第一，全面推行农村专业合作经济组织，使农民真正成为市场主体。农村专业合作经济组织是在家庭联产承包经营之后适应农村改革和发展要求的一项组织创新和制度创新。它在不改变家庭经营特别是土地承包关系的前提下，以合作制或股份合作制的形式，通过农民的劳动联合或资本联合，把自然人联合成为法人，把分散的经营主体联合成为有力的竞争主体，不但提高了农民的组织化程度，克服了孤立的个体劳动和分户经营方式的局限性，增强了农民的市场竞争能力，而且对建设现代农业、提升农业整体素质和综合效益、促进农民收入持续快速增长具有重大作用和深远意义。目前，发达地区的合作经济组织方兴未艾，西部欠发达地区的发展势头也很好，但还处在一个较低层次，大多数专业协会和专业合作社仍为社团服务型组织，经营性法律主体地位并未真正确立，不仅与国外的农村专业合作经济组织没有可比性，就是与国内先进地区相比也有很大差距。借鉴国外和国内先进地区的经验，欠发达地区发展农村合作经济组织，应按照“政府扶持、分类指导、因地制宜、市场运作”的思路，坚持以家庭承包经营为基础，坚持“民办、民管、民受益”的原则，坚持合作制分配制度，坚持市场运作和政府扶持相结合，坚持发展专业合作社与专业协会两类合作经济组织并重，以专业合作社（公司）为主要发展方向，大力扶持发展。一要完善优惠政策。在注册登记上，降低登记门槛，放宽注册资金标准，减免登记费、验资费和工商管理费等；在资金扶持上，从财政支农资金和农业产业化专项资金中安排一定比例，为创办农村合作经济组织提供必要的启动资金；在信贷支持上，商业银行和农村信用社应将农村合作经济组织纳入信贷范畴，对具备信贷条件的专业合作经济组织给予信贷支持；在税收优惠上，农村专业合作经济组织为成员开展产品销售的经营活动，按农民自产自销、自买自用对待，不收取税费；对农村专业合作经济组织为农村提供的产前、产中、产后技术或销售服务所得的收入免征所得税；对有经济实体的农村专业合作经济组织给予税费优惠，享受民营企业和农业产业化龙头企业的优惠政策等。二要加强培训与服务。加强对农村专业合作经济组织管理人员的业务知识培训，提高他们的管理水平；为他们开展信息服务，指导他们按照市场规律发展生产，完善各项管理制度；培养典型，推广经验，带动全面发展。三要加强对农村社会合作经济组织的领导。各级领导要把发展合作经济组织作为建设新农村、农民奔小康的重大任务，纳入目标责任管理，积极引导，强力推进。借鉴苏州等地经验，经济合作组织的法人可由村社支部书记或村委会主任兼任，以有力的领导体制推动合作经济组织快速健康发展。
第二，大力发展农村社区股份合作制，使更多农民在改革改制中成为“股民”。农村社区股份合作制，是按照股份制和合作制的基本原则，采取清产核资、产权界定、折股量化、按股分红等措施，把村集体经济组织的经营性资产，量化到每个集体经济组织成员，再组建成股份合作组织的一种农村集体经济管理的新体制。发展这一组织形式，在城郊型、富裕型村显得更为紧迫和必要。目前，苏州等地区已经创造了成功经验，全市1／4以上的村全部建立了社区股份合作制，更多的农民已成为“股东”和“房东”。庆阳市秦霸岭村南门组，2003年以来利用集体资产和动员村民人股，建成了一个总资产过亿元的陇东建材市场。他们除给每两人分配一间商业用房、使村民成为“房东”外，将集体资产按照“确定股权、量化股值、按股分红”的办法，全部量化到村民，使每个村民都成了股东，每个村民年分得红利5000元左右，实现了由农民向市民的转换，成为远近闻名的新社区。实践证明，通过对村级集体资产实行社区股份合作制改革，明晰了农民个人在村集体资产中的权利和义务，有效解决了农村集体资产管理中普遍存在的产权主体缺位、结构错位、民主监督失效等体制性弊端，有利于发展农村经济、增加农民收入，有利于保护集体和农民的合法权益，有利于促进农村资金、劳动力、土地等生产要素的优化组合和合理流动，有利于推进农村基层民主政治建设、维护社会和谐稳定。因此，我们要顺应农村改革不断深化和城镇化进程加快的新形势，大力发展农村社区股份合作制。应根据村级集体经济的不同状况，确定相应目标措施，采取资产保护型、存量折股型和增量扩股型等改革形式，加快建立以社区合作经济为基础，以股份制为形式，以资产为纽带，以加强集体资产经营管理为核心，以资产保值增值和效益最大化为目的的新型农村合作经济组织，实现农民收入的持续增加，加快新农村建设步伐。
第三，积极推进农村土地使用股份合作制试点改革，使更多的农民成为“土地经营者”。改革开放20多年来，我国实行的土地家庭联产承包经营制度，将农村土地的集体所有与个人经营相结合，极大地调动了农民的生产积极性，在促进农民增收和农村经济发展，维护农村社会稳定等方面发挥了十分重要的作用。但随着经济社会的快速发展，由于农村土地承包经营制度本身对土地划分过细而导致的农民个体生产力有限、农业投入不足、农业产业化经营和适度规模经营受限、产出效益增长缓慢、农业国际竞争力不强以及由于土地经营收入无法稳定提高而导致的耕地抛荒等问题一直得不到很好解决。为此，要通过推行农村土地使用股份制改革，走土地经营集约化和适度规模化的路子，这是农村发展的大趋势。