转型期财政政策应是一个多目标的政策体系：财政政策必须推动体制转型的进程；必须推动经济长期可持续发展；同时必须维持稳定的宏观经济环境，包括充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡。体制转型对财政政策选择的意义在于，一方面推动体制转型是转型时期财政政策的目标之一；另一方面转型中的经济体制构成了影响财政政策作用发挥的持续变化的体制约束。由于转型期市场经济体制不完善、不稳定，财政制度仍然处于不断深化改革过程中，财政政策不可避免地与财政制度改革交织在一起，更增加了政策选择的复杂性。
（一）推动体制转型的财政政策选择
转型作为动态的体制改革过程，对财政政策作用的发挥构成了体制性约束。但另一方面，必须意识到财政政策可以通过利益再分配实现社会利益结构的重构，进而降低转型的成本。推动转型进程。推动体制转型的财政政策主要伴随政府职能调整及相应财政支出活动的调整。
1.对体制转型的理解
体制转型包含三个主要环节：对体制重新进行规范化表述；社会利益结构的重构；相关社会意识的重建。
（1）对体制重新进行规范化表述。经济体制实质是社会部门和个体参与社会分工体系，取得社会资源的规则和形式。体制转型是这种规则和形式不断变化的过程。对体制重新进行规范化表述就是将这一规则和形式以及由此产生的社会关系以法律的形式明确化并固定下来。包括对财产权利的法律确认，对市场交易规则的表述和确认，以及政府与社会公众的权力义务关系的规范等众多规则的规范化表述和固定。
（2）社会利益结构的重构。参与社会分工和社会资源分配的规则是社会部门及个体的利益获得和社会利益结构形成的基础，因此体制改革作为这一规则改变的过程势必引起社会利益结构的重构。
（3）相关社会意识的重建。相关社会意识的重建是体制转型的完成环节，也是长期而重要的环节。当社会公众普遍认可和接受当前社会分工和取得资源规则，并根据对规则的共同相似理解指导自己实际参与社会分工并取得资源的行为的情况下，体制转型才可以实现阶段性的稳定。
2.财政政策推动体制转型的作用
从社会整体看，转型的成本分为两个方面。一方面利益重构造成部分利益集团损失，从社会整体看这部分利益损失从数量上可以由另一部分获利利益集团的受益抵消有余而产生社会净收益，但如果不对受损集团作某种程度的补偿，则由于受损集团的抵抗而使体制转变和社会净收益的实现被推迟，从而形成成本。另一方面，转型期间由于经济规则的不稳定不连续造成经济活动陷于停顿、等待经济规则的重新稳定，由此形成另一种转型成本（如前苏东国家的转型衰退）。上述两方面成本决定了渐进、增量转型以及分步推进经济、政治转型是有利的。
基于以上对体制转型成本的分析，可以认为，财政政策可以通过运用其再分配功能，加速体制转型的进程，降低因利益冲突而使新体制延迟确立所产生的体制收益的时间损失，同时在利益结构增量重构的基础上推动体制连续快速的转变，避免由规则真空使经济活动停顿而产生的经济价值损失，降低转型成本，加速体制转型。
3.目前体制转型的发展方向及财政政策选择
经过30年改革，我国体制转型已经取得了显著而稳定的成果：建立了比较完整和规范化的财产权利制度、市场体系及其运行规则；形成比较稳定的社会利益结构；市场化规则已经成为个体参与社会分工取得社会资源的指导性意识。我国市场化体制转型的发展方向应当是进一步规范完善政府与市场的关系，在财政体制上表现为建立完善的公共财政体系。进一步规范完善政府与市场的关系集中表现为建设服务型政府，其核心环节就是转变政府职能：一是增强完善社会服务和社会保障职能，增加相应的财政开支；二是减少政府对竞争性市场资源配置的直接参与，减少财政经济建设支出总量并调整完善其结构。
（1）完善社会保障体系，增加社会保障支出，健全所得财产税制。政府应增强在教育、医疗、养老、失业救济与就业服务、住房保障以及环境保护等方面的职能，扩大保障面，提高保障水平。在增加政府社会服务和社会保障开支的同时，健全所得财产税制。从利益结构的角度观察上述改革，其实质是在市场分配关系基础上，进一步叠加、强化政府主导的、通过所得财产课税及保障开支实现的再分配关系，以补充市场分配关系。所得、财产课税的强化会使高收入群体在现有利益格局基础上面临利益损失；低收入群体将因为社会保障开支的增加而获益。从社会整体观察，这种改变将产生显著的社会收益，包括因为收入再分配体系的强化而增强财政自动稳定器功能，以及因收入分配更趋公平而对消费开支产生扩张作用，改善国民经济总需求的长期结构。
