哪里存在制度差异，哪里就存在从中学习，并借此预测这种制度复制到另外时间和空间（州和国家）的机会。
——[美]A·爱伦·斯密德：《财产、权力和公共选择》
我国在经济体制改革与开放过程中，广泛借鉴与移植西方市场经济国家的具体经济制度，特别是构建了以股份有限公司为典型代表的现代企业制度体系，并在竞争性领域的国有经济改革中基本取得了成功。本章回顾了我国国有经济改革历程，指出我国目前已经确立国有经济的“公司化”改革路径并不断强化以产权关系为核心的国有企业治理，但对于在西方国有经济中发挥重要作用的公企业制度（英文中较常见的表述为public enterprise，government corporation，authority等），我国却很少关注。问题是：公司化是否为政企分开的唯一实现形式？以公司制企业作为国有经济的唯一组织性治理工具是否适当？
公企业属于政府与企业之间的第三部门形态，是西方国有经济的基本组织形式，其兴衰沉浮是西方市场经济国家近几十年来最为重要的政治经济现象之一。我们面临的问题是：我国与西方市场经济国家对国有经济组织性治理工具选择的差异对国有经济治理的影响如何？这种组织性治理工具的差异与政治制度及社会体制等基本制度环境的关系如何？西方国有经济的组织性治理工具——公企业是否对我国国有企业改革具有借鉴意义？
由于历史原因，我国拥有世界上数量最为庞大的国有企业并面临着艰巨的体制转轨和国有经济改革重任。经过了初始阶段的摸索与试错，我国遵循了将国有企业转变为公司制企业的改革路径并一直延续至今。这一改革思路在竞争性产业中取得了不错的效果，但在非竞争领域，尤其是基础产业领域并不成功。一方面，某些领域的过度市场化降低了公共提供的水平，如医疗市场；另一方面，某些领域市场化进展缓慢，仍维持着国家垄断经营的局面，如铁路。这不仅阻碍了经济体制改革的深度推进，还加剧了诸如特殊利益集团衍生、分配不公平等社会问题。我国正处于新的权力结构及其所代表利益阶层的形成期，通过理性选择组织性治理工具形成合理的制度安排使各种权力及利益诉求在法治框架内合理表达，是国有经济改革能否取得成功的关键所在。
一、我国国有经济的改革路径
自1978年起，我国走上了先易后难、先简后繁的渐进式改革道路，特别是1992年邓小平南方谈话确定了建立社会主义市场经济体制基调后，改革进程快速推进。市场经济体制下，市场主体的构建是一个基本问题。政企分开是构建符合市场经济要求的市场主体的必要前提，成为我国国有企业改革的基本原则。1993年，党的十四届三中全会提出国有企业改革要建立现代企业制度。竞争性领域的国有经济，尤其是制造业是较先启动改革进程的领域。竞争性领域政企分开后，国有经济改革采取了建立与西方国家接轨的以股份有限公司为典型代表的现代企业制度。经过20多年的改革，在整个社会及相关个体承受了贫富差距急遽加大、大规模下岗失业等巨大的痛苦之后，竞争性领域的计划经济体制已经基本为市场经济体制所代替。市场经济国家普遍采用的公司制企业成为该领域绝对主导的组织形式。1993年颁布的《公司法》规定了有限责任公司和股份有限公司两种企业形式，并专门针对国有企业规定了国有独资有限责任公司的相关内容。自此，在我国，西方市场经济国家的公司制企业成为产权明晰、管理科学的现代企业制度的代名词。大量竞争性领域国有企业按照《公司法》规定改制为公司制企业，其中的国有股份或全部或部分出售给管理层、员工或公众，实现了国有股份在竞争性领域的全部或部分退出。
在非竞争性领域，国有经济的改革进程相对复杂。尽管城市公用事业、电力、电信、能源、航空及铁路产业都进行了部分市场化导向的改革，但总体来讲改革处于浅层阶段，国家垄断经营的模式并没有实质性改变。尽管政企分开已经成为被广泛接受的改革思路，但政企分开后应采取什么样的组织形式却远不如想象的那样简单。受到竞争性领域改革路径的影响，公司制企业作为现代企业制度的代名词似乎自然而然地成为非竞争性领域国有经济组织形式的首选。非竞争性领域通过成立中国电信集团公司、中国邮政集团公司、中国国家电网公司、中国国际航空集团公司等中央企业集团，将企业职能从政府职能剥离，逐步实现了政企分开；并且出于改善资本结构与治理结构的考虑，在中央企业试行将优质资产、资源与业务从中央企业剥离并注入新设立之公司制企业进而实现境内外上市。
