我国商事组织形式的演进路径与西方国家存在显著差异。在改革开放前的计划经济体制下，我国不存在真正意义上的企业，政府执行了所有社会经济职能。国有企业就是执行微观经济职能的政府机构。改革开放后，我国国有经济进行了大规模公司化改革并实现了一定程度的民营化。这一过程中，行政权力发挥了主导作用。
一、我国国有经济改革的制度选择
在先易后难的渐进式改革中，我国在竞争性领域已基本建立起以现代企业制度为主体、市场供求关系决定价格的市场竞争机制。但随着经济体制改革的深化，电信、电力、邮政、运输、城市公用事业及能源等垄断产业都进入了改革攻坚期。虽然这些领域的国有经济改革都或多或少取得了一定的进展，但改革成果并没有得到完全的认可，尤其是基础产业政企难分，特殊利益集团大肆攫取公共资源产生的垄断利益而产生的严重社会分配不公更是焦点问题。是否有必要反思国有经济改革路径？如何合理选择国有经济组织形式并使改革成果惠及各方？本节以电信、邮政、电力、石油、航空及铁路等垄断产业的组织形式选择为例进行说明尽管中央和地方政府的关系是政治权力结构的重要组成部分，但囿于本书重点之局限，城市公用事业等主要涉及地方公共物品提供的领域未进入考察范围。
中国电信最初被称为“中国邮电电信总局”。1995年进行企业法人登记，从此逐步实行政企分开。经历了邮政电信业务分离、卫星与移动业务剥离以及南北分拆后，中国电信集团公司于2002年5月正式挂牌成立。该集团公司是按照国务院批准的电信体制改革方案和《全民所有制工业企业法》组建的特大型国有通信企业，是中国主体电信企业和最大的基础网络运营商。中国电信集团公司对各省电信业务进行重组后按照《公司法》成立了中国电信股份有限公司，并于2002年11月分别在纽约和中国香港两地成功完成股票发行和上市交易，服务地区超过20个省及直辖市。邮政体制改革相对滞后，从中国邮电电信总局分立的邮政总局一直行使政企合一的邮政职能。2006年11月，邮政政企分开的序幕拉开，中国邮政集团公司（下称“中邮集团”）完成注册登记，标志着邮政体制改革进入实质阶段。中邮集团是按《国务院关于组建中国邮政集团公司有关问题的批复》和《全民所有制工业企业法》组建的大型国有独资企业。国家电网公司依据国务院电力体制改革方案和《全民所有制工业企业法》成立于2002年12月，是关系国家能源安全和国民经济命脉的国有重要骨干企业，以投资建设运营电网为核心业务，经营区域覆盖26个省、自治区、直辖市。中国航空集团公司是根据国务院批准通过的民航体制改革方案和《全民所有制工业企业法》，于2002年10月由原中国国际航空公司联合中国航空总公司和中国西南航空公司成立。通过联合三方的航空运输资源为基础，组建新的中国国际航空公司。2004年9月，经国务院国有资产监督管理委员会批准，作为中国航空集团控股的航空运输主业公司，中国国际航空股份有限公司（以下简称国航）在北京正式成立，并于2004年12月在中国香港和伦敦成功上市。1988年9月，根据政府职能转换的要求，国务院撤销石油工业部，以其所辖主要资源和资产为依托，成立中国石油天然气总公司，主要从事石油、天然气上游领域的生产业务，兼有部分政府管理、调控职能。1998年7月，通过对中国石油天然气总公司业务进一步重组，成立中国石油天然气集团公司，是从事石油天然气生产和经营的综合性能源公司。1999年11月中国石油天然气集团公司重组过程中按照《公司法》成立中国石油天然气股份有限公司并向其注入了与勘探和生产、炼制和营销、化工产品和天然气业务有关的大部分资产与负债后实现中国香港和纽约两地上市。铁路产业的情况比较特殊。虽然以政企分开为主要内容的铁路管理体制改革的总体方案已经确定，铁路管理体制改革也取得了一定进展，但面临着原有利益格局的打破和新格局的建立，铁路产业的改革推进缓慢，政企不分的局面依旧。尽管国铁系统中的铁路局一直自称为铁路企业，但由于铁路的技术经济特性以及铁路管理体制的约束基本不具备企业特征。值得注意的是，铁路通过增量改革以及资产置换等方式，已经并拟进行更大规模的民营化，这一点将在本书第七章案例分析中进一步展开。展示了我国部分非竞争性产业改革主要进程。
