刘国艳
内容提要：我国现行的转移支付制度是在延续了部分旧体制的基础上，为更好地配合分税制、农村税费改革等重大体制改革和调整工资、生态保护等国家大政方针的顺利实施而逐步形成和发展起来的，有其存在的合理性，但同时由于整个制度设计是以支持改革和政策调整为出发点，从而使其偏离了实现各级政府财政能力和公共服务水平的均等化这一基本目标，致使现行转移支付制度在推进基本公共服务均等化方面的作用明显偏弱，资金使用效率和政策效果的有效发挥受到影响。为此，本课题在强调对现行转移支付进行相关项目整合归并的同时，创新性地提出需要对整个转移支付进行整体制度设计，以促进既有利于推进基本公共服务均等化，又有利于国家政策顺利出台和实施的新型转移支付体系的形成。
（一）转移支付的分类
1.广义转移支付的分类
从广义来讲，政府间转移支付按照资金收付活动的不同可分为直接和间接转移支付两种形式。即一般情况下，政府间转移支付表现为财政资源在政府间的直观的、显性的资金收付活动。但在某些特殊情况下，以一种间接的方式在政府之间流动，形成间接的政府间转移支付，如政府间税式支出、政府间管制、政府公共定价以及政策性金融等所形成的政府间资源流动，这些都是一些极为隐蔽但确实存在的政府间转移支付形式。而本文研究的重点是直接转移支付。
2.狭义转移支付的分类
在直接转移支付中，按照财政资源流动的方向不同，可分为纵向转移支付和横向转移支付。纵向转移支付是指中央对地方、上级对下级的财政资源的流动；横向转移支付是指富裕地区对落后地区的财力转移，以弥补落后地区的财力不足。
关于纵向转移支付的分类可以根据划分标准的不同分为不同的类型。如按照财政资源在各级政府之间转移渠道的不同，可分为税收分享和拨款制度；按转移支付资金使用方向是否受到限制，可分为无条件转移支付（即一般目的转移支付）和有条件转移支付（即专项转移支付，是指转移支付方政府要求接受方政府必须达到一定的标准和基本的条件才能得到这笔转移支付）；按照转移支付资金数额是否设置上限可分为有限额转移支付和无限额转移支付；依据转移支付资金的实施是否按照再分配标准，可分为按再分配标准实施的转移支付和不按再分配标准实施的转移支付；依据转移支付资金是否要求地方配套，可分为配套转移支付和非配套转移支付。
而在不同类型转移支付内部又可按不同的标准进一步细分。在税收分享中可按分享的原则不同分为按来源地原则的分享和按均等化原则的分享。在拨款制度中按照资金用途规定的粗细程度可分为一般性拨款、整额拨款。专项拨款。无条件转移支付可按资金转移渠道的不同分为收入分享和一般性拨款，也可按是否有再分配标准分为无再分配标准的无条件补助和均等化补助。在有条件转移支付中可根据是否需要地方配套分为非配套补助和配套补助两种形式，可按是否有再分配标准分为无再分配标准的有条件补助和有再分配标准的专项补助。
（二）转移支付制度的基本理论
经济学中使用的“政府间转移支付”是指财政资源在政府间的无偿流动，与政府的购买性支出相对应，转移支付是政府单方面的、无偿的资金让渡，不相应地取得商品和劳务。
1.转移支付制度的目标
政府间转移支付制度的目标可分为三个层次：终极目标、基本目标和直接目标。
终极目标——实现社会公平，即实现个人和地区的公平。也就是政府运用经济、行政、法律手段调节个人收入差距和不同地区的收入水平，使个人收入差距被控制在社会可接受的范围之内，使各地区全体成员享受大体均等的公共服务。
基本目标——实现经济相对均衡发展。从效率的角度来看，经济达到相对均衡发展，可以减少资源的无效流动，减少交易费用，促进落后地区与发达地区间的竞争，提高市场配置资源的总体效率，从而促进经济加速增长和经济总量的增加，从公平的角度看，经济实现相对均衡发展是实现终极目标的必要条件。
直接目标——实现各级政府财政能力和公共服务水平的均等化，是实现基本目标和终极目标的手段。由于市场经济是非均衡经济，市场的非均衡性必然通过市场经济的波动和地区间经济的不平衡发展造成财政的非均衡性。而转移支付制度的建立可以用财政均衡来纠正市场的非均衡，使各地政府能为本地居民提供大致均等的公共服务，保证社会稳定和经济发展。
总体来看，这三个层次的目标是互为条件互相作用的。只有各级政府财政能力和公共服务水平实现相对均等化，才有可能实现经济发展的相对均衡，才有可能实现社会的相对公平，而社会的相对公平、经济的相对均衡发展，反过来又可以促进各级政府财政能力和公共服务水平均等化水平的进一步提高。
2.转移支付制度的基本原则
（1）客观性。一方面，在设计转移支付制度时，要保证所需数据的可靠性，从而实现为转移支付制度的质量或公正性提供保障；另一方面，在转移支付制度运作过程中，对转移支付制度进行经常性检验和调整，及时修正与宏观经济政策和社会政策目标相左的部分。
（2）公开性和透明性。为保障转移支付制度的正常运营，要努力排除人为因素的影响，尽可能公式化、规范化，并取得有关利益主体的认可，经得起推敲和实践的检验。因此，保持一定的透明度是转移支付制度设计追求的目标。
