在计划经济政企合一的体制下，我国政治权力与经济权力是合一的，经济权力从属于政治权力。企业没有独立的经营自主权，不具备独立的法人资格。国有企业的经济权力，如规定生产任务、制定产品价格、人员聘用等都掌握在政府机构手中，成为政治权力的重要组成部分。高度的计划经济要求经济权力高度集中于政府部门，这就产生了以政治权力取代经济权力的倾向，进而造成政治权力在经济领域的滥用。这种政治权力与经济权力合一、政府机构和经济组织合一的状况虽然使得社会公共目标得以实现，但由于忽略了商业目标，致使经济激励机制不足，社会生产力发展受到严重阻碍，公共目标的实现最终无法保证。这也正是经济体制改革的出发点所在。经过一段时间的探索，我国于20世纪90年代初确立了建设社会主义市场经济体制，拉开了国有经济改革的序幕。大量国有企业逐步按照《公司法》要求改制为有限责任公司和股份有限公司。国有经济的公司化改革带来了社会权力结构的变化，特别是经济权力不断壮大、政治权力与经济权力关系得以重新调整。
由于基础制度环境的差异以及政治体制改革的滞后，我国国有经济的权力结构与公司制企业以及西方公企业的权力结构都有所差异。这种差异直接决定了我国国有经济治理模式的特殊性。我国是否已建立符合社会主义基本经济制度要求的国有经济权力结构及有效治理？这一问题必须得到重视并予以审慎的回答。
一、我国国有经济的公司化改革
我国国有经济中，中央企业是中坚力量。截至2008年年底，中央企业总资产已达到国有企业资产总额的42%，营业收入占全部国有企业营业收入的52%根据国有资产监督管理委员会发布的《国资委2008年回顾》（2009）和《国资委2009年回顾》（2010）中的数据计算。而在中央企业中，资产的80%以上又集中于军工、能源、重大装备制造、重要矿产资源开发领域，在交通运输、电信、电力等公共物品提供领域发挥重要作用，甚至有学者指出我国经济结构呈现出“央企化”特征。因此，本书在国有经济改革的分析中重点考察电信、电力及交通运输等中央企业的权力结构与治理模式。
我国国有经济首先经历了政企分开的改革历程。在关系国计民生的关键产业，中央企业成为政企分开后的国有经济的基本组织形式。中国电信集团最早被称为“中国邮电电信总局”。1995年进行企业法人登记，从此逐步实行政企分开。中国邮政集团公司于2006年11月完成注册登记，标志着在法律上已经同国家邮政局分离，政企分开的邮政体制改革进入实质阶段。电力政企分开改革自国务院机构改革撤销电力工业部成立国家电力公司开始，并于2002年在国家电力公司基础上成立国家电网公司。石油天然气改革始于1988年，国务院撤销石油工业部，成立中国石油天然气总公司，拉开了政企分开的序幕。1998年，中国石油天然气集团公司在石油天然气总公司基础上成立，实现了政企完全分开。这些关系国计民生的重要经济部门遵循政企分开的改革思路并以中央企业作为基本组织形式。中央企业通常依据国务院批准的产业改革方案及《全民所有制工业企业法》设立并由国有资产监督管理委员会管理。
政企分开后以中央企业作为基本组织形式只是国有经济改革的一个侧面，另一个侧面则更清晰地展示了国有经济的公司化改革路径。中央企业只要具备条件几乎都遵循了成立集团公司（中央企业母体）、剥离部分优质资产、股份制改造、境内外上市的改革路径。如，中国石油天然气股份有限公司于2000年于纽约和中国香港两地上市；中国电信股份有限公司2002年成立并于纽约和中国香港两地上市；中国国际航空股份有限公司于2004年于伦敦和中国香港两地上市。截至2006年年底，中央企业及下属企业中的公司制企业比例已提高到64.2%；中央企业控股境内上市公司194家，股本总额、市价总值和流通市值分别占全部境内上市公司的22%、26%和27%；中央企业控股香港上市公司57家，流通总股本和流通市值分别占全部香港上市公司的26%和18%。