无论是西方公企业民营化还是我国国有经济公司化改革都涉及政治权力与经济权力的重新分配，引发重新平衡各种权力的制度需求。这种制度需求能否通过有效的制度供给得到满足，很大程度上取决于一国社会权力结构所决定的基础制度环境。本节以政治权力与经济权力形成的二元权力结构为基础，从制度变迁角度分析评价西方公企业民营化及我国国有经济公司化改革这两个公企业制度范畴内重要的政治经济现象。
一、二元权力结构与制度变迁
制度变迁是指用一种效率更高的制度取代原有制度或生产一种更有效的制度的过程，可以从制度需求与供给两个角度加以理解。对制度安排的需求，基本上起源于这样一种认识：按照现有安排，无法获得潜在的利益。当制度创新的潜在收入增加，法律上或政治上的某些变化影响制度环境，从而使某些集团实现一种再分配或趁机利用现存的外部利润机会成为可能的时候，现存的制度安排就面临着创新压力。影响制度变迁需求的变量包括相对产品和要素价格、宪法秩序、技术发展以及市场规模等（菲尼，1992）。潜在利润的存在使原来的制度结构不能满足对制度的需求，就出现了制度的不均衡。为了捕捉与分享这种机会，各行动主体将重新分化组合并改变他们的制度偏好，试图进行制度的再安排或制度创新。制度需求并不意味着一定存在制度供给。在世界很多地方，人们存在着对更加有效率的制度的需求，但这种制度却迟迟不能出台，甚至新建立的制度比原有的制度更加低效，但却被强制地实施。根本原因在于制度的供给决定着制度的存在。菲尼（1992）指出，影响制度变化的供给的因素包括宪政秩序、现存制度安排、制度设计的成本、现有知识积累、实施新安排的预期成本、规范性行为准则、公众态度以及上层决策者的预期净收益。其中，对于正式制度的强制性变迁而言，宪政秩序、现存制度安排起着关键性作用。林毅夫（1994）从政策失败的角度来分析强制性制度变迁的制度供给问题，指出维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡都属于政策失败。政策失败源于统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性。尽管学者之间的观点存在差异，但对于宪政安排、现存制度安排及利益集团在制度供给中的作用都予以肯定。如果用一个概念作为贯穿之主线并加以总结，则当属“权力”。董纪友（1995）在研究制度与权力之间的关系时指出，作为人们行为规范的制度其实就是对权力这种社会关系的规范，制度所允许的行为意味着制度为其提供实施的保障，赋予采取这种行为的权力，制度所不允许的行为意味着制度将对其实施约束，剥夺采取该项行为的权力，因此制度可以说是社会权力关系的制度化结果，而制度变迁则可以看做是社会权力关系的演变过程。
对应于传统市民社会的国家——经济的二元结构，政治权力与经济权力的对比与关联形成了二元权力结构。无论是西方公企业民营化还是我国国有经济的公司化改革都打破了国有经济治理中政治权力与经济权力的均衡状态，政治权力与经济权力的关系要重新定位从而产生了对权力均衡的制度需求，而相应制度供给又取决于社会权力结构所决定的基础制度环境。正如朱启才（2004）所指出的，权力决定着制度的形成及其变迁的轨迹。
二、二元权力视角下的西方公企业民营化
公企业是兼具政治性与经济性的组织形式，相应地具有公权与私权复合的权力结构。在公企业制度运行的一般状态下，政治权力与经济权力处于一种均衡状态，成为公企业商业目标与非商业目标实现的基本保证。公企业民营化进程源于人们对政府作用的重新反思和更有效率的政府行为的期待，实质上是人们对政治权力合法性与界限、政治权力制约以及政治权力行使方式进行重新认识并将这种理论思考应用于公企业制度的过程。按照制度变迁理论的解释，这种宪政秩序的改变引发了公企业制度变迁的需求。经济意义上的公企业民营化并不能被视为完整有效的制度供给。民营化后，政治权力的作用范围、方式、效果由于宪政秩序的改变而发生改变，破坏了政治权力结构的均衡特别是政治权力与经济权力之间的均衡，从而破坏了公企业非商业目标的实现。公企业民营化效果的最终评价在于是否能再度形成政治权力与经济权力的均衡。这取决于包括民营化在内的一整套制度供给的实现。
制度变迁之需求只说明制度变迁的潜在可能性，制度变迁能否发生取决于制度供给的实现。制度需求的变动趋势虽然是制度变迁的必要条件，但制度供给是决定性条件。正如《私有化的局限》（魏伯乐等，2006）一书所指出并反复强调的，民营化的结果因境而异，有成功的民营化也有失败的民营化。同样内容、同样性质的民营化改革在一国可能非常成功，但在另一国却可能一败涂地。该书作者在大量实证案例分析的基础上总结了民营化的经验并归纳为：第一，逐步形成有效的治理、强有力的管制和监管制度；第二，不要对公共部门仍可以做的领域进行民营化；第三，绝不要出于意识形态上的原因进行民营化；第四，确保对监管体制的民主控制并使政府能够在民营化遭到重大失败时撤销民营化；第五，壮大政府和私有部门之间的第三部门：即基金会、慈善机构、市民社会。如果从权力结构与制度供给的角度来理解这份民营化经验清单，至少可以作以下解读：一是正确对待政治权力作用之范围与界限；二是通过管制框架，重新平衡公企业政治权力与经济权力；三是充分发挥社会权力在新的权力结构中的作用。