（3）要兼顾公平与效率。通过转移支付制度，中央政府适当调节各地方政府行政能力差异，确保各地居民享受大体一致的公共服务，实现公平的目标；而保持各地居民得到均质化、平准化的公共服务，反过来有利于消除地方政府对社会资源优化配置的阻碍、实现市场的统一、促进经济的最优成长，以达到效率的目标。因此，转移支付制度的内在特性为实现“兼顾公平与效率”提供了可能。但转移支付制度又不可能自动达成“公平与效率兼顾”，其制度设计如果脱离社会目标，片面追求“公平”或单纯考虑“效率”，不仅偏离转移支付的约束条件，而且有损于社会经济健康、稳定运行。
（4）激励性。转移支付应对地方政府实现健全的财政管理有激励作用，同时能够抑制无效率的财政行为。因而转移支付不应无条件地弥补地方政府的财政赤字。
（5）可预测性。转移支付机制应使地方政府可以预测其未来收入，以便更好地规划财政支出提高财政效率，实现该原则的方法之一是中央政府公布未来一段时期转移支付的预测值。
3.政府间转移支付的作用及方式的选择
根据现代西方财政学理论，政府间财政转移支付制度是规范中央与地方财政关系的有效途径，可以有效解决纵向和横向财政不平衡问题、矫正辖区间外溢、实现中央政府的政策意图。
（1）弥补纵向财政失衡。在分级预算管理体制下，政府间预算支出范围的划分依据的是公共产品的层次性和配置效率，预算收入范围的划分依据的是各税种的特点、税收的收入功能和调节功能。由于预算收支范围的划分所遵循的标准不完全一致，以及各地区经济发展的非均衡导致各级预算主体收支不对称，出现财政收支纵向不均衡。从理论上讲，纵向财政失衡为实施转移支付提供了基本依据。弥补纵向财政失衡的方式可以通过合理划分各级政府的课税权、提高支出责任与税收责任的匹配程度来解决。但实际上，政府支出责任与课税权的完全对称是不可能的，也是不必要的。因此，弥补纵向财政失衡的有效方法是由中央政府采用非配套性转移支付方式来尽量缩小纵向财政缺口。这就需要中央政府通过恰当的设计政府间的税收安排和转移支付模式来缩小纵向财政不平衡。
（2）弥补横向财政失衡。此外，受到经济发展水平、经济体制、经济结构、税基大小、征税努力程度、城市化程度以及自然、地理、人口、文化等多种因素影响，导致不同辖区政府财政收入能力和公共服务成本存在较大差异，从而使同级预算主体在收支不对称程度上存在差异，出现财政收支横向不均衡，使不同辖区政府在提供最基本的公共服务水平上存在差异，表现为在相同的公共服务项目上，地区间的服务水平和质量存在一定差异，贫困地区的某些公共服务极为短缺，难以达到最低标准。从理论上讲，解决横向财政失衡的方式可以通过横向转移支付，或提供一般财政平衡目的的纵向转移支付制度来协调各个地区间的经济发展，纠正经济发展中区域间的“马太效应”。此外，还可以通过专项转移支付使贫困地区的某些公共服务达到最低标准，以此促进当地经济发展。
（3）解决辖区间外溢性问题。外溢性（包括受益和受损）是各个层次公共产品尤其是地方性公共产品普遍拥有的突出特征。如兴建水利设施、控制水源及大气污染、对病虫害的防治、在某地享受了良好的公共教育的毕业生到其他地区工作或生活以及由人员大规模流动带来的大量非本地区居民在本地区享用公园、交通设施、地方性公立学校等。在外溢性和成本自担两种因素的共同作用下，地方政府提供公共产品时所采取的策略便容易产生某种程度的扭曲和偏差，减少正外部性公共产品的提供数量，继续保留或增加具有负外部性的公共产品。这种扭曲性政策的实施，不仅影响地方性公共产品的提供和本地区及相关地区居民的利益，而且不利于地区间经济关系的协调。
而解决外溢性问题的核心是使外部效应内部化。最为有效的方法是由中央政府或较高层级的地方政府提供一笔足以弥补其所创造的外部收益的补助金，具体的资金形式可实行不封顶的配套转移支付方式，配套率取决于外溢比率，即地方政府行为的外溢程度。对于正的外溢性，可用外溢收益的一定比率或提供外溢性项目成本的一定比率来确定转移支付；对于负的外溢性，则可考虑用辖区收益损失的一定比率来确定。在这种机制下，可以激励地方政府多做“好的”事情，约束地方政府少做或不做“坏的”事情。
（4）影响地方政府行为，体现中央政府的政策意图。为保持一个国家经济的持续、稳定、健康发展和社会的长治久安、民族团结，需要一个强大的中央政府和财力雄厚的中央财政以转移支付制度为重要手段来实施强有力的宏观调控和维护国家的统一。转移支付制度在规范地方政府行为的同时，可以提升区域效率、促进社会公平，体现中央的政策意图和偏好。从理论上讲，专项转移支付的实施可以确保中央政府的政策意图落到实处。
（三）不同的转移支付形式的功能不同
从理论上讲，不同类型的转移支付有不同的功能，向我们展示了几种转移支付在功能上的差异，可以说各有千秋，很难简单地按照对其特点的分析比较出来。在严格意义上的分级财政体制下，由于中央政府无法直接安排地方预算的收支规模和结构，无法直接规定地方政府的上缴任务，也不能随意调用地方财政资金，因而从总体上看，各种转移支付形式已经成为中央影响和干预地方政府行为的重要政策工具。
