我国国有经济遵循公司化改革路径以设立中央企业的方式来实现政企分开。虽然并未发生形式意义上的大规模民营化，但中央企业社会责任与政治责任的缺失使其实质上已经造成了民营化同样的后果。西方公企业民营化与我国国有经济公司化改革的制度选择看似是发生在不同政治体制下的两个独立经济现象，但均可以通过政治权力获得逻辑统一的解释。这种解释是对公企业政治性的一个很好注释。
一、基于初级政治权力的分析
尽管经济学家对于政府在经济发展中的作用仍有分歧，但从目前来看，大部分经济学家都能接受以下基本观点。第一，市场应在资源配置中发挥基础性作用。凡是市场能解决的，应该放手让市场去解决。随着经济学的发展，人们对市场机制的潜力有了更清晰的认识。引进政府干预是为了使市场失灵的范围和程度缩小，使市场机制能够承担起更多的配置功能，而不是为了用政府来替代市场。随着市场机制的发育、完善，政府需要不断地退出一些领域；第二，要确立适合国情和特定发展阶段的政府职能。对于某个特定的国家来说，要确定政府在经济发展和增长过程中的具体作用，首先要对本国市场经济发育的成熟程度和经济发展的特定阶段有一个清晰的了解，并对本国所处的国际环境有深刻的了解。这是因为政府的经济功能会随市场机制的发育，随经济发展的不同阶段，随国际环境的改变而有不同的侧重点。与其希望一劳永逸地解决政府与市场的关系并定义政府的经济职能，不如针对本国的市场发育程度、经济发展阶段和所处的国际环境，有重点地定义本国政府在某个阶段中的主要经济功能，并随着发展阶段和国内外环境的变化而修正政府职能。
第一个共识，即关于政府与市场关系的基本共识，是西方公企业民营化的政治基础，决定了政府或具有政治性的制度安排在资源配置中的逐步退出。这一共识虽然是以西方经济学界对政府与市场之间关系在不同阶段经历的数次大论战为基础，但随着西方经济学对我国的不断渗透并逐步占据主流地位，这一共识是中外共有的。这也是决定我国走市场经济道路、实行政企分开基本思路的理论基础。第二个共识决定了对各国具体制度安排差异化的理解与认同。由于根本政治制度的差异，我国的市场经济体制注定与西方国家存在差异。由于历史的原因，我国并没有从封建社会的小农经济自发演进为随同资本主义一同发轫的市场经济。随着中国共产党领导的新民主主义革命和社会主义革命取得成功，我国建立了人民民主专政的政治体制和高度计划的经济体制。即使我国实行市场经济体制，但并不意味着放弃作为社会主义制度经济基础的生产资料公有制，直接体现为国家放开竞争性领域的国有企业、而对关系国民经济和社会安全的基础产业、能源产业等仍然要保持国有经济的优势。可以说，虽然我国接纳了以市场作为资源配置的基础，但这是建立在保持公有制经济主导地位的前提条件下的。
二、基于次级政治权力的分析
现代社会行政权发生了普遍性的变化：行政部门越来越多，行政内容越来越丰富，行政权越来越占主导地位，对立法权和司法权构成强有力的冲击（胡建淼，2005）。行政权对立法权的冲击主要以几种方式体现出来：第一，尽管议员（人大代表）及其他组织也依法享有提案权，但立法机构所制定的法律大多由政府提出和支持通过；第二，政府根据立法机构授权所制定的委任立法已大大超过立法机构所制定的法律；第三，立法权的象征意味重而行政权的执行能力强，使得立法者几乎按行政的需要运作。与行政权的扩张相联系的是行政权的异化，是指行政权被扩张和滥用的趋势。随着社会发展，在政治权力结构上三权分立的模式虽然没有发生大的变化，但行政权却发生稳步的扩张。行政权的扩张需要相应的力量进行制约。尽管行政权受到其他政治权力的监控，但它在力量上获得了对其他权力的优势地位，而在职能事务的范围上则远远超出了立法权和司法权所能够监控的范围，即：对行政权的监控已远落后于行政权扩张的需要。行政权运用的自由度日益扩大，受到的牵制越来越小，因而在权力相互监控的链条上成为失控度较大的一环。行政权扩张与异化的直接后果就是民主与法治原则的破坏。从权力的来源看，行政权一般遵循从选民——议会——政府这条由授权到具体运用权力的路线。现代民主政治大多采取代议制，是经由公民或特定选举人的投票，选出代表组成政权机构，行使立法、行政和司法等方面权力的一种制度。其普遍形式是议会制，即实行普选产生议会，再由议会产生政府，政府向议会负责的制度。从权力来源和责任承担的链条关系看，由于立法机构议员争取选民选票的自利动机，立法权更直接地向公众承担政治责任，更有效地促进民主价值的实现。