考虑到我国国民经济快速增长的前景，以及纺锤形收入分配结构的合理性，在保存量、调增量的渐进原则基础上，应当显著强化所得和财产课税的结构性特征，达到降低改革成本的目的。在次序上，先强化所得（利益增量）课税征管，后开征并加强财产（利益存量）课税；在税率设计方面，应使所得和财产课税的税负首先集中于当前规模较小的高收入和中高收入群体，而降低中等收入和中低收入群体的税负，调高所得和财产课税的费用扣除标准，提高累进幅度。
（2）相对压缩财政经济建设支出规模，调整经济建设支出结构。经济建设支出应主要用于可以产生广泛社会效益的基础设施领域，特别是不能产生短期回报、满足基本生产生活需要、长期社会效益显著的领域。在恰当的制度安排下，包括引入竞争、恰当监管以及适度补贴，政府可以运用规则和政策引导企业、民间资本投入而不是由政府包办。财政资金在竞争性市场中的投入应着眼于解决因风险过大，或初始资本规模要求过大而造成的企业、民间资本投入不足的情况，并且主要用于对风险的补贴以引导资源配置，而不是全面替代企业或民间资本。财政资金在竞争性市场的投入应更多地采取独立的政府发展基金投资的形式，而不是采用预算列支的形式。
财政经济建设支出结构的调整在短期会产生真空，竞争性市场政府投资的撤出将由企业、民间资本填补，但在基础设施领域则必须作恰当的制度安排才能吸引社会资金进入。政府主导基础设施投资，给定投资产生的社会效益，由于缺乏利润约束，可能存在过度投资及成本控制不力的情况。而在产生相同社会效益的条件下，企业或民间资本的利润约束将使企业或民间投资更注重控制投资规模和成本，由此产生的资源节约是社会公众因体制改革获得的利益。但由于基础设施的公益性使纯粹竞争性的投资难以产生足够的投资回报，因此可以通过对投资企业的财政补贴使其获得恰当的投资回报。
（二）转型期调节经济稳定的财政政策选择
体制转型的顺利推进需要稳定良好的宏观经济环境。我国转型期宏观经济波动的成因是复杂的，不能仅由成熟市场经济背景下的周期性波动解释。转型期的宏观经济波动与经济体制的改革及其进程有关，也与经济发展水平相关，呈现出阶段性。因此，我国转型期宏观调控财政政策的选择也更为复杂。
一般而言，转型初期的经济波动，主要是经济衰退，与体制转变的进程有密切联系。对激进转型而言，转型初期的经济大幅衰退几乎不可避免，这种大幅衰退是由经济体制的真空造成的。对于渐进转型而言，转型衰退或者可以避免，或者其程度有限，并且可以通过财政政策有效调节以恢复增长。针对这种衰退，财政政策应着眼于消除利益冲突，加速推进体制转变。在经历了转型初期的经济波动，市场经济体制已经建立但仍在进一步发展转变的情况下，因经济周期性波动而产生的经济衰退或经济过热开始成为财政政策作用的重点。财政政策的调控目标是为推进体制转型以及经济持续发展提供良好的宏观环境。
1.经济发展水平及体制转型进程对财政政策的制约
中国面临双重转型，经济发展水平和体制转型进程同时对财政政策形成制约。以扩张性财政政策抑制经济衰退为例进行分析。总的来说，转型过程中财政政策的调控作用受到制约；在中长期，推进体制转型的财政政策比直接以经济总量为调控对象的财政政策在抑制衰退或过热方面可以发挥更为显著的作用。
（1）经济发展水平对财政调控政策的制约。扩张财政政策抑制经济衰退的机制在于以政府支出调动企业投资和个人消费。但在经济发展水平低，企业和个人缺少实现扩张投资和消费必要的剩余资源（储蓄）的情况下，扩张财政只会引起近乎完全的挤出，不能达到扩张总需求的目的。同时，经济发展水平的地区间结构失衡和城乡结构失衡造成对扩张财政抑制衰退作用的另一重限制。在经济不发达条件下，开放投资引进外资的政策比扩张财政在抑制衰退方面能够发挥更大的作用。经济发展水平对财政调控政策的制约使宏观经济波动和调控政策作用的发挥体现出阶段性。
（2）体制转型进程对财政调控政策的制约。扩张财政对国民经济整体的扩张效应还取决于消费倾向。体制转型进程可能在两方面抑制消费倾向从而制约财政政策的扩张效应。第一，在所得财产税收体制和社会保障体制不完备的情况下，社会整体收入分配差距拉大，且个体预期教育、医疗、养老、住房开支规模较大，从而在社会整体以及个体两个层次上抑制了消费。第二，地区间和城乡间体制转型进程不均衡，发达地区和城市因体制转型先进而获得较大的体制收益，落后地区和农村因体制转型不充分而经济效率低下、收入水平低，形成收入和财富分配的另一种结构化差异，从而也降低了社会整体的消费倾向。因此推进制度化公平分配和减轻体制转型失衡的财政政策可以通过推进转型进程来增强扩张财政政策的调控作用。
