第七章 政府与浙江产业集群发展
改革开放以来，浙江产业集群的快速发展表明以市场经济为导向的改革与地方政府对于促进区域经济发展具有重要作用。本章通过对政府与产业集群发展相关文献的回顾总结，结合浙江产业集群发展的历史，探讨各级政府在浙江产业集群发展中的地位与作用，并根据浙江产业集群面临的现实挑战，从治理的角度提出了政府对于产业集群发展的主要作用领域与主要功能。
（一）从产业政策到产业集群政策
长期以来，尽管政府与经济的关系莫衷一是。但是，世界各地经济发展的现实表明，政府对于经济发展一直具有显著的影响。由于世界各国历史发展阶段的经济状况、文化和传统不同，因此，各国政府对经济的影响也各有不同。但是，美国著名经济学家萨缪尔森认为：“从19世纪后期开始，在几乎所有国家中，政府的经济职能都在稳步增加”。政府对经济的各种影响经常体现在各个产业中。从广义的角度来看，政府对产业发展的各种影响（包括各种政策、法律等）都可以认为是产业政策。由于产业政策的本质是国家对产业经济活动的主动干预，因此，一个国家内部不同的行政管理层次（从中央政府到地方政府）都拥有相应的产业政策，从而影响相应范围或区域的产业发展。
产业政策一般包括产业发展政策、产业结构政策与产业组织政策等不同组成部分。狭义的产业政策往往从“经济赶超”或“市场失灵”等角度强调政府对产业发展的重要作用，其中基于“市场失灵”的产业政策主要体现在反垄断等产业组织政策等方面。产业政策的实施手段包括政府以配额制、许可证制、审批制和政府直接投资经营等方式进行的直接干预和通过提供行政指导、信息服务、税收减免、融资支持、财政补贴、关税保护、出口退税等方式进行的间接诱导。另外，政府还可以通过立法方式来严格规范企业行为、政策执行机构的工作程序、政策目标与措施。总的来说，产业政策的本质是一种政府行为，是一种非市场性质的经济调控手段，是政府管理经济的基本工具，制定和推行产业政策是政府经济职能的重要实现形式。
传统的产业经济学（包括产业组织学）主要从一个较为宏观的层次（往往是中央政府的层次）探讨政府与产业发展之间的关系，对于政府部门与地方产业发展的互动机制涉略不多。马歇尔的产业区理论也只是隐含地涉及政府的作用，认为政府（宫廷）的奖掖促进了一些地方性工业的起源。传统的产业集聚和产业集群研究主要强调经济（如市场、劳动力等）因素的作用，大都忽视政府对产业集聚或集群的影响。产业综合体、地域生产综合体等理论强调了合理规划对于地方产业发展的经济意义。意大利产业区理论关注社会网络对地方产业发展的影响，并把政府与协会等组织视作产业区治理的共同参与者。美国哈佛大学商学院教授波特在1990年提出了分析国家竞争优势的钻石模型，并从国际竞争的角度提出了产业集群的概念。他把政府作为钻石体系（即产业集群）的一个重要因素，认为政府与企业、要素、需求等因素之间的关系非常复杂，政府既可能是产业发展的助力，也可能是障碍，而且政府的政策也受到环境中其他关键因素的影响。政府的影响是正面还是反面，要看它对整个钻石体系（产业集群）的影响，它的意义也要根据公共政策的原则来观察。因此，政府的政策需要考虑其他要素的状态，产业发展如果没有其他关键要素的配合，政策再帮忙，也很难形成持久的竞争力。
由于产业集群理论不仅提供了分析区域经济发展的新视角，而且提供了通过集体行动促进区域创新与发展的相应工具。20世纪90年代以来，产业集群理论得到迅速推广，产业集群的竞争优势得到了广泛的认可。联合国贸易与发展会议（UNCTAD）、经济合作与发展组织（OECD）、联合国工业发展组织（U N IDO）、国际劳工组织和世界银行等国际组织都把发展产业集群作为促进区域学习与创新、促进区域经济社会发展的一个重要途径。许多发达国家（如美国、欧盟、日本等）及许多发展中国家（如印度、墨西哥、巴西等）都积极实施集群计划，促进经济网络化，提升产业国际竞争力。在我国，产业集群也受到了理论界、企业界与各级政府的广泛关注，成为当前国内社会各界关注的经济热点。国家发改委等很多部门以及广东、福建、湖南、安徽等省区都专门出台了鼓励产业集群发展的政策。