苏州市的基本做法是：在完善农村家庭经营体制和明确农户承包经营权基础上，推行以农村土地承包经营权人股的土地股份合作制改革，也就是引导农民把依法获取的土地承包权转化为长期股权，变分散的土地资源为联合的投资股本，通过直接经营、参股经营或租赁经营等方式进行企业化运作，按股分配获取收益的一种土地经营制度的创新。借鉴苏州等地的成功做法，我们要积极稳妥地推行农村土地使用股份制改革。要坚持以《土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和农村土地二轮承包政策等法规政策为基础，以维护农民权益、促进经济发展和农民增收、建设社会主义新农村为目标，坚持农民自愿、民主管理的原则，采取单一以土地人股为主、土地作价入股并参与经营开发、承包土地与社区集体资产统一人股或量化等形式，建立多种形式的土地股份合作社，采取普通股、优先股或混合股等分配形式，以完善的现代企业组织管理，保障农民享有的农村土地使用权以股份化的形式，获得更大、更有保障的收益，不断加快土地有序流转，推进土地规模经营，有效促进更多的农民从土地和传统的农业经营中解放出来，向二、三产业和城镇转移，拓宽增收空间，实现持续增收。
五、构建广泛覆盖的社会保障机制，使农民在共享改革发展成果中持续增收
发展为了人民，发展的成果由人民共享。改革开放以来，我国经济社会快速发展，人均GDP由1978年的379元人民币，提高到2005年的1703美元。但发展中明显存在着不全面、不协调的问题，突出的是区域差距和城乡差距不断扩大。1985年全国城乡居民收入之比为1．8：1（农村居民收入为1），2005年已扩大到3．22：1，专家估计实际差距更大。年纯收入占全国农民人均纯收入20％和30％以下的贫困人口和低收入人口分别有2365万人和4067万人，建卡登记的扶贫人口近1亿。就革命老区庆阳市来看，8个县（区）有5个是国家扶持的重点贫困县，2005年人均CDP仅为680美元，相当于10年前的全国平均水平，城乡收入之比为3．97：1，绝对贫困人口占农村总人口的10％，低收入人口占20％以上。建设社会主义新农村，重点和难点是贫困落后地区和农村贫困人口。因而，必须立足于贫困地区和困难群众的生存与发展，构建广泛覆盖的社会保障机制，使广大农民在共享改革发展成果中增加收入。
一要加大扶贫开发力度，提高困难群众的收入水平。解决贫困地区生产发展、生活富裕问题，关键要完善扶贫开发机制，加大扶贫开发力度。近年来实施的扶贫开发整村推进项目深受贫困地区群众的欢迎，但每年的项目数量有限。庆阳市符合扶贫开发整村推进项目条件的村共有611个，2006年省上确定实施的只有58个，以此为基数推算，要使贫困村全部脱贫，还需10年左右时间，这与建设新农村规划及贫困地区群众的愿望和要求差距很大。加快推进扶贫整村开发，应根据今后的目标和任务，确定逐年增加整村推进项目的比例，加快贫困地区脱贫奔小康步伐。对尚未解决温饱的贫困人口，要集中力量攻坚，切实做到扶贫到村到户。建立贫困人口救助制度，实施更加特殊的优惠政策，帮助贫困人口稳定脱贫，实现小康。
二要健全农村社会保障体系，保障农民的稳定收入。重点推进以“三保一补”（医保、低保、农保和老年人补贴）为主要内容的农村社会保障体制，逐步形成框架相对统一、待遇大致相当、体现社会公平、覆盖农村全体居民的基本保障体系。要从农民生活的现实需要出发，在国家财力和政策的推动下，本着财政拿大头、农民拿小头、农村集体适度补贴的原则，构建覆盖全体农民的新型合作医疗保险制度，解决农民看病难、看病贵、因病返贫等问题。设立公共卫生专项基金，建立以财政为支撑的医疗救助制度，对重大疫情防治、重大安全事故受害人员和无力参加合作医疗贫困农民进行医疗救助；要适当提高农村贫困人口救助标准，逐步缩小农村与城市低保水平的差距，建立和实施城乡统一的最低生活保障制度；要建立农民失业（农民失地）保障和农民退休保障制度，使广大农民同城镇居民一样，享有失业、养老保险的权利。同时，积极推行对老年人的各种生活补贴，共同构建和谐社会。
三要完善社会救助制度，缩小困难群众的收入差距。目前，农村困难群众和弱势群体的救助主要依靠县乡财政，但是在西部欠发达地区，县乡两级财政收支缺口大，救助能力十分有限。据此，国家应加大财政转移支付力度，加快构建以最低生活保障制度为基础，以救灾救济制度为辅助，以临时救济、扶贫帮困为补充，以专项救助政策为配套的社会救助机制，完善以财政预算支出与经常性社会捐赠相结合的资金保障体系。动员社会力量，千方百计扩大救助对象，提高救助标准，缩小生活差距。
四要积极推行农村商业保险，防止农民因灾返贫。要从农业生产的需要出发，构建政府引导、农民投保、企业参与、市场运作的农业生产保险机制。农业生产受自然灾害影响，造成灾害损失和返贫现象非常严重。就庆阳市而言，每年因灾损失1．2亿元以上，许多农民会因一次灾害导致返贫。因此，应加大农业保险制度和保险体系建设力度，扩大保险覆盖面，使农民在遭遇自然灾害的情况下，能够获得一定补偿，防止因自然灾害而导致收入大幅下滑、甚至返贫问题的发生。根据农业高赔付率和高保费率的特点，发展农业生产保险，要以政策性保险为主，健全国家政策补贴、减免保险业税收等制度，支持商业保险公司不断扩大对农业生产的保险覆盖范围，充分发挥农业保险对农业生产的“稳定器”作用。