首先，如果可以判断公企业民营化并没有也很难形成有效的权力均衡，那么应该重新考虑原有制度安排的合理性。如英国铁路业的民营化经历了彻底的失败后，近来已部分恢复原状。这一典型事例反映了人们对过度民营化，过度收缩公共部门的反思和行动。重新回到公企业制度框架下可以使权力结构恢复到既有的平衡状态。其次，管制框架的重构是对民营化权力结构失衡的应对。这里的管制并非传统意义上的直接控制，而是通过政治权力结构的调整以及以民主参与为前提实现社会权力均衡，确保所有利益相关者利益的制度框架。这一框架的建立具有重要的政治、经济以及社会意义。从政治上看，管制权力往往是一种整体性政治权力，通过集立法、行政、司法三权为一身协调并平衡了政治权力结构内部的冲突与竞争。从经济上看，尽管管制是对经济权力的制约，但制约的目的、方式都和直接控制有显著的差别，协调了政治权力与经济权力的对立关系。从社会上看，管制是基于公共政策之目的，考虑所有利益相关者利益的制度安排，社会权力被纳入到正式制度框架中发挥作用。尽管由于各种具体因素的影响，管制未必能实际发挥上述作用，但管制作为公企业民营化后权力重新制衡机制的价值是毋庸置疑的。最后，充分发挥社会权力在新的权力框架中的作用。这一作用既体现在管制框架的建立，也体现在政治权力与经济权力对社会权力的认可与尊重。以多元权力理论为基础的利益集团大量存在并活跃于政治经济社会领域使得利益相关者权力能以组织权力的形式出现，无疑成为权力行使的重要保障。这将是本书第六章要详细探讨的内容。
三、二元权力视角下的我国国有经济改革
我国国有经济从政企合一的管理体制到通过公司化改革初步建立现代企业制度伴随着社会权力结构的变化。可以说，无论是西方公企业民营化进程还是我国国有经济的公司化改革，都涉及政治权力结构的改变以及政治权力与经济权力之间关系的重新定位。尽管由于具体的政治经济体制差异，这种权力结构变化的具体表现可能不同，但都可以归结为宪政秩序以及现存制度安排的变化导致权力结构的不均衡，从而引发制度变迁之需求。
我国能否在国有经济，特别是中央企业改革中形成权力均衡的制度供给，其根本在于我国国有经济改革思路的调整及政治体制改革的走向。首先，政治权力作用于中央企业的合法性与范围取决于宪政秩序对社会主义经济制度与市场经济关系的准确定位与理解，对公有制与股份制的关系、不同领域国有经济作用与实现形式的理论认识。政治权力既要以法律为依据实现对关键经济领域的控制，又要充分尊重经济权力在竞争性领域国有经济治理中的主导作用。与当前国有经济公司化改革相比，分类改革思路更有利于政治权力与经济权力在法治基础上合理定位。其次，政治权力以什么方式作用于中央企业取决于党政关系、立法与行政关系的准确定位。我国政治体制具有协商民主的本质特点，政党权力、立法权力与行政权力能否及如何通过协商民主的方式均衡作用于中央企业，从根本上决定了国家对国有经济的控制模式。如果在必须保持政治权力控制的国有经济领域中借鉴西方公企业思路，则必须重新审视行政权力控制中央企业的权力格局，通过政治体制改革增强立法机构的话语权我国国有经济改革中，行政权具有绝对的主导地位，立法机构几乎没有话语权。如：2003年，国务院将中国银行作为股份制改革试点银行，为使该行达到《巴塞尔协议》对银行8%资本充足率的要求，对该行注资225亿美元。整个操作过程不涉及任何立法程序，仅以国务院相关文件为依据。其他国有银行，如中国工商银行、中国建设银行也都有过类似的财政注资行为。再如：中国电信、中国石油等剥离优质资产与业务并实现境内外上市同样是以行政文件作为依据。最后，政治上的高度集权和长期的计划经济体制使我国社会权力没有得到应有的发展。社会团体附属并听命于政府机构，社会权力附庸于政治权力而没有独立的意志。独立社会权力的培植与发展有利于均衡权力结构的形成。可以说，我国国有经济改革能否实现权力均衡的制度供给取决于政治体制改革、经济体制改革与社会体制改革的进程与最终结果。
本章从经济权力特别是政治权力与经济权力关系的角度来分析公企业民营化和我国国有经济的公司化改革。公企业作为一种介于政府机构与企业之间的组织形式，由于政治权力与经济权力的复合而具有政府治理与企业治理的双重特征，成为实现公企业非商业目标与商业目标的制度保证。西方公企业中经济权力从属于政治权力。国有经济的公企业治理往往以政治程序和监控机制替代产权激励并通过承担公共责任以追求非商业目标的实现。公企业民营化后建立以经济权力为主导的公司制企业治理，通过产权激励追求商业目标的实现。因此，公企业民营化使政治权力丧失了直接控制国有经济的法律基础，从而破坏了国有经济各种非商业目标的实现。西方国家以管制重构作为替代机制，重新平衡政治权力与经济权力在国有经济治理中的竞争与合作。我国国有经济的治理一直以政治权力为主导。尽管国有经济的公司化改革促进了经济权力的不断成长，政治权力的控制仍然是主导性的，这种控制既包括国家以股东身份的控制也包括超越股东身份的控制。国家以股东身份治理国有经济，有可能追求股东利益最大化而导致滥用垄断权力；而现行法律框架下，国家在公司制企业中超越股东身份控制国有经济尚缺乏法治基础。因此，亟须重新考量我国国有经济的存在形式与治理模式。