从2007年开始，国资委的工作重点更多地转向产权管理和资本管理，要加快推进中央企业的股份制改造，推进中央企业的整体改制，扩大中央企业董事会试点，完善公司法人治理结构。按照国资委2010年8月发布的《国资委2009年回顾》，截止到2009年12月31日，尽管国资委履行出资人责任的中央企业数量减少到123家，但中央企业控股境内上市公司达到260家，比2008年增加21家，已占到境内上市公司总数的14.6%，市价总值和流通市值分别占34.6%和26.5%；中央企业控股的香港上市公司为88家，比2008年增加17家，占香港上市公司总数的6.7%，流通股总股本和流通市值分别占9.9%和22.5%。由此可见，我国国有经济的公司化改革思路在不断强化。
二、内部经济权力：实质与形式的矛盾
目前，国资委对中央企业的管理行使的是国有资产出资人的职能，承担国有资产的保值增值责任，实行做大做强中央企业的战略。从中央企业管理机构的职能定位、基本责任、发展战略来看，商业目标在中央企业发展中被置于重要位置。特别是中央企业往往下设大量的全资子公司、控股子公司、参股公司。这些下设公司（中央企业子体）特别是被注入大量优质资产、资源与业务的境内外上市公司通常按照《公司法》设立，并建立股东会、董事会及监事会为基础的公司治理结构。从权力结构和治理的角度分析，国家希望做大做强中央企业从而使自己的股东权益最大化，并试图推进中央企业中的现代公司治理来达到这一目的。中央企业的进一步改革中将采取扩大董事会试点、推进中央企业股份化整体改制并实行国有资本经营预算等重要举措，这些都表明了深化国有经济公司化改革，以建立现代公司治理结构，强调国家国有资产出资人（股东）身份的思路。
可以说，虽然中央企业已经从形式上初步建立并正在不断完善经济权力为主导的公司治理结构，政治权力在中央企业权力结构中的作用范围与力度较政企合一时期大为减弱。但中央企业的人事任免、绩效考核、发展战略及资产处置仍处在政府机构的严格控制之下。这种控制远远超越财产权力的范围，带有深刻的政治权力作用与影响的痕迹，是现代公司制企业中的投资者所不可能拥有的。因此，政治权力在中央企业治理中仍发挥着实质性的主导作用。中央企业通常由政府全资拥有，实行总经理负责制（党组书记兼任总经理），除了正在进行董事会试点的少数中央企业外，并没有统一的议事规则和决策机制，重大事项通常由国资委（甚至上报国务院）按照一事一议的原则决定。从中央企业治理实践看，无论政府机构间如何分权，可以肯定的是政府机构绝非单纯以股东身份通过行使经济权力而是通过超越股东身份的政治权力来控制国有经济。政治权力在中央企业内部权力结构中居于主导性地位，经济权力仅具有形式上的意义。包括集团公司之间重组在内的重大事项往往只是依据国务院甚至国资委的政策性决定，中央企业自身没有相应决策权；虽然不属于公务员体系，但从管理层到员工都实行与行政级别相对应的人事管理制度；发展战略、业务范围、市场定位均是政治权力意志的体现。即使是中央企业下设的公司制企业，由于国有股权的优势地位，公司治理也更多地具有象征意义。可以说，中央企业中，国家形式上以股东身份行使股东权利，体现为经济权力主导的国有经济治理；实质上国家对国有经济的控制远远超越股东身份，体现为政治权力主导的国有经济治理。因此，中央企业的权力结构和内部治理体现出实质与形式相分离的矛盾性特征。
三、外部经济权力：扩张与滥用
