改革开放以来，特别是“十五”期间，党中央、国务院始终把增加农民收入作为“三农”工作的重中之重，提出了“多予、少取、放活”的方针，制定了一系列更直接、更有力的支农惠农政策，尤其是西部大开发战略的实施，农业税的免除，“两免一补”政策的落实，新型农村合作医疗制度的推行等，既加速了我国农业的改革和发展，又调动和保护了农民增收的积极性，给广大农民带来了真正的实惠，赢得了亿万农民的衷心拥护。但是，我们必须清醒地看到，近年来农民收入的较快提升仍属于恢复性增长，当前制约农民收入增长的许多问题还没有从根本上解决，农民增收慢、增收难的问题依然十分突出，东西部收入差距继续在拉大，西部欠发达地区大部分农民的生活质量和水平还很低。就甘肃庆阳市2005年农民人均纯收入情况看，主要呈现收入低（1734，元）、增长慢（6．2％）、结构不合理（工资性收入仅占29．4％，家庭经营收入占61．6％；在家庭经营收入中第一产业占83．4％，非农产业仅占16．6％）的弱点；而江苏苏州市则呈现收入高（8393元，是庆阳的6倍）、增长快（11．9％、高于庆阳5．7个百分点）、结构合理（非农产业比重超过80％，工资性收入已取代家庭经营收入占主导地位）的特点。西部地区农民增收慢、增收难，不仅涉及体制机制、经济结构、经济增长方式、制度安排等，也涉及基础条件、资源环境以及人口素质等方面，且在不同的地域有着不同的表现。概括起来主要有五个方面：一是农民基本是单家独户经营，生产规模小，综合生产能力弱，农业产业化水平不高，农产品科技含量少、价格低，农业效益低下。二是农村生产条件差，生产力水平低，农田水利、农村道路、基础设施滞后，生产方式落后，农民文化素质和农业劳动生产率低下。三是农村经济结构不尽合理，大部分地区传统农业仍占主要地位，非农产业发展滞后，城乡二元结构未从根本上打破，剩余劳动力转移困难。四是农村科技、教育、文化、卫生等社会事业发展滞后，公共产品投入不足，社会化服务不到位。五是体制机制性障碍突出，西部地区各级政府强农惠农支农的能力弱，国家宏观政策顺民意、合民心，但缺乏对西部不同地区的具体扶持政策和配套措施，诸如级差税赋、公共投入、社会服务、项目扶持等。化解这些制约农民增收的各种矛盾和问题，加快社会主义新农村建设步伐，就必须紧紧围绕贯彻中央提出的“多予、少取、放活”的方针，加快构建促进农民持续稳定增收的长效机制。
一、构建城乡协调互动的发展机制，使农民在加快发展中持续增收
长期以来，城乡二元结构的矛盾，是我国农民增收的制度性障碍。建设社会主义新农村，必须顺应经济社会发展新形势、新阶段的要求，构建城乡协调互动的发展机制，走城乡一体化发展之路。
（一）认真落实“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针，进一步提高农民增收的能力。世界经济发展的实践表明，一个国家在工业化初始阶段，农业必然承担着为工业化、城市化提供积累的任务；当工业化、城市化达到相当程度后，自身积累和发展能力具备了反哺农业的条件，就应该支持农村建设、带动农业发展，这是加快现代化建设的普遍选择。目前，我国整体已进人人均CDP1500-2000美元的工业化中期阶段，也就是进入了工业反哺农业的阶段。在这个关键时期，党中央及时提出“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，非常及时和必要。据此，首先要确立统筹城乡协调发展的理念。统筹城乡发展，从制定规划到确定政策措施，都必须按照城乡和区域协调发展的理念，下功夫破解城乡二元结构的矛盾，立足于城乡生产要素的统筹，把发展重点转向落后于城市的农村，转向农村基础设施和公共事业，转向西部欠发达地区和困难群众，逐步缩小城乡差距，实现协调发展。其次要加大财政支农力度。由于工业收益率高于农业，用市场调节手段显然达不到工业反哺农业的目的，让工业企业直接支持农业既不现实、也不可行。西部地区大多数市县基本上是以农为主的经济结构，工业化、城镇化水平低，工业反哺农业“无米”，城市支持农村无力。要使“工业反哺农业”落到实处，就西部地区而言，目前主要依靠中央政府的宏观调控手段，进一步调整国民收入分配格局，加大公共财政支持西部农村的力度，通过公共财政覆盖农村并向西部农村倾斜来实现工业反哺农业。再次要加快工业化、城镇化、产业化、市场化步伐。东西部地区的差距主要是工业化、城镇化、产业化、市场化的差距，西部地区只有全力加快工业化、城镇化、产业化、市场化步伐，才能开创城乡互动、一体发展的局面，进而实现经济增长、产业增效、农民增收的目标。
