我国国有经济不断强化公司制改革路径，特殊的企业形式——公企业一直未进入决策层和智力支持系统的视野，从而与西方国家在国有经济组织性治理工具的选择上呈现出显著的差异。公企业治理不同于以产权（经济权力）和委托代理关系为核心的现代公司治理，而是体现出政治权力的深度介入和显著的法定化特征，其形成与演进体现为典型的强制性制度变迁过程。无论是我国国有经济的公司化改革还是西方国家的公企业民营化都是可以纳入公企业制度研究范畴的重要社会经济现象。因此，本书拟以公企业为研究载体，从我国国有企业公司化改革和西方国家公企业民营化的现象出发，比较我国与西方国家国有经济治理的差异，重点对比分析中西方不同的基础制度环境即社会权力结构对国有经济组织性治理工具选择的影响。因此，本书以权力理论、制度变迁理论作为贯穿本书的基本理论，同时运用公共选择理论、产权理论分别支持政治权力、社会权力与经济权力的相关分析。
一、权力理论
权力是政治学与法学的核心范畴。可以说，古往今来，关于权力的研究汗牛充栋，观点、流派也数不胜数。从19世纪的马克斯·韦伯、罗素到20世纪的加尔布雷思、丹尼斯·朗都是权力研究中的重要人物。本书仅出于公企业研究需要对有关权力的研究成果进行选择性运用。
西方权力学者对权力的定义可以分为概率说、意志说、决策说、影响说等不同流派，但无论哪一流派的权力定义都直接或间接地体现出权力的一个本质特征，即权力的非对称性。正如胡水君（2002）指出权力总是处在一种具体的力量强弱对比中，是基于不平等或非对称结构的优势力量显现。权力关系的非对称在于权力主体对权力对象的行为实施较大的控制，而同等实力的相互依赖和相互影响说明缺乏权力。刘利军（1991）按照权力的行使主体将权力划分为政治权力、经济权力与社会权力，并分析了三种权力之间的关系：政治权力由政治机构行使，经济权力则由公司、银行等经济组织行使，而社会权力则由政治机构以及经济组织之外的社会组织实施；政治权力、社会权力及经济权力之间具有密切关联；政治权力与经济权力之间的关系构成了这种关系的基础并制约着政治权力与社会权力的关系。
关于权力与经济发展之间的关系问题，奥尔森是西方经济学界对此进行较深入研究的少数经济学家的代表人物。奥尔森（2005）系统论述了权力与经济发展之间的关系，指出在亚当·斯密“看不见的手”的指引下，理性经济人不仅会进行互利的自愿性交易，也会利用所掌握的权力进行强制性交易，而后者一直为西方主流经济学家所忽视。权力与经济之间关系的研究在我国也得到初步的发展。不少学者开始探索我国社会权力格局的变化、经济的权力特征以及权力与组织之间关系等重要权力问题（伍装，2005；朱启才，2004；林喆，1996；康晓光，1999；董纪友，1995）。但这些研究主要基于传统的二元权力结构，即国家权力与经济权利之间的关系展开，而对于社会团体等非营利性组织崛起对传统二元权力结构的冲击，即社会权力日益兴起所引发的社会权力结构的变化关注不足。正如邓峰（2001）所指出的，组织的崛起是现代社会最深刻的结构变动，由此引发的主题数不胜数，公共领域与私人领域的融合、公法与私法的融合、社会权力分配的变化等等。特别是20世纪晚期的全球社团革命的兴起，使得国家—经济—社会的三元权力结构得以确立（吉涛，2005）。
公企业既是政治权力深度介入的法定化制度安排，也涉及公共资源配置的产权关系，因此，公企业既是一种经济制度也是一种政治安排，是政治、经济、社会力量按政治程序进行博弈的结果。因此，本书并不着眼于公企业制度安排的效率，更关注制度背后的权力格局，从权力角度研究公企业制度的演进及国有经济治理。
二、制度变迁理论
新制度经济学家一般认为，制度是对人和组织行为的规范，它是人和组织为适应环境、合理配置资源、实现目标最大化的必要手段；制度是组织构造的结构模式（钱弘道，2003）。可以说，制度是游戏规则，而组织是按照游戏规则建立和运作以目标为导向的资源结合体。从组织的目标及功能角度出发，组织并不等同于制度。组织主要包括政治组织（如政党、立法机构、监管机构、政府机构）、经济组织（如公司制企业、合作社）、社会组织（如教堂、俱乐部、学校、医院、工会、消费者保护协会、绿色和平组织）等各类，是由欲达到共同目标的个人所结合而成。尽管组织的内涵与外延不能完全等同于制度，但从组织形式发展演进的角度看，任一组织形式本身即构成一种制度安排并在更广泛的基础制度框架内参与资源的配置。组织形式的变革与发展是一种新的制度安排取代或补充原有制度安排的过程。公企业的存在与发展是对传统政府与企业二元组织形式的补充，是在既定制度约束下形成新的制度框架的过程。