产业集群政策可以视作广义产业政策的一个组成部分，但是，仔细分析仍然可以发现产业集群政策与传统的产业政策的区别。传统的产业政策关心的焦点是产业，而不是集群。但是传统的产业划分或者过于宽泛而难以操作，或者过于狭窄而割裂了产业之间的联系。从分析视角来看，传统的产业政策对产业发展存在一种线性思维，往往认为政府支持的产业就一定成为有竞争力的产业。产业集群政策主要从一个系统演化的角度，把政府作为产业集群的一个影响因素，政府的作用受到其他因素的影响。传统的产业政策一般采取自上而下的方式，更多地反映政府（尤其是中央政府）的意图。集群政策则具有自下而上的机制，更多地反映企业的需求。因此，从产业集群发展的角度来看，地方政府往往比中央政府更能发挥积极的作用。从政策重点来看，传统的产业政策往往强调通过倾斜政策推动支柱产业的优先发展。但是波特认为所有的集群都是好的，政府应该强化所有产业集群的发展与升级，而不是在其中选择。因此，就产业发展而言，波特认为政府的角色应当是鼓励竞争而非扭曲竞争。传统的产业政策往往强调扶持大企业，促进产业集中；而产业集群政策则强调保持公平的市场竞争，重视中小企业的竞争力，不针对任何具体的企业采取特殊政策。从手段来看，传统的产业政策的手段相对较少，而且较为正式；而产业集群政策的选择更为灵活多样。波特认为，产业集群的概念提供了一种整合许多政策领域，超越经济体一般需求的思考方式 。基于产业集群的政策思考，可以客观评价政府政策的影响力，也有助于指引科学、技术、教育、培训、促进外销和外商投资等相关政策。
（二）政府在产业集群发展中的地位与作用
作为治理经济社会事务的公共工具，政府往往是经济社会（当然包括产业）内生演化的结果。因此，波特把政府视作产业集群的一个有机组成部分，把促进产业集群的发展与升级作为政府的一项重要任务。政府对于促进产业集群发展的主要任务就是要扮演好政府的角色，不缺位、不越位、不错位，妥善处理好与产业集群系统中其他主体之间的关系。广义的产业集群政策包括任何有利于产业集群协调发展的工具与手段，不断支持和培育产业集群的主体是政府、协会或者是其他社会组织形式。因此，现在许多国家、地方提出的集群创议（cluster initiative）也可以认为是一种集群政策。当然狭义的产业集群政策主要体现在政府有关产业集群发展的各种公共政策上，特别是以产业集群为中心的各种政策。由于政府的许多政策（如公平竞争政策、地区政策、科技政策、教育培训政策等）都会对产业集群的发展产生影响，因此产业集群政策往往与中小企业政策、竞争力政策、创新政策等结合在一起。同时，许多政府的政策虽然没有标明是产业集群政策，但是根据其内容与运作方式，也可以认为是集群政策。
政府对产业集群的影响力涉及经济社会的各个方面。在《国家竞争优势》及其后续的产业集群研究中，波特经常利用其钻石模型，从生产要素、企业战略、需求及相关产业等不同角度分析了政府促进产业集群发展的主要作用。波特认为政府的任务是真正了解自己国家的优势和基本条件，并通过政策使环境特色表现出来。由于政府政策往往牵一发而动全身，因此政府在制定集群政策时必须慎重。一些有利于提升长期竞争力的政策，虽然存在短期的痛苦，但是仍然是必须的。从产业集群发展的角度来看，由于政府许多有影响力的政策（如研发、教育、培训政策）往往是间接而缓慢的，而由于任期、选举等政治因素的影响，政府行为容易产生短期化的倾向，因此需要形成合适的机制，保持集群政策的连续性与有效性。