（二）调整农村产业结构，进一步拓宽农民增收的空间。农村产业结构不合理是造成农业劳动生产率低和农民收入水平低的重要原因。从农业与畜牧业的比重看，一般发达国家畜牧业产值占农业总产值的比重在50％以上，高的达80％，而我国为35％；从农产品加工水平看，发达国家农产品加工转化率已达到90％，我国仅为25％左右；从种植结构看，水果、蔬菜、小杂粮等在国际市场具有竞争优势的农产品生产规模普遍较小。因此，拓展农业增收空间，农业内部亦有巨大潜力可挖，而“挖”的手段和措施主要是调整结构。一要加快种植业结构调整，优化品种、品质结构。西部地区农业发展受自然条件制约严重，重点应发挥比较优势，发展特色农业，在提高粮食作物单产和品质的同时，大力发展瓜果、蔬菜、油料等优势产业，精心培育区域名优产品，使农民依靠耕地挖潜增效增收。二要不断调整养殖业结构，提升畜牧业比重。我国是一个人口大国，土地和粮食都很紧缺，而西部地区又有发展节粮型草食畜牧业得天独厚的条件。从庆阳市的调查数据看，农民养一只肉羊年均收益100元，与种一亩小麦的收益相当；养一头肉牛年均收益1200元，相当于种十亩小麦，养一头奶牛年均收益3000到4000元，是农民人均年收入的2倍。这说明，在草食畜牧业领域，农民增收的空间更大。调整农业内部结构，重点要提高草食畜牧业的比重，进一步加快畜牧产业化步伐。三要大力发展农产品加工业，实现加工增值。在我国，发展农产品加工业具有巨大潜力。资料表明，从田间到餐桌的全部总利润，生产环节仅占1／5；价值1元的农产品经加工后，在美国可增值3．7元，在日本可增值2．2元。而我国农产品加工企业的物质装备只达到国际先进水平的5％，且科研创新能力、新产品开发能力严重不足。加快发展农产品加工业，必须用工业化思维谋划农业发展，通过大力培育龙头企业的创新能力，提升农产品初级加工和精深加工的质量和效益，把农业优势转化为经济优势，让农产品加工业成为农民增收的“聚宝盆”。四要大力发展外向型创汇农业，开辟国际市场。我国劳动力富足，农业劳动密集型产品出口优势非常明显。从地处西部内陆的庆阳市的发展情况看，近年来白瓜籽、黄花菜、苹果汁、活牛等劳动密集型农产品出口增势强劲，出口创汇连续实现当年翻番，总额居甘肃省第一位，为带动农民就业和增收发挥了巨大作用。
（三）大力发展劳务经济，拓宽农民增收的渠道。发展劳务经济，是工业反哺农业、城市支持农村的有效实现形式。目前，西部欠发达地区的劳务经济在农民增收中所占的比重呈现迅猛增加之势，产生的带动作用也日益明显。2005年，甘肃省劳务收入达到100．82亿元，接近全省GDP的一成；庆阳市劳务收入达到12．3亿元，占全市CDP的8．6％，占农民工资性收入的77．6％。随着农业现代化和城市化的快速发展，农村富余劳动力和城市劳动力需求会同时增长。据专家预测，从现在起到2020年，每年向城镇转移的农村人口将增加1700多万。西部地区应当把劳务经济作为农村发展的大产业、农民增收的主渠道和新农村建设的主要任务，坚持不懈，抓出成效。一方面，要做好向外输转工作。目前，城市和沿海工业加工区吸纳了1亿多农村剩余劳动力，进人大中城市的农民工占农民工总量的62．4％。但由于农民工的整体素质相对较低，加之农民进城就业管理服务制度建设滞后，在很大程度上制约了劳务输转步伐。各级应认真落实《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，取消对进城务工人员的歧视性规定和不合理限制，建立城乡统一的户籍制度、公平竞争就业制度和就业公共服务网络，健全务工农民的劳动合同制度、工资保障制度等，解决好进城务工人员子女就学、公共卫生、文化生活、社会保障等方面的实际问题，加强农民进城务工就业管理，保障进城务工人员实现稳定就业，逐渐实现身份转换，成为新的市民，共享城市发展带来的实惠。一方面，要做好就地转移工作。实现农村富余劳动力就地转移，关键在于加快小城镇和二、三产业发展，使广大农民“离土不离乡”，就地创业、就近就业、就业增收。特别要重视发展第三产业，重点培育发展农村物流、运输业和信息服务、中介咨询、金融保险、法律服务、社区服务、物业管理、房地产经营等现代服务业，为加快城乡互动、促进生产流通、提高农产品商品率、增加就业发挥更大作用。
