从经济角度界定公企业民营化以探求民营化与经济权力动态演变的关系具有重要的意义。其基本逻辑是：无论公企业制度变迁的方向与路径如何，公企业被赋予的非商业目标是民主政府的基本职责，也是社会价值体系的内在要求。如果公企业民营化导致公企业非商业目标的落空，则公企业民营化尽管可能会提升经济效率，但也不能说是合理的制度选择。从经济权力的角度展开分析，首先要回答的问题是公企业民营化到底会使企业内部权力结构发生怎样的变化？并进而解答，按照组织双峰对称理论，这种变化对公企业外部经济权力的影响如何？公企业内部权力结构的变化是否破坏了政治权力、经济权力及社会权力的均衡使之不足以支撑公企业非商业目标的实现？能否建立政治权力、社会权力对经济权力的有效外部制衡机制以促进公企业非商业目标的实现？
一、经济意义上的公企业民营化
民营化可以采取不同的形式，魏伯乐（2006）将民营化分为由“弱”到“强”的四大类：①在国家垄断中引入私营或其他公共经营者的竞争；②公共产品或服务外包，政府向提供公共产品或服务的私营者支付费用；③以委托管理协议来换取私人融资，通常以在一段时间的盈利性经营后将所有权转移给国家为目的；④将公有资产转移到私人手中。由此可见，民营化是一个含义极其宽泛的概念。正如林晓言在其《基础设施的民营化》（2005）一书中指出的，民营化在西方的大多数文献中与私有化的表达完全相同，同时又有放松管制及非国有化之含义。这意味着给民营化下一个定义十分困难，再加上各国民营化实践路径与理论支撑的差异性，这一任务几乎无法完成。但是如果对民营化加上一个限定词，即“公企业民营化”，问题便简化许多。植草益（1992）认为，公企业民营化是指废除设立该公企业的特别法，同时出售政府所有的公企业的资本，将其转化为私营企业并解除以公企业特别法所规定的规制。对公企业民营化的这一认识显然是基于两个方面，一方面是公企业中政府规制与法律调整方式的变化；另一方面是公企业产权结构的改变。前者体现了公企业政治意义上的民营化，已在第四章进行了讨论，后者则凸显了公企业民营化的经济意义。
经济意义上的公企业民营化是指基于效率的考虑将公有产权转变为私有产权的过程。这一产权结构的改变基于如下考量：首先，公有产权是不可移转的。按照产权经济学家的理论，政府机构与企业之间最大的区别在于政府机构的产权无法从一个或一组个体转移给另外一个或一组个体。由于不存在政府股，因此投资者（公民）无法改变其投资组合（除非移民，但已不在本书讨论的范围之内了）。公企业作为介于政府机构和企业之间的组织形式，通常完全由政府所有，产权的不可移转性大大破坏了市场配置资源的机制。其次，公有产权的再分配机制弱化。企业中，股东以产权为依托，可以通过产权再分配等物质激励来刺激管理层提高效率；公企业中产权作为一种重要的经济权力是起作用的，但由于公有产权的所有权人缺位，公企业不得不更多地以官僚规则和监控制度作为替代，而这种替代既僵化又成本高昂。
产权结构变化的背后更具实质意义的是公企业法律调整方式的变化以及由此引发的政府在公企业中法律地位的变化。这一层次的变化集中反映了政治权力在公共提供中的后退，是经济意义上民营化的基础制度保证。公企业通过单独立法设立并予以规制，政府既是股东又具有超越股东的身份。政府对公企业施行各种控制的方式、手段、预期效果都在单独立法中有明确规定或至少会作出相应的正式制度安排。如温柯普（Whincop，2005）在对公企业治理结构分析中所提到的SCI（Statement of Corporate Intent）或类似安排。这种安排包含有对公企业财务及非财务绩效的考核指标，公企业目标要点，预计行为的性质与范围，资本结构与股利政策以及与资产取得等有关的政策或计划。具体内容由董事会与持股部长协商确定，构成了公企业的治理基础。公企业民营化使其法律基础发生变化意味着公企业不再接受具有公法特征的单独立法管辖，而由一般性公司法律调整，从而取得了与公司制企业同等的法律地位。法律调整方式的改变使得民营化后主体的内部权力结构趋同于公司制企业，经济权力在内部治理中居于主导地位。
二、内部经济权力逐步取得主导地位
经济意义上的公企业民营化解决了产权经济学家所关注的公企业中产权转移限制以及产权再分配问题。这一民营化过程同时是公企业从一个担负非商业目标的、内部治理由政治权力主导的主体转化为一个财产规模巨大的具有市场支配力量的现代公司制企业。