2.转型期抑制经济衰退的财政政策选择
转型期抑制经济衰退财政政策的作用重点是：发挥财政投资对民间投资和消费的有效带动作用，实现内部推动式经济增长。财政政策对消费和投资的调控都应该是结构性的；短期实现总量调控的目标，长期实现国民经济总供给和总需求的结构性调整。
（1）财政政策对消费的调控。总体看，我国经济总需求结构不均衡，国内消费对经济增长贡献不足，扩大消费是财政调控长期必须坚持的目标。扩大消费应从两方面着手：一是提高社会整体的边际消费倾向，二是扩大边际消费倾向较高阶层的可支配收入。我国较高的储蓄倾向是由较大规模的预期保障性支出以及较大的收入分配差距决定的，因此提高消费倾向的最主要措施是完善社会保障体系和收入再分配体制，包括在制度上消除城乡、地区间收入差距。
（2）财政政策对投资的调控。按照体制转型进一步发展方向的要求，应相对压缩财政投资规模并调整投资结构，以经济总量为调控目标的财政支出扩张应当尽可能通过市场机制对企业、个人的投资和消费进行诱导，而不应该再以财政收支增量的直接经济增长效应为主要目标。
财政政策对企业投资的诱导作用取决于财政投资的领域及配套政策。从总体上讲，政府对成熟市场或发达地区的基础设施进行投资所引致的企业投资规模非常有限，并且很可能造成显著的挤出效应。政府应当以潜在高成长产业的初始投资或者以潜在高成长地区的基础设施为主要投资领域，并配以税收优惠、贴息、政府采购等产业或区域支持政策，带动企业资本跟随财政资金进行大规模投资。潜在高成长产业或地区存在投资门槛较高、市场难以预测或者技术风险较大等风险，其高成长性仅仅是企业投资获得的风险溢价，导致企业自发投资规模较小、在该产业或地区的资源配置不足。所以政府的初始投资实际是对企业投资的风险补贴，能够使企业在高成长产业或地区的投资获得超额回报，从而政府投资可以形成显著的诱导效应。
3.转型期控制通货膨胀的财政政策选择
转型期我国面临的通胀压力主要有两种成因：一是经济过热、投资需求过剩引起的通胀压力；二是原材料、能源价格上涨引起的成本推动型通胀压力。在货币政策之外，必须非常重视推动产业结构升级的结构化财政政策以达到控制通胀压力的目标。
投资需求过剩来自内部和外部两个方面。内部投资过剩由地方政府的基本建设投资和内资企业的过剩投资造成，其显著特征是低水平重复建设，投资效率低下。外部投资过剩在近期主要由资产价格高企、人民币升值预期等因素引起热钱流入导致流动性过剩引起。对于后者目前主要由货币政策加以调控，对于前者则必须区别投资主体采取不同的财政调控政策。近期地方政府基本建设投资的相关收支可以概括为“土地财政”，必须通过公共财政体制的规范完善加以约束，包括在预算管理体制方面将土地财政纳入地方预算管理，严格执行收支两条线规则，规范土地出让金支出范围，同时提高各级财政公共服务的支出强度，压缩经济建设支出。针对内资企业低水平重复建设的过剩投资行为，则应当以政府投资、税收优惠、贴息等手段分产业进行结构性引导，推动产业结构升级、培育新兴支柱产业部门。
高能耗和高资源消耗的经济结构决定了在全球能源和资源短缺、价格持续上升的背景下，我国面临持续的成本推动型通胀压力。由于资源价格形成机制改革相对滞后，没有形成对高能耗、高资源消耗型产业的有效抑制，也没有形成对产业升级、节能和新能源技术开发应用的有力推动。在近期全球市场高油价和矿产资源价格持续上升的情况下，必须加速推进能源和资源价格形成机制改革，以抑制高能耗、高资源消耗产业的进一步发展，同时以结构化政策推动产业升级来降低能源和资源消耗水平，减轻成本推动型通胀压力。
（三）推进经济长期可持续发展的财政政策选择
从传统角度看，推进经济可持续发展的财政政策与促进宏观经济稳定增长的财政政策不是一个层面的政策。这是因为传统的宏观经济增长模型并没有考虑资源、环境的约束作用。而事实上，资源、环境约束对经济增长的影响日益增强，因此，以实现经济与资源、环境和谐发展的可持续发展财政政策已经内化为宏观经济政策。我国体制转型的复杂性在于同时对经济发展目标的追求，即在体制转型和经济总量稳定增长的基础上，实现经济结构调整和经济发展方式转变，在全球化分工体系中占据稳固而有竞争力的地位，实现经济长期可持续发展。而推进经济长期可持续发展的财政政策是我国宏观经济政策的重要组成部分。