二、构建倾斜“三农”的投入机制，使农民在“多予”中持续增收
长期以来，由于城乡政策的差别，本应由政府提供的公共服务和产品，主要靠农民自筹解决，既造成了对农民的“取多予少”，又造成了农村公共产品供给不足。这种城乡之间的差异，不但使本来收入远低于城镇居民的农民承担着过重的负担，而且享受不到良好的公共服务。统计数据显示，占全国总人口60％的农业人口，只占有23％的全国义务教育经费，仅享用25％的公共卫生资源，城乡社会保障覆盖率之比高达22：1，城乡投资之比从1996年的1：0．30下降到1：0．18。就庆阳的实际看，全市有12％的乡不通油路，24．5％的行政村不通农机路，7％的村不通电，34％的村不通电话，15％的村不通广播电视，农村居民享受医疗卫生、教育等资源的比例更低。这种现状直接导致了农业劳动生产率的低下，成为制约农民增收的重要因素。因此，促进农民增收，必须构建倾斜“三农”的资金投入机制，使农民在“多予”中持续增收。
首先，要健全财政投资机制。从市场配置生产要素的角度看，由于农产品价格相对偏低、农业赢利水平偏低、农民收入水平偏低，农业生产不能成为赚钱产业，农业和农民对农业的投入很有限，社会资金不仅不会主动流向农业，相反农村资金还在流向工业。从国家财政投入角度看，“十五”期间，中央财政安排用于“三农”的投资增加较多，虽然2004，年农业支出占财政总支出的比重增加到8．2％，但仍然低于1995年以前十多年的总体水平，相对于财政收入的较快增长和农村发展的客观需要，仍然存在较大差距。从庆阳市来看，2005年农业支出为1．22亿元，占财政总支出的4．6％，远低于全国平均水平。因此，对于农业，我们必须坚持以政府投入为主，构建财政支农投入的长效机制。一要真正形成财政支农资金长期增长机制。通过进一步深化财政体制改革，合理调整国民收入分配结构和财政支出结构，确保《农业法》关于“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”这一规定的落实，不断提高财政支农支出的比重。二要进一步构建农业综合直补长效机制。完善以种粮直补为重点的县乡村三级补贴数额核定、资金支付登记备案、操作运行、监督管理等制度，不断提高农业综合直补的质量、数量和水平。三要进一步构建财政资金对社会事业发展的投入机制。明确界定计划生育、烈军属和复员退伍军人优抚、民兵训练、义务教育、修建道路、孤寡老人供养等农村社会事业性财政支出范围，保障农村社会事业的发展和农村公共产品的供给。加快乡村公路、农田水利、农村电网建设及中低产田改造，改善农村基础教育、医疗卫生条件，提高文化、科技、信息等方面的服务水平，让农民能够享受到与城市居民同等的公共服务。四要强化政府支农投入机制的引导作用。通过财政贴息、参股、担保等方式，放大财政资金的作用。尤其要用活财政贴息政策，通过贴息拉动银行的贷款和企业的配套投入。在基础设施建设、优化经济结构和促进高新技术发展的投入上，积极拓展财政资金参股、担保的范围，引导社会资金按国家产业政策的方向进行投资。五要完善向西部贫困地区倾斜的投入机制。一般情况下，贫困落后地区都是投资效益较低、配套投入困难的地区，而在中央、省级政府支农资金以“效益优先”、地方配套为原则的机制下分配，越是贫困落后的地区，所能争取到的国家投入就越有限。因此，应在财政资金分配部门或行业建立起与国家投入和地方实际需要相适应的支农投入分配机制，加大国家对贫困地区的投入，减免贫困地区国家扶持项目的地方配套资金，使贫困地区能够更多的享受国家财政投资，加快脱贫致富奔小康步伐。