公企业是西方国有经济的基本组织性治理工具。因此，大多数情况下西方国家的公企业与国有企业是竞合的，政府既是股东——资本的控制者，又是政治权力主体，公企业内部权力结构体现为政治权力主导下的政治权力与经济权力的合作，政府的股东与超股东双重身份并不构成冲突与矛盾。权力以及权力主体的合一也许并未达到效率目标，但这一均衡的权力结构对公企业非商业目标的实现是有力的制度保证。公企业民营化使这一权力结构彻底终结。按照现代企业制度建立的民营化后主体，随着政治权力主体与经济权力主体分离，资本要素的投入者居于企业内部权力结构“金字塔”的顶端并逐步取代政治权力的主导地位，这是现代社会资本作为稀缺资源的必然结果。尽管仍然存在委托代理关系引发的代理成本，尽管资本要素的投入者不得不服从于组织目标的需要将产权在企业内部进行再分配，但财产权力重新夺回了其主导性控制权。董事会、管理者不再需要完全听命于所谓的“持股部长”，而将目光转向了资本市场竭尽全力争取资本市场机制的认可。可以说，财产权在民营化后的企业中重新彰显，而政治权力已无法通过内部治理实现对经济权力的有效控制。
三、外部经济权力不断扩张
公企业内部权力结构变化最直接的后果就是政治权力与经济权力出现显著的不对称，内部经济权力的彰显带来外部经济权力的扩张甚至失控的风险。公企业经济权力的扩张与一般公司制企业经济权力的扩张并不完全相同。二者最大的区别在于前者的经济权力依赖于政治权力而形成，而并非完全在市场机制下经济权力的自然扩张。首先，虽然公企业因权力复合而享有的经济特权可能会随着民营化进程而逐步瓦解，但凭借经济特权在其发展过程中所积累的市场权力与非市场权力却是巨大的。其次，尽管公企业民营化往往伴随着引入竞争，但市场的新进入者无论从资本、技术、市场等各方面都难以在短时期内与原有的市场垄断者进行有效抗衡。民营化后的主体对产品与服务的质量、价格、提供范围以及与上下游企业的合作中仍具有绝对性控制权。最后，政治权力在公企业内部权力结构中的淡出更多地体现为制衡作用的淡出，由于业务联系、人员安排等诸方面的因素，政治权力所带来的经济特权的淡出无论从程度上还是从进程上看都大大弱于制衡性权力的淡出。
尽管民营化后的企业目标有可能在名义上维持非商业目标与商业目标的双重性，但由于政治权力作用的逐步淡出，体现资本意志的经济权力居于主导性地位，不可避免地导致企业实际目标的修正与商业化，强烈体现出对市场权力扩张的欲望，并有能力通过产权转移与再分配的内部权力实现外部市场权力的进一步扩张。可以说，随着公企业民营化进程，民营化后主体的实际目标已从多目标转化为单一商业目标。我们必须面对和回答的问题是：实现公企业制度非商业目标的替代机制是什么？
四、总的趋势：直接控制转向新型管制
至此，本章在西方公企业民营化与经济权力关系的分析中已经初步建立了一条逻辑主线，即：公企业作为西方国有经济的基本组织性治理工具，具有非商业与商业二元目标；公企业以单独立法设立，政治权力深度介入，具有政治权力与经济权力竞合的权力结构，从而决定了公企业内部治理具有政府治理与企业治理的双重特征，成为公企业二元组织目标实现的保证。公企业民营化导致政治权力淡出，经济权力在公司内部治理中居于主导，二元组织目标便逐步让位于一元化的商业目标。但是，无论出于何种动机、采取何种路径进行公企业改革（包括公企业民营化），公企业所要实现的非商业目标仍然是社会价值体系的内在要求。既然公企业民营化后的内部治理已无法保证非商业目标的实现，则有必要建立保证非商业目标实现的替代机制，发挥政治权力、社会权力对经济权力的制衡作用。
西方国家在管制重构、利益相关者参与等方面的理论发展与实践是建立这一替代机制的重要表现形式。在公企业制度下，政治权力可以通过主导公企业内部治理达到制约公企业经济权力的目的，没有必要建立政治权力对公企业外部经济权力制约的机制。政治权力通过构成公企业内部权力结构的重要组成部分而同时达到了对外部经济权力的控制目的。民营化后这一状况发生了根本改变。政治权力不再主导公企业内部治理，必须建立政治权力直接制衡公企业外部经济权力的机制。由于公企业往往分布于关系国计民生的基础产业，政治权力对经济权力的制衡机制不同于国家对公司制企业的一般性管理。在西方国家，这种制衡主要体现为新型管制的建立。新型管制往往由集立法、行政、司法三权为一身的独立管制机构基于社会公平与整体效率而进行。这种新型管制不同于政治权力对经济权力的直接控制，更具有权力平衡理念，以至于有学者将管制视为一种生产者、消费者、计划者等主体间的契约关系（李红昌，2005）。管制所体现的权力平衡一方面体现了立法权、行政权及司法权各种政治权力之间的合作趋势；另一方面也是政治权力、经济权力与社会权力合作的新型机制。这一机制通过平衡政治权力、社会权力与经济权力促进公企业商业目标与非商业目标的实现，其实现路径是放松直接控制而转向权力主体博弈的管制。因此，西方公企业民营化后，政治权力在内部治理层面对经济权力的直接控制转化为不同权力竞争与合作的新型管制，并以此作为实现公企业非商业目标的重要制度保证。