从理论上看，产业集群往往是在市场经济引导下自然形成的。但是，由于市场经济体制的不完善与政府自身的特点，现代政府往往需要扮演弥补市场经济失灵（主要是解决外部性问题）、提供公共物品（包括服务）、进行政府采购及避免政府失灵等基本任务。认清政府角色的多元性，有助于政府制定合理的产业集群政策。波特认为，政府的目标应该是强化所有产业集群的发展与升级，而不是在其中选择。因为所有的产业集群，都提供了改善生产力和提高工资的机会。虽然不是所有的产业集群都会成功，但是产业集群的成功还是转移都应由市场决定，而不是由政府决定。政府投资的重心，应该是着力改善产业集群内的产业环境。产业集群在萌芽或发展时，政府可以强化或提供协助，但不应该企图创造一个全新的产业集群。随着产业集群的发展阶段的变化，它们的竞争优势来源也会发生改变，政府政策的优先顺序也应随着调整。政府早期政策的重心主要是改善基础设施和解决钻石体系中的不利因素，后期则更加偏重于取消扼制创新的障碍与限制。
由于产业集群是企业、协会、政府等不同组织的综合体，产业集群政策要求政府的角度必须重新定位。O ECD的研究表明产业集群的创立不应是政府驱动的结果而应是市场诱导和市场导向的结果。政府政策不应直接支持产业和公司或者限制市场中的竞争。政府政策应从直接干预转为间接诱导。政府不应直接领导或以领导身份出现在产业集群的创建中，而应以催化剂和经纪人的身份起作用，把参与者结合在一起，提供支持体系和激励机制以促进产业群的建立和创造进程。政府的产业集群政策不应忽视小的、刚出现的产业群，也不应只把注意力集中在“经典的”和现存的产业群中。一个有效的产业集群政策意味着一个建设性的治理机制，能够使当地的企业家、研究者、服务供应商和政策制定者之间彼此影响，并采取集体行动，共同促进集群的发展。产业集群政策的制定是一个各主体间高度互动的过程。为了有效地引导产业集群的发展，各级政府部门需要成为特定产业集群的专家。
由于产业集群存在于地方、区域、国家等不同空间层次，相应的企业、产业、政府、协会等组织都存在不同的活动空间。产业集群的地方嵌入性，决定了不同的地方、不同的产业、不同的集群，其形成演化的条件与机制不同，面临的环境与挑战不同，集群的分析方法与促进政策也应该有所不同。成功的产业集群不会简单地转移，成功的产业集群政策也难以简单复制，每个产业集群都必须发展基于当地独特经济社会结构的战略，而不是单纯模仿成功产业集群的做法。但是，区域与行业的相似性又使得各地的产业集群政策可以相互借鉴与学习，从而为更高层次的产业集群政策奠定基础。因此，产业集群政策同样存在从地方到中央的不同层次。但是，由于不同层次的范围、资源、能力不同，产业集群政策的重心与工具也大相径庭。传统经济政策的重心是国家，强调的是中央政府的职能。但是，从产业集群的发展来看，地方政府的影响举足轻重。
根据政府在产业集群政策中的地位，可以把产业集群政策分为自上而下与自下而上两种不同的集群政策。自上而下的集群政策，或者沿袭了传统的产业政策思路是把政府作为产业发展的主导力量，通过一系列的扶持和保护政策促进产业发展；或者是由政府提出，通过与产业界和教育、培训、研究等社会各机构的协商，设定产业发展目标，决定产业发展措施。对于自下而上的产业集群政策来说，政府是作为一个推动者和调节者，对产业不设定优先目标，强调培育有活力的市场机制以及消除市场缺陷。参与政策制定的主体有时可能不仅包括政府，而且包括一些企业、协会及市场中介组织，政府在产业集群政策中并不必然地占据主导地位。根据产业集群发展的高端与低端模式，集群政策也可以进一步区分为促进技术创新和交流、信息有效扩散、引进高层次人才、学习与创新、教育、培训与研发支持的高端集群政策，与提供基础设施、公共物品或服务以及资助、进行广泛的职业培训，提升集群整体技术水平，帮助企业参与国际竞争的低端集群政策。
