常修泽
内容提要：站在新的历史起点上，着眼于中国体制改革30年“之后”的下一个阶段，“深化垄断行业改革”应该是国家必须担负起的一项战略性任务。基于这种战略考虑，本文着力探讨四个问题：第一，前一阶段中国垄断性行业改革到底推进到了什么程度？第二，用“深化垄断行业改革”的战略眼光来审视，改革迄今仍存在什么问题？面临什么挑战？第三，下一步“深化垄断行业改革”需要什么样的理论来支撑？第四，在实际工作中，应采取什么样的思路和对策？
综观十几年来垄断性行业的改革，主要是在政企分开、业务“分拆”和引入行业外资本三方面做了一些初步的尝试。本文从“自然垄断性”行业（电信业、电力业、民航业、邮政业、铁路运输业）、专卖专营性的烟草行业、市政公用事业行业，以及具有重要地位的战略资源行业，分析了改革取得的进展和成效。指出，改革的“攻坚”之战打得十分艰苦，在一些方面改革处于“胶着”状态。
中国垄断性行业改革存在的内在矛盾：一是政企尚未分开，缺乏商业化运营环境；二是进入壁垒依然过高，有效竞争尚未形成；三是国有资本“一家独大”，非公资本比重有限；四是科学监管尚未到位，政府职能亟待转变。
深化垄断性行业的改革，需要有“深化改革”的理论来予以支撑。本文明确提出“四双破垄论”，即：一是技术、市场“双驱变异”论；二是网络内外“双重竞争”论；三是纯粹公共产品与非纯粹公共产品并存及“双向转化”论；四是政府利他性与利己性“双重利益博弈”论。
为“深化”垄断性行业改革，本文提出了“四化”的基本思路和对策，即运营环境商业化（政企分开和价格改革）、投资主体多元化（放宽市场准入）、市场竞争公平化（打破垄断格局）、政府监管科学化（解决四个监管问题）。其中，运营环境商业化是前提条件，投资主体多元化是关键环节，市场竞争公平化是基本途径，政府监管科学化是重要保障。按照这种“四位一体”的思路来实施，垄断性行业的改革就会进一步有所深化。
垄断行业改革是中国整个经济体制改革的重要组成部分，但迄今为止仍处在改革系统的“短板”状态。着眼于中国体制改革30年“之后”的下一个阶段，“深化垄断行业改革”应该是新阶段国家必须担负起的一项战略性任务。在当前新的历史起点上，欲实现这一改革的战略任务，有几个重要问题需要研究：第一，自20世纪90年代提出“基础性产业也要引入竞争机制”和“打破行业垄断”以来，在实践中到底“推进”到了什么程度？第二，用“深化垄断行业改革”的战略眼光来审视，中国垄断性行业改革迄今仍存在什么问题？面临什么挑战？第三，下一步“深化垄断行业改革”需要什么样的理论来支撑？第四，相应地，在实际工作中，深化垄断性行业改革需要采取什么样的思路和对策？
在进行评估之前，首先有必要对垄断性行业的范围或者说垄断性行业改革的对象，作一界定。
（一）垄断性行业范围：改革对象界定
在中国现阶段，垄断性行业大体包括以下四组：
第一组，号称“自然垄断性”的垄断行业。在中国，这一组内部情况很复杂：其中有的属于“真正的”自然垄断性环节，有的不属于“真正的”自然垄断性环节，或原本属于“自然垄断性”但现在已经“变异”了的环节。不论是虚的“自然垄断性”，还是已经“变异”了的“自然垄断性”，有些目前还在“自然垄断”的旗号下“笼统而混沌地”垄断着。这一组中有铁路、民航、电力、电信、邮政等。
第二组，专卖专营性的垄断行业。突出的是烟草行业。此行业是特殊行业，实行“国家烟草专卖制度”。1991年6月全国人大常委会通过《中华人民共和国烟草专卖法》。该行业虽不属于自然垄断性，但属于“法令性垄断”。
第三组，市政公用方面的垄断行业。包括供水、供气、供热、城市公交等等。这一组情况也很复杂：这里既有公共性和自然垄断性（如给排水、供气、供热等需要网络输送的部门，具有某些区域垄断的特征，就这一点来说，与第一组“自然垄断性”部门有一定交叉），同时又有市场性，需要区分。
此外，还有具有重要地位的战略资源的垄断。如石油、天然气（石油部门一般具有“寡头垄断”的性质，天然气部门的管道传输部分具有“自然垄断”性）和其他重要战略性资源的垄断。
本课题重点分析前三类垄断行业。
（二）中国垄断性行业改革的进展分析
中国的经济体制改革是从1978年12月中共十一届三中全会开始的。但在此后近十多年里，就国有经济领域改革而言，改革的主战场放在国有经济的竞争性行业。1982年的中共十二大、1987年的中共十三大、1992年的中共十四大，尚未对垄断性行业改革做出系统部署。在80年代和90年代初期这一阶段，在实践中一些行业内部也进行了一些局部的、浅层次或带有某些共性的改革（比如，此期间对行业服务资费进行调整，部分消除价格中隐含的大量补贴以及由此产生的扭曲；同时也曾进行国有企业经营机制方面的改革，以刺激企业不断提高效率；此外，也进行了初步的行业调整，如电信业“联通”的进入等），但是在改革的总体部署上，尚未将之作为一项改革的重要任务予以推进。
