退休待遇提前退休。
十二、完善人才培养、管理、使用、激励政策
应按照国办发〖2003〗105号文件精神和陕人发〖2004〗68号文件关于陕西省深化文化事业单位人事制度改革实施意见执行。改革中，应特别注意抓好两个方面的制度建设。一是对文化单位也应实行人事分类管理制度。对艺术表演团体等文化单位，要赋予充分的人事管理自主权，提高流动岗位所占比例，促进人员流动；对经营性文化企业，要尊重企业自主权，可实行更加灵活的用人制度和分配制度。对公益性文化单位，要按照“脱钩、分类、放权、搞活”的路子，建立政事职责分开，单位自主用人，人员自主择业，政府依法管理，配套措施完善的管理体制，进而形成干部能上能下，职工能进能出，收入能高能低的微观运营机制。二是深化分配制度改革，充分发挥收入分配的激励作用。要坚持劳动、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的原则。要积极探索灵活多样的分配形式和办法。具有公益性又有经营性的单位，可在核定的工资总额内，根据有关政策，将工作人员的收入和所在岗位、实际贡献直接挂钩。自主经营、自负盈亏的经营性文化企业可根据工作任务、社会贡献和单位积累，合理确定内部分配办法。经有关部门批准，单位可根据工作需要，高薪聘请高、精、尖专业人才。对从业早、淘汰快、艺术青春短的舞蹈、武术、杂技、管乐等特殊专业人员，可实行更为灵活的分配办法。此外，应在西安交通大学、西北大学、陕西师范大学等院校设立培养文化产业经营管理人才专业，在省经济管理干部学院轮训文化产业的管理干部，加快陕西艺术职业学院的建设步伐，缓解文化产业经营管理人才短缺的矛盾。
十三、进一步健全陕西文化法规建设
建议省人大加强发展文化产业的地方立法工作。认真总结西安市文化体制改革综合性试点的成功经验，把行之有效的做法用法规的形式加以巩固。要做好现有法规的清理工作，对与文化体制改革精神不符的，要予以废止；对不完善的，要修改完善；对需要制定的新法规，如妥善处理文物开发利用和文物保护管理矛盾的管理条例、旅游市场管理条例实施细则、政府采购文化产品管理条例等要抓紧研究制定。