从集群政策的实践角度来看，集群政策存在一个从萌芽、形成、实施到落实的不同阶段。Eco tec公司则把集群政策的设计和实施流程分为动员、诊断、合作战略与实施等不同阶段。从政策管理的角度来看，由于集群政策同样需要一定的投入，因此，有必要对集群政策进行科学的评估。一般而言，评价集群政策对集群的直接作用效果，可以从政策实施前后集群统计资料的对比中得出结论，也可通过实地考察和问卷调查得到结果。由于集群政策的许多作用效果难以量化，集群政策的作用和集群发展的因果关系也比较复杂。Eco tec咨询公司把政府干预的合理性、政府干预的效果、政府干预的效率作为评价集群政策的主要指标。日本产业集群研究小组则采用管理学常用的PDCA（Plan‐Do‐Check‐Action，计划—执行—检查—处理）评估产业集群政策，成功的经验加以肯定并适当推广、标准化，失败的教训加以总结，未解决的问题放到下一个PDC A循环里。
（三）国内外产业集群政策要点
产业集群理论克服了传统产业与区域经济分析的局限，为促进产业与区域经济发展提供了一种整合许多政策领域的思考方式，并提供了制定公共政策的相应工具。20世纪90年代以来，世界各地就促进产业集群发展进行了大量的实践探索，涌现了种类繁多的政策工具。由于产业集群政策之间往往相互影响，必须从系统、集群、网络的高度审视产业集群政策。由于不同的产业集群政策工具具有不同的适用条件与实施效果，在制定产业集群政策时需要对不同的政策工具进行比较研究与科学选择。关于产业集群政策，虽然有一些基本的原则，但是却没有放之四海而皆准的方法。
法律是最具权威性的政策。意大利、日本等一些国家通过立法推进产业集群建设。意大利1991年出台的《扶植小企业创新与发展法》第一次从法律上承认了产业区，并提出了对各类联合体和联营公司、集体贷款担保公司、工业开发康采恩等组织的扶持政策。根据《扶植小企业创新与发展法》，意大利工业、商业和手工业部在1993年通过了确定产业区的方针和标准的政府部级政令。《扶植小企业创新与发展法》将产业区的具体政策权力赋予大区，规定各大区根据工业、商业和手工业部长令，并听取本大区商业、工业、手工业和农业联合会的意见，确定各大区的产业区。意大利1997年第266号法令《关于支持经济与生产性活动的法律顾问和规定的评估》第一次提出对产业区的财政支持措施。意大利1999年140号法令《关于生产性活动的规定》对1993年通过的政府部级政令中过于僵化的标准进行了修改。根据1999年140号法令，意大利经济计划部际委员会（CIPE）于2001年通过了《关于按地方劳动体系划分国家版图和确认经济与生产区的标准》决议，明确确认产业区的权力完全属于大区一级。日本政府也在1997年制定《促进特定地区产业集聚的临时措施法》，激励相关产业集聚，增强地方产业自我可持续发展的基础。
鉴于产业集群在促进学习与创新、提升产业竞争力等方面的显著绩效，法国、日本等国纷纷实施产业集群计划，从财政、税收、研发等多个方面支持产业集群发展。2004年，法国以总理签署的国家科研规划项目招标文件形式发布《竞争力集群计划》。2005年，经专家小组讨论筛选，确立了首批67个竞争力集群。法国政府承诺自2006年起在三年时间内拨出15亿欧元用于减免企业税收和相关技术研发机构的财政补贴及对企业实施财政支持。这15亿欧元的预算资金来源主要包括法国工业部、装备部、国土整治和竞争部际代表团等各部委提供的每年平均2畅3亿欧元的扶助性贷款，法国国家科研署、国家科技成果推广署、国家工业创新署、法国信托投资局等国家公共机构提供的1畅7亿欧元的补贴，及1亿欧元的减免税收和社会福利分摊金。日本经济产业省M E T I和文部科学省先后从2001年和2002年开始执行“产业集群计划”和“知识集群计划”，通过将产业集群计划列入政府年度财政预算、设立专门的集群促进机构和研发平台等一系列措施，加快产业集群发展。经济产业省的“产业集群计划”启动了19项集群计划项目，涉及信息技术、生物技术、环境能源和制造业等多个领域。文部科学省的知识集群项目规划了18个知识集群项目，涉及生命科学、情报通信、环境和纳米材料等领域。2004年以来，广东省积极推进产业集群升级示范区建设，先后认定了三批共38个产业集群升级示范区，通过集中配套财税、经贸、发改、外经贸、科技、工商、环保、质监、检验检疫、电力等相关政策，促进广东产业集群的公共服务平台和支撑体系建设、区域品牌建设和产业园区建设。