1995年制定的国民经济和社会发展“九五”计划，开始触及这个问题。在提出“两个根本性转变”（经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变）的战略任务中，明确要求：“竞争性行业主要由市场配置资源，基础性产业也要引入竞争机制，使经济更富有活力和效率。”这里的“基础性产业”，多指垄断性行业。继之，中共十五大在“充分发挥市场机制作用”的部分，提出了“打破部门垄断”的任务。从“九五”开始，相关方面在“基础性产业也要引入竞争机制”和“打破部门垄断”的旗帜下，将垄断行业的改革作为国有企业改革的内容之一，例如在电信、电力和城市公用事业改革方面有所推进，有些“分拆”的改革就是在这一阶段开始启动的。
2002年10月中共十六大鲜明地提出“推进垄断行业改革”。2007年中共十七大报告中又进一步提出“深化垄断行业改革”。在这里，“推进”改为“深化”，同时增加了关于政府监管和社会监督的内容。
审视近十几年来垄断性行业的改革，主要是在三方面做了一些尝试。一是，着手政企分开。如撤销国家电力部，成立电监会，组建相关发电集团公司和电网公司；撤销邮电部和此后“政企合一”的国家邮政局，实行新的国家邮政管理机构与中国邮政集团公司分离等。二是，推进业务“分拆”。如电力部门通过“纵向拆分”和“横向拆分”，组建5家发电集团和2家电网公司；电信业经过多次重组，也初步形成“三足鼎立”之势等。三是，引入行业外资本。现将各主要行业改革进展情况分析如下：
1.关于“自然垄断性”行业改革的启动
（1）电信业改革。1998年，在信息产业部成立的基础上，探索实行电信政企分开。1999年将中国电信“一分为四”——按业务重组为固定网络、移动通信、无线寻呼和卫星通信4家公司，旨在形成与中国联通公司及其他经营增值业务的公司竞争的局面。
2001年11月，继续对固定电信企业实行南北分拆（分拆为新中国电信和中国网通）。之后，中国电信业的重组继续进行——建立中国卫通，重组中国网通（将原吉通、原小网通并入新成立的中国网通），引入中国铁通（由原来的铁路专网改造而来）。至此，在中国基础电信业务市场，形成6家电信公司，即中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、中国铁通、中国卫通，在各自的业务领域内展开竞争。至于在增值电信及互联网相关业务领域，引入竞争的进展更快一些。据了解，获准经营互联网信息服务的单位（ISP）已有数百家，互联网信息内容提供商（ICP）也有上千家。
2008年5月，为解决电信市场失衡以及促进3G产业和相关电信设备制造业的发展，电信业进行了新一轮重组。按照新的重组方案，中国电信收购中国联通CDMA网（包括资产和用户），中国联通与中国网通合并，中国卫通的基础电信业务并入中国电信，中国铁通并入中国移动。同时改革重组与发放3G牌照相结合，重组完成后发放三张3G牌照。这就意味着此前的“六路诸侯”将被整合，电信业“三足鼎立”之势初步形成，这一重组刚刚开始，效果有待观察。
（2）电力业改革。电力行业较早实行了“多家办电”和电力竞争的试点。1997年电力着手政企分开改革，撤销电力部（其管理职能归国家经贸委），成立国家电力公司；同时，在地方层面，也开办了一些不属国家电力公司、省级电力公司的“独立电厂”，原来按行政区划分割电力市场的体制有所改变。
2002年2月，通过“纵向拆分”（电厂资产和电网资产分开）和“横向拆分”（发电资产和电网资产的各自重组），组建5家发电集团（中国华能、中国大唐、中国华电、中国国电、中国电力投资）、2家电网公司（国家电网、南方电网）和4家辅业集团（中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司）。至此，电力业的分拆格局初步形成。在“纵向和横向拆分”的同时，还成立了独立的监管机构——电力监管委员会，履行电力监管职责。拆分虽取得上述进展，但“竞价上网”的竞争机制尚未真正建立，电力业的竞争局面未能形成，改革任务依然艰巨。新一轮电力体制改革的方案正在酝酿中。
（3）民航业改革。2002年以来，民航业进行重组，组成6大集团公司，即中国航空集团公司、东方航空集团公司、南方航空集团公司、中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司。成立后的集团公司与民航总局脱钩，资产由国资委管理。同时，除首都机场、西藏区内的民用机场外，民航总局直接管理的机场（90个）全部下放所在省（区、市），实行属地化管理。此外，2005年以来，根据《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公经济发展的若干意见》中“放宽市场准入”的精神，奥凯、春秋、鹰联、东兴、祥云等数家民营航空公司开始运营，但迄今民营航空公司的运营份额微乎其微。