2003年国资委成立后，中央企业加大了兼并重组力度，数量下降到123家，但总资产规模却增加了近2倍。从整个国有企业的情况看，国有资产对国民经济的影响力、控制力不断增强。在做大做强国有经济的发展战略下，国有资本的控制力不断增强。目前，中央企业80%以上的资产集中在军工、能源、交通、重大装备制造、重要矿产资源开发领域，承担着我国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的55%，民航运输总周转量占全国的82%，水运货物周转量占全国的89%，汽车产量占全国的48%，生产的高附加值钢材约占全国的60%，生产的水电设备和火电设备分别占全国的70%和75%。2003～2006年，中央企业年均业务收入增加22.1%，利润年递增35.9%，资产总额年增1.3万亿元。2007年1～9月，国有石化、钢铁、汽车等行业实现利润分别增长64.9%、64.7%和59.5%。国有电力行业、国有煤炭行业、国有施工房地产行业分别实现利润同比增长47.6%、24.4%和95.5%相关信息与数据来源于国家国有资产管理委员会官方网站www。sasac。gov。cn。各种数据表明，中央企业的外部经济权力在迅速扩张，垄断地位也不断加强。
中央企业经济权力的扩张使财富加速流向国家和中央企业，公众并没有明显获益。中央企业提供产品或服务的数量、范围与价格并未满足公众需求。中央企业享受着国家赋予的垄断地位与经济特权，但没有承担起相应的责任。公众已对某些产业领域中央企业提供的产品与服务表达不满，特别是电信、电力、供水、交通运输及能源等领域，价格与服务水平受到社会的普遍质疑。按照组织双峰对称理论，中央企业外部经济权力的迅速扩张可以从内部经济权力结构中寻求解释。如果国家单纯强调国有经济资产保值增值和股东利益的最大化，必然在中央企业的改革中强调国家拥有的股东权利，并通过在内部治理中超越股东身份行使政治权力来追求股东权益的最大化。因此，国有经济的公司化改革思路下，政治权力更多地被用来强化中央企业的垄断地位，而较少考虑政治权力对经济权力的制衡。这不可避免地导致中央企业外部经济权力的扩张与滥用，以至于直接损害了中小企业、消费者甚至社会整体利益。
四、解决思路：国有经济的分类治理
如果国有经济特别是中央企业完全推进公司化改革，国有经济便须遵循现代公司治理的法律框架，股东身份的特殊性不应凌驾于公司治理框架之上。国有资本的出资人代表和其他股东的权利是完全平等的，都要遵循现代公司治理框架。那么国有经济治理不可避免地面临一个重要问题：现代公司治理的法律框架下，既然国家不应具有超越股东身份的控制权力，那么当国家仅以股东身份行使出资人权利时，如何保证国家对国有经济的有效控制？如何保证在公司治理框架内保证国有经济商业目标与非商业目标的实现？我国政治体制改革及法治化建设仍处于进程之中，政治权力特别是行政权力强势，对国有经济保持着强有力的实质控制，而公司治理法律框架往往流于形式。虽然这在一定程度上有助于国有经济非商业目标的实现，但却掩盖了公司化改革的局限性，并且导致国家权力与法治社会的潜在冲突。
社会主义基本经济制度决定了我国国有经济的主导地位，决定了国有经济必须保持适当的规模和影响，但是国有经济在不同领域的作用和实现形式可以是差别性的。根据国有经济所处领域与目标导向的不同，实行分类改革是解决国家权力与法治社会冲突的一个有效途径。如果有些领域必须保持政治权力控制以追求非商业目标，则通过特殊立法设立公企业作为这些特殊领域国有经济的组织性治理工具，其实质是通过政治程序建立政治权力控制的法律依据。在可以引入私人资本与竞争的国有经济领域，应该充分尊重经济权力在国有经济中主导作用，以公司制企业作为国有经济的组织性治理工具，通过现代公司治理追求商业目标最大化。在适合国有经济完全或部分退出的领域，不仅要进行公司化改革，而且要通过股份制改造及境内外上市逐步实现国有经济的退出，真正使经济权力主导企业内部治理。这种国有经济的分类改革思路是公司化改革路径的完善与补充，不仅有助于建立政治权力控制关键经济领域的法治基础，也充分体现了市场经济对经济权力的尊重。