通过对电信、邮政、电力、石油、航空及铁路等产业改革进程的考察，可以看到除铁路维持政企合一的管理体制外，我国非竞争性产业国有经济改革的制度选择具有几个基本特征：第一，遵循了政企分开的基本原则，已将基础产业建设运营职能从政府主管部门剥离。第二，“企”并未直接依照《公司法》采取有限责任或股份有限公司的公司化组织形式，而依照国务院批准的产业体制改革方案（行政决定）设立中央企业。第三，中央企业通过设立分支机构特别是股份有限公司，部分实现了优质资产民营化。本书将从政企分开的基本共识、立法权与行政权的协商与合作、经济特权与社会责任之分离这三个角度展开政治权力与国有经济改革关系的分析。
二、初级政治权力：政企分开的基本共识
新中国成立后，参考了苏联的经济体制模式，实行严格的计划经济。这种计划经济体制和以共产主义为最终目标的基本政治体制是相匹配的。在共产党领导下的人民政权以及相应的生产资料公有制的经济安排是以暴力革命的方式取得的合法地位。所谓的企业实际上是政府的微观经济单位。政企合一条件下严格的计划经济适应了当时大规模快速进行经济建设的需要，集中资源使关系国计民生的基础设施和重工业得以迅速建立。但伴随着经济发展，社会基本经济矛盾的变化，计划经济的弊端也逐步显现出来，官僚主义盛行、效率低下、缺乏经济激励使得经济的增长速度和质量受到局限。人们越来越多地反思计划经济体制的局限和市场经济体制的合理性，实际上也是对政府与市场作用的重新思考。经历了计划经济体制、社会主义商品经济、计划经济为主、市场体制为辅等理论和实践探索，20世纪90年代初，我国最终确立了建设社会主义市场经济的基本思路。市场经济体制下，市场主体的构建是一个基本问题。政企分开是构建符合市场经济要求的市场主体的必要前提，这一改革思路也是对政府作用界限的重新认识。竞争性领域政企分开后，国有经济改革采取了建立与西方国家接轨的以股份有限公司为典型的现代企业制度。非竞争性领域通过成立中国电信集团公司、中国邮政集团公司、中国国家电网公司、中国国际航空集团公司等中央企业集团，将企业职能从政府职能剥离，逐步实现了政企分开；并且出于改善资本结构与治理结构的考虑，在部分中央企业试行将优质资产、资源与业务从中央企业剥离并注入新设立之公司制企业进而实现境内外上市。我国实行社会主义基本经济制度，政企分开基本共识下的国有经济改革是对社会主义公有制实现形式的一种探索。
三、次级政治权力：立法权与行政权的协商与合作
与西方国家不同的是，我国非竞争性产业国有经济改革基本都以国务院所批复的相关经济体制改革方案为依据实施，相应产业的中央企业均由国务院批准并按照《全民所有制工业企业法》设立。因此，我国国有经济改革并没有采取西方国家以立法权为主导的公企业制度，而是建立了以行政权主为导的中央企业形式。这一发展模式同样可以从政治权力的角度加以解释。世界范围内行政权的扩张，政党权力不断强化以及我国独特的一党执政、多党参政的政治协商体制是决定性因素。