（4）邮政业改革。1998年撤销邮电部，组建国家邮政局（负责邮政行业管理和邮政运营，政企合一）。2005年，按照政企分开的原则，组建新的国家邮政局，承担监管职能，同时组建中国邮政集团公司，从事企业经营活动。此外，改革邮政主业和邮政储蓄管理体制，促进邮政主业向现代邮政业方向发展。尤其在速递等业务领域，近年来民间资本和外资有不少进入。到2007年底，中国邮政集团以外的其他经营者所完成的快递数量已达整个市场的80%左右，例如，一家名为“顺丰”的民营速递企业的业务量已超过中国邮政集团公司，2007年业务量达10多亿件。
（5）铁路运输业改革酝酿。近年来，铁路改革先后酝酿了纵、横分拆方案。纵向分拆方案是“网运分离”。主要思路是参照“英国模式”，将路网与运输经营分离，分别组建公司，在运输公司之间引入竞争。横向分拆方案是“网运合一、区域竞争”。主要思路是参照美国和加拿大模式，组建多个铁路运输集团公司及铁路建设投资公司，开展区域之间竞争。但上述方案，由于种种原因，均未能实施。在铁路部门的投融资体制改革方面，虽然“轮子”下面的路轨建设已有极少量民营资本进入，“轮子”上面的运输部分也有“大秦铁路”等的改制上市，但总体上看铁路部门的投融资体制触动不大，铁路改革成为本组垄断性行业改革中较为滞后的领域。
2.关于专卖专营性的烟草行业的改革进展
2003年以来，烟草行业着手进行“专卖制度下建立市场经济框架”的探索。这种探索，以行业内部工商分开为突破口，采取了若干改革措施，主要有：
（1）实施工商分离。针对原有的“工商合一”、市场割据的积弊，实施工业、商业分离，分离后的工业企业由新成立的中烟公司统一管理，各地销售公司与本地烟厂脱钩。
（2）推进工业整合。卷烟工业企业由重组前的123家减少到目前的31家，其中前10家企业生产集中度由2002年的30%上升到2006年的60%，下一步打算再整合，最终形成10家左右大型卷烟工业企业。
（3）减少销售层级。针对原有的省、市、县三级销售格局，取消县级公司的法人地位、不再直接经营（只担任配送），同时省级公司也退出经营，只由地市级公司统一经营本地区的市场。
（4）探索订单生产。先是“按订单组织供货”，之后向“按订单生产”延伸，在国家烟草专卖制度下模拟市场经济，尽力发挥市场机制的作用。目前该行业正在进一步研究制订在国家烟草专卖制度下发挥市场机制功能的改革方案。
3.关于市政公用事业行业的改革进展
鉴于市政公用事业主要分布在地方，不存在全国范围的分拆重组问题，故改革的重点放在推动非公有制经济进入方面。20世纪末，有些地方的公用事业部门开始引入外资、民资。2002年以来，国家主管部门先后制定了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》（2002年12月）和《市政公用事业特许经营管理办法》（2004年2月），在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，开始实施特许经营，非公企业通过公开竞标的方式开始进入。例如，法国里昂水务、法国威立雅环境服务公司、香港中华煤气等外资或港资企业，以及以新奥燃气为代表的国内民营企业，开始陆续进入市政公用事业。
4.关于具有重要地位的战略资源的行业改革进展
在石油天然气等具有重要战略地位的部门，改革也有所推进。如2005年国家相继出台了《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》，油气市场可按照国家规划逐步放开。在资源的勘探和开发方面，由于缺乏相关资格认证，非公企业尚未实质性进入，但是非公企业通过向相关勘探部门注入资金或设备投资的办法，以资本多元化的方式参与了勘探和开发过程。
从以上分析可以看出，在1995年制定“九五”计划之前，垄断性行业改革处于比较零散的状态；“九五”计划之后改革在多行业开始启动，在政企分开和产业重组（主要是分拆）方面有所动作；2002年中共十六大做出“推进垄断行业改革”的部署以来，垄断性行业的改革艰难推进（有的有所前进，有的有所停滞，有的还有所倒退）；2007年中共十七大之后，面临着“深化”的战略任务。综观过去十多年的改革，大体可以看到，在一些方面已取得一定进展和成效。但是，改革的“攻坚”之战打得十分艰苦，在一些方面改革处于“胶着”状态。