提供公共资金促进研发是世界各国各类产业集群计划、创新基金等项目的主要内容。法国政府的《竞争力集群计划》以国家科研规划项目招标文件形式发布，用于扶持竞争力集群发展的15亿欧元的预算资金大部分都被用于项目研发。法国还对高科技企业采取欧洲最优惠的研发费用抵税政策，增强了格勒诺布尔纳米技术软件集群、普罗旺斯‐阿尔卑斯‐蔚蓝海岸大区安全通讯解决方案集群等高科技产业集群的活力。日本每年用于产业集群计划的财政预算中，都有专门的预算资金用于促进研发，并支持大学、研究所和企业之间合作研发。
由于产业集群政策往往涉及经济、创新、区域等多个领域，建立部门协调机制，促进沟通与交流，成为许多国家落实产业政策的重要手段。英国在1998年成立了由科学部、区域发展组织、地方政府、小企业服务组织等部门共同组成的集群政策指导委员会，专门研究英国产业集群成长和发展中的问题以及解决这些问题的对策。法国为简化竞争力集群的管理，成立了一个跨部门的部际委员会，负责协调各个部委以及相关机构之间的行动，并将各部委为竞争力集群项目提供的资金合并为部际统一资金，纳入法国企业竞争基金（FC E）统一管理。日本的经济产业省和文部科学省也在“产业集群计划”和“知识集群计划”两个项目之间开展组织上和工作上的合作，共同推进日本产业集群发展。瑞典国家创新局、中小企业局和投资促进署等部门则共同制订发展创新体系和创新集群的国家计划，加强和完善瑞典区域层次的创新。广东省为推进产业集群升级示范区建设，成立了由副省长担任召集人，省经贸委、发展改革委、科技厅、财政厅、国土资源厅、信息产业厅、外经贸厅、地税局、环保局、工商局、质监局、国税局、广东出入境检验检疫局等13个部门的负责同志任成员的“广东省促进产业集群发展联席会议”，明确了各成员单位的职责分工，指导和协调全省促进产业集群发展中遇到的重大问题。
围绕产业集群的发展，目前国际上广泛采取集群行动战略（Cluster Ini‐tiative），联合集群内的企业、政府、协会、研究教育培训机构等各类组织，通过采取一系列集体创新活动，优化产业集群的治理结构，完善基础设施与服务体系，促进产业集群结网，推动产业集群发展。虽然大多数集群行动战略是由政府与权威部门倡导及主持的，并且在财政上大都依赖于公共基金形式（也有私人部门或商业资本介入），但是为了充分发挥各类社会主体的积极性，集群行动计划往往具有较强的民间特色。意大利各级政府推动成立各类产业区委员会，起草产业区开发计划，监督相关计划的实施和进展情况，并就当地的工业政策和地方利益向政府提出提案和意见。法国竞争力集群的日常管理由当地产学研各界组成的管理委员会负责，政府部门则为每个竞争力集群提供一名跟踪服务的特派员。由于集群行动战略强调产业集群的微观商业环境对产业竞争力的影响，每个集群行动战略的组织和实施都需要结合当地的政治、经济和社会传统进行。
国际各国政府都把完善公共基础设施和配套设施作为促进产业集群发展的基本工作，通过建设工业园区与科技园区等各种途径完善产业集群的微观商务环境。斯坦福工业园、北卡三角研究园、剑桥工业园、班加罗尔软件园、新竹科学工业园等一批高科技园区造就了硅谷等一大批高新技术产业集群。意大利各级政府则积极扶持各种为产业区提供基础设施、工业设备、职业培训等各种社会服务的工业开发康采恩。近年来，我国把培育创新集群作为高新区二次创业、转型升级的重要方向。浙江省从1998年开始大力推进特色工业园区与乡镇工业专业区建设，通过完善基础设施，对促进企业集聚、加快产业升级发挥了重要作用。辽宁省近年来通过财政投入与银行贷款等多种途径，筹集县域产业集群基地基础设施建设资金，促进产业集群发展。