行政权的扩张是世界范围内的共同现象。社会经济生活的复杂性使资源有限的立法机构很难迅速作出反应，政府机构越来越多地通过授权立法、行政指令等方式行使裁量权。与西方国家相比，我国的立法资源更为有限，加上市场经济体制所亟须的各种重要法律缺失，使得立法资源短缺问题更为突出。在议行合一基本体制下的立法权和行政权的协商与合作反而成为强化立法权的现实选择。因此，协商与合作取代了分立与制衡成为我国次级政治权力结构的基础关系。另外，虽然中国共产党是我国唯一的执政党，但通过具有中国特色的政治协商机制实现多党参政。政治协商制度是中国共产党领导下，各政党、各人民团体、少数民族和社会各界的代表，以中国人民政治协商会议为组织形式，经常就国家的大政方针进行民主协商的一种制度。政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。政治协商有利于实现最广泛的政治参与，有利于有效地实现广大人民的民主权利，有利于最大程度地包容和吸纳各种利益诉求。因此，国家大政方针在立法权、行政权以及其他政党参政权的相互协商与合作中确定以体现人民根本利益之需要及各利益集团之平衡。
但在立法权、行政权、执政党权力、参政党权力相互合作的基础上，我国次级政治权力结构还突出体现了执政党权力与行政权力相结合并成为主导性的政治权力形式。各地方政府首脑同时兼任各地党委书记；国务院所属各部各委员会首脑均同时兼任党组书记。这种人事组织架构保证了执政党权力与行政权的融合。中央企业均受国务院及其下属国有资产监督管理委员会的管理，各企业均实行总经理负责制，而总经理均兼任党组书记。因此，中央企业由政府行政意志创设，一方面体现了行政权扩张的世界性趋势，同时也反映了执政党执政权在各级行政机构的贯彻与实施。
四、三级政治权力：权责分离与特殊利益集团衍生
公企业民营化的反对意见之一在于民营化削弱了民主基础。通过公司化、股份化不仅实现了资产从公共部门向私人部门的转移，更使原有民主政治体制下公企业向公众负责的机制发生了变化。尽管中央企业自设立之日起就不是立法权直接作用的产物，但由于我国立法权与行政权之间的协作，政党权力的差异性，政治权力（主要体现为行政权）仍然对公企业实行较为紧密的政治控制。中央企业仍然有义务承担重要的社会与政治责任。但这显然同公众对非竞争产业中央企业的评价不相一致。中央企业在做大做强，但公众并未分享到经济增长的成果，甚至承受不断转嫁的成本负担。社会分配不公、特殊利益集团盘踞垄断地位攫取本应由公众享有之公共利益已经成为重要的社会问题。也就是说，事实上，中央企业集团享有包括垄断权力在内的一系列政治经济特权，但没有承担起相应的政治责任与社会责任。既然中央企业并非依据公司法设立，政治权力（主要是行政权）仍主导中央企业治理，那么应如何从政治权力的角度解释这一现象呢？从我国非竞争性产业改革制度选择的基本特征看，几乎所有的中央企业都在设立之后进行资产剥离并注入新组建之股份有限公司。尽管这一操作思路可以从经济角度进行理解，但从政治权力作用的角度看，中央企业设立控股的股份有限公司是逐步脱离政治权力控制的过程。由于股份有限公司往往集中了中央企业的最优质资源和核心业务，因此中央企业所享有的经济特权延展到了典型的公司制企业形态，但由于无论作为控股股东的中央企业，还是中央企业的主管政府机构都只能在公司制企业中直接或间接地以股东身份发挥影响，政治责任与社会责任却没有相应地在公司制企业中得以体现。新设立的公司制企业完全实行商业化运营，享有政治经济特权的同时却逃避了政治上对公众负责的义务。
简而言之，中央企业本应是经济特权与社会责任的统一体，但却通过不适当地进行单方面的权力转授，使得特权与责任相分离。即使力图通过契约安排使相应的公司制企业承担相应义务，但这种契约安排往往要屈从于资本市场的压力而表面化、形式化。