可以说，确立社会主义市场经济体制后，在对增强国有经济活力的热切愿望下，在引进外资形成的制度接轨压力下，我国国有企业改革建立的现代企业制度实质上就是现代公司制度。大量国有企业按照《公司法》登记注册，采取了股份有限公司和有限责任公司的法律形态。在国有经济的管理体制上，2003年设立国务院直属特殊机构的国有资产管理委员会，代表国家履行出资人职能，国有经济工作的重点更多地转向产权管理和资本管理。各地方性国有资产也相应由地方国有资产管理委员会监督管理。据统计，仅在国资委成立后3年时间内，中央企业及下属子企业的公司制股份制企业户数比重已由2002年的30.4%提高到2006年的64.2%，并提出要加快推进中央企业的股份制改造，推进中央企业的整体改制，扩大中央企业董事会试点，完善公司法人治理结构（李荣融，2007）。按照国资委2010年8月发布的《国资委2009年回顾》，截止到2009年12月31日，尽管国资委履行出资人责任的中央企业数量减少到123家，但中央企业控股境内上市公司达到260家，比2008年增加21家，已占到境内上市公司总数的14.64%，市价总值和流通市值分别占34.57%和26.46%；中央企业控股的香港上市公司为88家，比2008年增加17家，占香港上市公司总数的6.69%，流通股总股本和流通市值分别占9.88%和22.54%。国资委将建立规范的董事会制度作为完善中央企业法人治理结构的中心工作，认为董事会制度的建立实现了国有资产出资人在企业层面的到位，委托代理链条得到完善。由此可见，公司制企业作为一种既定的、有着较完善法律框架的组织形式已经成为我国国有经济组织性治理工具的默认选项。我国国有企业公司化改革路径已确立并有进一步巩固与强化的趋势。然而把非竞争性产业完全交由公司制企业完成，完全接受市场竞争及市场评价是否是一种理性选择，已经开始引发了更多的思考。
二、对我国国有经济公司化改革的评价
（一）公司化改革的积极意义
政企分开是构建符合市场经济要求的市场主体的必要前提，这一改革思路也是对政府作用界限的重新认识。我国实行社会主义基本经济制度，政企分开基本共识下的国有经济改革是对社会主义公有制实现形式的一种探索。改革开放初期，引进外资的现实需要催生了《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外商投资企业法》等商事组织法律，被称为中国第一次法律变革浪潮。尽管当时实行内外资企业分而治之的双轨制，但外资企业的治理模式仍对改革中期《公司法》的出台起到了很好的前导和推动作用（李津京，2008）。随着20世纪90年代早期市场经济体制的建立以及90年代末期我国入世的推动，以《公司法》为主导的我国商事企业的法律规范体系也逐步建立和完善，引进外资及开放市场所形成的制度接轨压力在竞争性领域国有经济改革及建立主导组织形式法律框架的过程中发挥了重要作用。受到竞争性领域改革路径的影响，公司制企业作为现代企业制度的代名词也成为非竞争性领域国有经济组织形式的首选。以公司化为核心特征的国有企业改革对改善我国国有经济治理与提高绩效均发挥了积极作用。从治理角度看，在《公司法》框架下的国有企业，作为独立的市场主体，以股东会、董事会和监事会作为基本权力机构，拥有独立的经营自主权。尽管实践中仍存在以权代法来体现政府意志的不规范做法，但政府意志必须通过公司治理结构得以体现成为基本共识。这不仅打破了政企合一的国有经济治理结构，更重要的是使政府与市场界限逐渐清晰，独立市场主体得以产生和发展。同时，由于公司制企业以股东与公司利益最大化为目标，又具有产权激励机制，极大增强了国有企业活力，国有经济绩效大幅提高。
可以说，公司制企业是现代企业制度的基本形式，公司化改革对塑造合格的社会主义市场经济主体、增强我国国有经济活力发挥了重要作用。
（二）公司化改革的局限性