产业集群的发展需要科技、教育、培训、金融、信息等多个相关产业的支持，建立完善的产业服务体系是各类产业集群行动战略的重要内容。意大利法律规定各地建立为中小企业服务的产业区服务中心，服务中心一般为公有机构，由生产商协会、地方政府和企业共同所有，提供信贷担保、出口保险、组织展览会、提供信息、处理客户申诉、品质监控、资格授予、商标推广和集中采购等一系列服务。CIT ER（卡皮尔毛织品和纺织品信息中心）、瓦雷泽棉纺织中心（Centrocot）、布伦塔河制鞋学校等服务中心成为意大利产业区创新与竞争力的重要支撑。日本通过建立日本中小企业与区域创新组织（SM RJ）、国家先进产业科学技术研究院（AIST）等集群促进机构，促进了集群内的官产学联系，有效地推动了产业集群项目的持续发展。广东省自2000年以来，围绕专业镇技术创新服务平台建设，遵循“政府推动，市场导向，中介协助，企业化运作”的原则，构筑了108个“立足专业镇，面向广东省，辐射全行业”的科技服务平台，促进了广东产业集群的创新与升级。
中小企业融资是产业集群发展普遍存在的问题。意大利、日本等国通过完善产业集群融资环境，支持中小企业发展。日本通过在各地成立“产业集群支持金融协商会”，促进企业与金融机构的交流和合作，使得金融机构更好地了解产业集群计划，为企业融资创造便利条件；并通过补贴贷款、减息贷款等“产业集群支持贷款”，支持集群内企业融资和新企业的创建。意大利不仅鼓励产业区内中小企业联合成立集体贷款担保公司，为成员企业的贷款申请提供共同担保，并且通过国家扶持担保基金、大区担保联合体联盟等形式，协助初级担保联合体提高对中小企业信用担保的力度，缓解产业区内中小企业的融资压力。
为制定有效的产业集群政策，世界各国政府都加大了对本国产业集群的调查与研究。在意大利，国家统计局、国家劳动与经济委员会、产业区协会、社会投资中心等机构多次开展产业区调查，明确界定产业区的标准与方法，把握产业区发展的最新动态。英国集群政策指导委员会、法国国土整治与发展局（DATAR）、西班牙工业部中小企业政策司、欧盟创新计划（Europe INNOVA）等部门也纷纷组织产业集群界定项目，为制定科学的集群政策打好基础。美国加州经济战略小组（California Economic Strategy Panel）从1996年起就开始进行全加州产业集群发展的跟踪研究，并对加州产业集群的发展提出政策建议。江苏省把编制产业集群规划作为指导产业集群健康发展的重要手段，对全省重点产业集群规划在规划编制、组织宣传、资金扶持等方面都给以指导和支持，并在各地产业集群规划的基础上，编制全省产业集群发展规划。
为推广和落实产业集群政策，世界各国都高度重视对产业集群及集群政策的宣传与交流。英国贸易与工业部、区域发展署联合出版了《集群发展实用指南》，介绍集群政策的要点与评估方法。美国竞争力委员会与全国州长协会联合出版了《基于集群的州经济发展州长指南》，指导各州政府如何推动产业集群发展。法国经贸部、国土整治与发展局（DATAR）和经济合作与发展组织（OECD）、联合国工业发展组织（UNIDO）等国际组织合作联合召开世界产业集群大会，共同探讨产业集群政策的要点。欧盟通过组织成立欧洲集群网络（European Cluster Network）、欧洲集群联盟（European Cluster Alliance）、欧洲集群观察站（European Cluster Observatory）等组织，召开欧洲集群政策研讨会（Cluster Policy in Europe seminar）等形式，系统调查了欧盟国家产业集群发展状况，并对欧盟国家产业集群政策进行评估，出台欧洲集群备忘录（The European Cluster Memorandum），明确欧洲集群政策（European Cluster Policy）的基本原则。