1.财政政策应以推进根本性经济结构调整和经济发展方式转变为重点
实现经济长期可持续发展，就必须实现若干根本性的经济结构调整，转变经济发展方式，而这也决定了财政政策的重点。首先，必须转变经济增长的供给结构；必须增强科技创新、生产率提高以及人力资本投入对经济增长的贡献，大幅提高全社会科技研发投入的总量和在国民经济中占有的比重，并形成以企业为主体的科技创新体系。其次，必须实现产业结构的现代化；使金融、技术等现代服务业以及技术含量较高的制造业和新兴产业在国民经济中成为支柱产业，并在全球产业链中稳固地占据高端环节。再次，必须调整经济增长的需求结构，使国内消费、投资和净出口三者对经济增长的贡献更为均衡；在现有基础上必须显著增强消费对经济增长的贡献。第四，必须促成不同地区之间和城乡之间的经济更为均衡地发展，消除城乡二元结构和显著的地区差异。第五，必须保证经济社会发展与自然环境和自然资源相协调，实现可持续发展。最后，必须在效率基础上，通过制度化的再分配调节，实现收入财富分配的相对公正，使社会公众共享经济发展的福利。
2.推进结构调整和经济发展方式转变的财政政策选择及其原则
（1）市场化进程不断深入、市场经济体制发展完善本身就可以推动经济社会结构调整。从根本上讲，上述主要经济社会结构调整的完成其实质是一个资源再配置的过程。市场机制决定了资源将优先配置于能够产生较高回报的经济活动领域。那么市场化进程本身就是一个不断完善的、对于资源在不同经济活动领域所能产生的回报进行更为准确评估并按照这种评估不断调整其配置的过程。而这正是运用财政政策对资源配置进行调节所要实现的目标。
如在确认环境产权的基础上展开污染物排放权交易，使污染行为形成成本而被排污企业内部化，从而推动经济发展与自然环境的协调。再比如，进一步放开农产品价格，鼓励农户展开资本合作以实现农业企业化经营，增强农民的市场地位和议价能力，就可以增强农业基础、增加农民收入，有助于缩小城乡经济发展的差距。因此推动体制转型进程的财政政策可以间接地推动上述经济社会结构的调整。
（2）推动结构调整和经济发展方式转变的财政政策不应该是采取单一政策手段的总量型政策，而应该是采取综合政策手段的结构化政策。在市场机制基础上以结构调整为目标的财政政策，其作用的发挥是通过相对改变资源在不同经济活动领域配置所能产生的回报来实现的。总量型的财政政策是在同一方向上普遍改变了资源配置于各个经济活动领域的回报水平，其结构调整效应是通过不同领域回报率受影响的差异来实现的，结构调整效应的强度相对较弱。而结构化的、综合性的财政政策是推动资源在不同经济活动领域配置的回报率产生不同方向上的变化（有的提高、有的降低），并且可以有意识地调节不同领域资源配置回报率变化的幅度，所以其结构调整效应的强度要显著强于总量型财政政策。
如推动高、低能耗部门资源配置结构调整，如果单纯采用放开能源价格的手段，资源配置于各个部门的回报水平都会降低，其结构调整效应是由高、低能耗部门回报率降低幅度差异来实现。如果采取结构化的财政政策，在放开能源价格同时进一步对低能耗部门实施补贴，会显著地提升低能耗部门相对高能耗部门的资源回报水平，从而有效引导资源配置于低能耗部门。
（3）财政政策的运用，必须以市场机制为基础，对各市场参与者决策和交易行为形成诱导和激励，而不是以政府决策和收支取代个体的作用。政府直接就资源配置进行的决策和相关财政收支往往缺乏效率约束，在资源稀缺条件下会产生显著的挤出效应，或者形成政府和企业重复投资、重复建设的格局，造成资源浪费。如在推动全社会增加研究开发投入时，政府对科学研究的投入应更多地进入基础研究领域，与企业对应用研究和试验发展的投入形成互补。基础研究有助于应用研究缩短研究周期，但基础研究本身具有较大风险，因此财政对基础研究的投入对企业应用研究的投资形成风险补贴，吸引企业增加研发投入。相反，若政府资金平衡地投入基础研究和应用研究，则由于基础研究投入不足而相对加大基础研究风险，降低应用研究的投资回报，同时财政投入应用研究又对企业的研发投入形成挤出。合理的科技财政投入应通过形成对企业研发投资的风险补贴来激励企业的研发投入而不是取而代之。
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§§完善转移支付制度研究