尽管公司化改革对改善我国国有经济治理、提高国有经济竞争力起到了积极的推动作用，但如果不区分国有经济在不同领域的差异性而一概进行公司化改革也具有一定局限性。国有企业改革的核心问题之一是正确处理国家与国有企业之间的关系，并将这种关系置于法治原则的约束之下。公司化改革使国有企业被置于公司法基本框架下，国家与国有企业形成股东与公司的基本关系。这种法律关系框架下，国有企业特定公共目标的实现具有相当的局限性，并可能引发国家权力与法治原则之间的潜在冲突。目前我国国有企业尚广泛存在于竞争性领域并采取公司制企业形式。国家也通过相关政策制定、政府职能调整和机构设置来强调国有资产保值增值以及国家在国有企业中的股东身份及股东权利的行使。这是国家与国有企业在产权关系框架下所形成的基本关系，对于深化国有企业改革、增强政府宏观调控能力具有一定作用。但是，由于国有企业在军工、能源、重大装备制造、重要矿产资源开发及交通、电信、电力等公共提供领域发挥着重要作用，国家在这些领域的国有企业中单纯以股东身份行使股东权利很难保证国有经济公共目标的实现。在业绩考核和国内外资本市场的压力下，国有企业可以凭借垄断势力和政府赋予的其他经济特权，以不合理的公共产品定价向消费者转嫁成本，使国有经济的公共性目标湮没于商业目标之下。即使在特殊情况下，国家可以为实现各种公共目标实现事实上的控制，但这种控制也很可能超越《公司法》所赋予的股东权利从而缺乏法治基础，导致国家对国有企业的实际控制与法治原则存在潜在冲突与矛盾。
作为市场经济中最基本的企业组织形式，公司制企业在长期的发展过程已经形成了相对标准化的法律调整框架和治理结构，资合性是其重要特征，股东的法律地位及其权利、义务不随股东身份的改变而所有区分。因此，在《公司法》框架下，国有独资、国家绝对控股、国家相对控股还是国家参股的差别并不具有实质的法律意义。公司制企业作为我国国有经济的组织性治理工具，从法律上将使国家局限于产权关系和股东身份来实现国有经济的控制。而在非竞争性领域，在需要通过国有企业实现特定公共目标的领域，国家必须取得超越股东之身份。如果不能突破公司化改革路径所带来的组织性治理工具的局限，我们将面临国家权力丧失对国有经济有效控制或是国家权力与法治原则冲突的两难境地。
三、从国企公司化改革看我国政治、社会体制改革进程
“政企分开”原则下的国企改革是对社会主义公有制多种实现形式的探索，既涉及市场经济主体的建构，也涉及政府职能和社会经济利益格局的调整；既是经济体制改革，也是政治及社会体制改革的多重任务。国有经济改革涉及一系列权力关系的调整，离不开政治、社会体制改革所提供的基础制度环境的分析。
改革开放以来，我国原有的社会权力结构发生了重大变化，新的利益集团不断产生。特别是在非竞争性产业改革中，特殊利益集团衍生以及分配不公引发了极大的公众关注和不满。无论哪一种社会制度，不同利益的存在与相互博弈都是不可避免的。要求利益集团放弃自己的利益诉求而以公共利益为追求目标，只能说是一种脱离现实的理想主义行为。建立一个合理的制度框架，使各个利益集团在法治框架下按照一整套规则平等地主张自己的权利是更现实的思路。特殊利益集团之所以引发越来越多的公众关注，不在于其存在并尽力追求自身利益，而是由于制度缺失，及其追求利益的方式对其他利益群体的权利侵蚀。问题的根源在于社会的政治法律结构存在缺陷，各个社会群体和利益集团在政治上、法律上的不平等导致社会权力结构失衡，并使某些利益集团凭借特权决定权利、义务配置和利益分配。因此，抑制特殊利益集团衍生、构建和谐社会的关键不在于对社会弱势群体的特殊照顾，而是通过建立一整套制度重新平衡整个社会的权力结构，使各种利益诉求在制度框架内得以主张和实现。胡水君在其博士论文《法律和社会权力》（2002）指出，社会中的权力是多元分布彼此竞争的，社会中不同利益集团的并存是民主制度的基本构成要素。因此，多元社会权力的培植与扶持是构建和谐社会的基础。尽管社会领域的自治有了一定程度的发展，但我国目前对社会团体采取控制型的管理模式，基本持限制竞争、抑制发展的态度（吉涛，2005）。这种情况下，各种利益诉求缺乏顺畅的表达渠道，社会权力也无法发挥对政治权力、经济权力的制衡作用。