制度变迁理论认为，制度变迁是指用一种效率更高的制度取代原有制度或生产一种更有效的制度的过程，可以分为强制性制度变迁与诱致性制度变迁。强制性制度变迁是由政府命令和法律引入及实行的制度变迁。所谓诱致性制度变迁，是指由个人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的制度变迁。制度变迁也可以从制度需求与制度供给两个角度去理解。对制度变迁的需求，基本上起源于这样的认识：按照现有安排，无法获得潜在的利益。如果改变现有安排，则行为者能够获得在原有制度安排下得不到的利益。对于行为者而言，这种潜在利益既包括分配性收益也包括效率性收益。尽管分配性收益与效率性收益会有交叉，如新型财产权的确立可能既产生提高效率的结果又产生利益分配格局的变化；或者分配变化导致的激励促进效率的提升等，但我们仍可能辨别制度需求主导性的潜在收益并将其与制度变迁的类型相联系。潜在收益以分配性收益为主的制度需求，由于涉及利益格局的改变，通常与强制性制度变迁相对应；而潜在收益以效率性收益为主的制度需求，通常与诱致性制度变迁相对应。制度需求是否能够得到满足取决于是否能够形成有效的制度供给。影响和制约制度供给的有多方面因素，包括：①宪政秩序；②既有制度安排；③外部环境与压力；④知识积累；⑤制度设计与实施成本等（菲尼，1992；孙同鹏，2004）。这有助于从整体上把握制度变迁，但在分析某一种具体制度的变迁时，这些因素的表现和权重并不相同。政府和企业作为传统的组织形式，很难完全满足国有经济治理的需要，公企业制度正是对这一制度需求的响应。
三、公共选择理论
公共选择理论是20世纪50年代由公共选择学派建立和发展起来的介于经济学与政治学之间的交叉学科。公共选择学派代表人物布坎南称“公共选择是把经济学的工具和方法扩大应用于对集体的或非市场的决策过程的分析”（布坎南，1988）。公共选择的主题与政治科学的主题是相同的，涉及国家理论、投票规划、投票者行为、政党政治、官僚机构等，但其方法是经济学的分析方法（许云霄，2006）。公共选择理论主要研究代议制下的政治市场。公共选择理论中，政治市场的主体主要包括选民、利益集团、政治家和政党以及官僚。尽管选民是民主政治的基石，但由于选民合乎理性地保持冷漠与无知，而利益集团往往发挥着更大的作用。公共选择理论学家甚至指出，“政治市场中的供给与需求不是由选民个人，而是由利益集团所驱动；在民主政治得以存在的政治分肥斗争中，集体行动将取代个人行动。”（塔洛克，1999）。可见，利益集团已成为政治市场中最为重要的力量。传统的利益集团理论认为，集团（或组织）的存在是为了增进其成员的利益，有共同利益的个人或企业组成的集团通常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向，个人也可以通过利益集团来实现或增进他的个人利益。社会决策或公共选择是通过许多强大的特殊利益集团的相互作用形成的。美国经济学家奥尔森对传统的利益集团理论提出了挑战。他认为，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利益，因而大集团或潜在的集团往往难以成功地采取集体行动。
基础性制度是指那些对全体成员或某一部门所有成员具有约束力并被赋予法律形式的规则，基础性制度变迁是一个改变法律、改变现存规则的政治过程，是一个公共选择过程（孙同鹏，2004）。公企业具有政治权力深度介入和显著的法定化特征，其制度形成与演进是一项基础性制度变迁。由此，公共选择理论对公企业制度具有很好的解释能力。当然，我国政治市场的特殊性决定了并不能完全照搬公共选择理论。在政体、政党、利益集团等公共选择的基本范畴上，我国都和西方国家存在很大差异。但我国处于政治经济体制变革、不同利益阶层逐步形成的关键时期，公共选择理论的基本思路具有很好的借鉴意义。
四、产权理论
产权理论是现代经济学中最有影响力的理论之一。产权学派的研究，主要着力于产权、激励与经济行为关系的研究，尤其探讨了不同的产权结构对收益—报酬制度及资源配置的影响（科斯等，1994）。企业制度是产权理论的重要应用领域。产权理论在企业治理研究中具有强大的解释能力。以产权理论为基础，基于权利结构所展开的对投资者与管理者之间委托代理关系的研究成为企业治理研究的主要阵地。而且随着产权界定与保护的强化，传统上并未纳入产权分析视野的权利关系也有逐步产权化的趋势。例如，传统的劳动者保护主要基于人权、社会公平等社会法理念，但越来越多的研究已经开始关注劳动力作为一种资源投入的产权性质及基于此的法律保护（聂德宗，2000）。因此，产权理论在基于权利结构的企业治理研究中有不断扩大适用的倾向。尽管以阿道夫·贝利（1962）为代表的部分学者主张企业经济权力并不像早期自由资本主义时期一样掌握在资本家和控股人手中，而是由管理层掌握。但更多的学者仍坚持产权人拥有对企业的终极控制，包括管理层权力在内的其他权力只不过是产权人基于自利进行的产权再分配。公企业具有企业特征，现代公司制度所涉及的产权及其他经济关系都在公企业制度中有所体现，因此产权理论及相应的研究方法同样有其适用性。但公企业通常是国有产权结构。国有产权在理论上是指这些权利由国家拥有，它再按可接受的政治程序来决定谁可以使用或不可以使用这些权利（科斯等，1994）。由于政治权力及政治程序的介入，公企业的产权结构与私人产权结构具有显著差异。由于公企业本身承载的多重社会目标以及政治权力主体对政治利益的偏好，公企业并不以利润最大化为目标，因此公企业的研究必须突破传统的产权分析方法，将视野扩展到政治权力、社会权力等相关领域。
公企业制度不仅仅涉及经济领域，同时也是政治及社会领域的重要现象。本书将以综合性分析视野集成相关理论的成果与分析方法。