新中国成立后，建立了以“一党执政，多党参政，议行合一”为内核的政治体制。尽管我国政治体制完全不同于西方国家“三权分立”的体制，但进行政治体制改革，建立权力制约机制、加强民主建设是发展的必然之路。我国的经济体制改革从一开始就是从民主政治推动下起步的。我国的政治体制改革与经济体制改革在战略和策略上其实是互相结合的，具体表现在：政治体制改革和经济体制改革结合起来，并且以经济体制改革的名义来推动（周天勇，2002）。可以说，随着经济体制改革的进行与深化，我国政治体制也在不断变革发展中。但是，我国30多年的改革核心集中在经济领域，政治体制的调整从整体上看是“被动的”、“局部的”和“短期的”，重点也局限于机构的调整和人员精简，这使得政治体制尤其是政府制度改革滞后于经济体制改革，没有形成竞争性政治市场（朱启才，2004）。下一阶段我国经济体制改革的深度推进需要政治体制改革的相应支持。
国有经济改革显著地体现了政治体制改革与经济体制改革相结合的特点。尽管政企分开的改革思路已经得到普遍认同，但由于国有经济改革所涉及的政治规则、社会领域改革以及意识形态的改变非常缓慢，已严重制约了经济体制改革的深化。有学者称此为制度变迁的“短边规则”，认为经济改革所引发的权力结构的变迁是一个系统工程，如果相关政治、文化与社会领域的基本性制度没有按市场化要求而进行重大变革，则制度变迁就会出现“短边规则”问题（朱启才，2004）。
四、西方国有经济的组织性治理工具——公企业制度理论与实践
尽管现代社会的组织形式呈现出显著的多样性，但最基本也最典型的仍莫过于提供公共物品的政府以及提供私人物品的企业，分别对应于两种截然不同的资源配置方式，即政府与市场。对政府与企业的研究一直是西方经济学的主流话题，尤其是公共选择理论和新制度经济学的企业理论已分别针对政府与企业建立被普遍接受的理论解释框架。政府行为通过投票规则、公共物品以及利益集团理论得到了一定程度的解释，企业则在科斯的市场替代论、阿尔奇安和德姆塞茨的联合生产理论以及威廉姆森的资产专用性理论为代表的契约经济学与交易成本经济学中得到了更好的解释。
在西方市场经济国家中，国有经济大多分布于非竞争性产业。政府通常在非竞争性产业中通过立法以国有资本设立特殊企业来行使具有一定商业性质的政府职能。这种特殊企业通常被称为公企业，是西方国有经济的重要组织性治理工具。公企业作为一种通过单独立法创立的组织形式，融合政府机构与公司制企业的双重特性，体现了政治性与经济性、公权与私权、公法与私法等多组对立概念的融合，承担着各种社会性目标，是各种利益诉求在法律框架下博弈的平台和结果。公企业的出发点在于融合政府与企业两种组织形式的优势并调和其治理理念及实践的冲突。因此，公企业一般由政府所有，而以企业形态进行治理；公企业意在分离政治与行政但却要间接对公众负责；公企业被赋予企业创新希望，但又承担财政责任（Jeny，1999）。公企业自始即被赋予了各种难以准确界定和评价的要素，使得其在政府机构的公共性和企业的商业性之间有很大的组织扩展空间。公企业组织形式的特殊性和可扩展性使其成为不断变革以适应现实需要的实用性工具。这极大地增加了建立公企业制度解释框架的难度。可以说，与政府或企业相比，公企业是人类一直试图驾驭而尚不能如愿的组织形式，也是一种不断考验人类智慧和创造力而将持续进行变革与创新的组织形式。
公企业的组织扩展空间既使其不断变革以适应现实成为可能，同时也使其承受着带有完美化倾向的过高期待。公平和效率既是最宽泛也是最精确描述这种期待的词汇了。当然，不同的政治经济环境下，期待的表达和侧重点会以更复杂的形式来表达。20世纪70年代之前，政府在公共提供中居于主导地位，公企业作为国有经济的基本组织形式广泛建立，极大地促进了福利国家的发展。20世纪80年代和90年代，各国政府试图将非竞争性产业尽可能交由竞争性的市场机制来进行，由此引发了席卷全球的公企业公司化、民营化浪潮。各国政府对公众所许诺的是通过民营化来引入竞争，提高效率，从而使公共服务的价格和质量更有竞争力。但也可以将其理解为对财政压力以及政治环境的一种短期反应。正如21世纪初开始表现出的对民营化的反思和民营化立场改变的趋势（Whincop，2005）。因此，尽管在不同的时空条件下，公企业的作用范围与方式有所差别，但其从未彻底退出历史舞台。20世纪80年代及90年代世界范围内的民营化浪潮不仅未能终结公企业的历史使命，反而促进了其各种创新形态的发展，这一事实可以被看做公企业生命力的最晚近证明（周明生，2000）。
尽管与政府理论及企业理论相比，公企业理论解释框架相对缺失，但我们无法忽略其在国有经济领域中富有生命力的实践，并引发我们对中国国有经济组织性治理工具选择的反思与进一步思考。