西方公企业民营化本身即是行政权扩张的具体表现之一。公企业的设立、人事、财务、资产、经营均由单独立法制定基本规则，一旦需要变更也需要经由立法机构通过制定新法或修订法律。这使得尽管公企业大多直接由相应政府机构的行政首长负责，但基本控制权由立法机构掌握。因此，行政机构利用公企业制度达成政策目标及财政目标的手段和方式具有很大的局限性。尽管有其他种种推动因素，公企业民营化可以使行政机构在更大程度地拥有对公企业控制权，迎合了行政权扩张的基本趋势，这是民营化进程得到各国政府强力推进的一个重要因素。我国是社会主义国家，通行的是议行合一原则，一切权力属于人民。但“议行合一”并不是要否定权力的分立，只是强调立法机构的绝对优势地位，立法权与行政权的统一。在行政权的现代变迁中，与西方民主国家行政权强化的过程相对的是所谓社会主义国家行政权的弱化。社会主义国家建立之初，基于起点上的薄弱，要求国家权力的强力干预。立法权虽然形式上处于最高权力地位，但更多地体现了人民权力至上的象征性，实际上发挥最大作用的却是行政权。行政权无所不能，连经济运营也是以政治运动的方式发展的。随着市场经济的不断发展，日益要求弱化政府对经济的直接控制，导致对政府作用的反思。但这并不意味着政府放任经济的自由发展，而是更为法治化、用间接手段实现对社会经济的调控。我国国有经济改革实行政企分开的基本思路实际上就是弱化甚至消除行政权对经济活动的直接控制，但放弃直接控制不意味着不进行控制，而是如何与立法权更好地合作以法治化的方式实现对国有经济的控制。
三、基于三级政治权力的分析
公企业是西方国有经济的基本组织形式。公企业的设立目标、设立依据、设立程序、组织机构、人事任命、资产管理、财务处理以及基本运营规则都按照政治程序制定。这种政治性一方面使公企业在特定范围内获取三级政治权力；另一方面也使得其必须承担类似政府机构的政治与社会责任。公企业是一种政治权力与政治责任相匹配的制度安排。虽然制度运行的实际结果可能发生偏离，但至少可以进行这样的理论简化。
无论是西方公企业的直接民营化还是我国国有经济的公司化改革，都不同程度地涉及与执行公共职能相联系的三级政治权力（直接体现为经济特权）也随同这些部门的资产一同转移到私人部门，甚至权力在转移的过程中还被进一步强化和扩展了。问题是，与政治权力相匹配的政治责任是否也相应转移到私人部门了呢？答案是否定的。无论是西方公企业的民营化还是我国国有经济的公司化，最后都以现代公司制作为最终或实际的组织形式。尽管公司的社会责任越来越频繁地被提到，但这只是基于公司或股东利益最大化基础上的，或者至多是一种道义上的责任。公司制企业没有也不可能被设定法律上的义务去履行公企业的政治责任。因此，公企业民营化的直接结果之一即是政治权力与责任的分离，既而带来民主的削弱、公共利益被蚕食。
四、宪政秩序与制度变迁
宪政秩序是制度环境的核心。制度环境相当于基础性制度安排，是一个国家和地区的基本制度并决定、影响其他的制度安排。在制度环境中，宪法和法律的结构是至关重要的。宪政秩序所确立的国体、政体和基本经济制度规定了制度创新可能选择的范围并影响制度创新的方向和方式。同时，宪法秩序通过确认某种价值观或思想意识形态为社会的主导观念，从而可能鼓励或压制社会科学的研究，进而影响知识的积累和制度创新能力。宪法秩序确立的法律程序和条件还决定了行动主体参与政治过程的方式，从而直接决定或影响正式制度，特别是法律制度变迁的成本和难度。同样，一个国家宪法秩序的变化也必然直接影响创立新的制度安排的预期成本和利益，因而对制度安排的需求有着深刻的影响。现行制度安排在很大程度上影响新制度创立的途径和方式。这是因为，初始的制度安排作为一种历史的遗产与制度存量会在很大程度上决定未来的制度选择，这就是诺思所说的路径依赖。因为沿着原来制度安排的路径和方向前进，风险和成本相对较小。如果初始的制度是有效的，并且方向正确，那么路径依赖的惯性将会推动制度变迁朝着促进经济发展的方向演变，否则这种惯性就会成为制度创新和进步的障碍。而产生路径依赖的一个很重要原因在于现存制度安排下形成了既定的既得利益格局或者认识上的偏差，以至于有效的制度创新难以实现。如果将宪政秩序看做外生变量来进行制度分析，则宪政秩序是决定制度需求与供给的主要因素之一。一方面，宪政秩序的变化，即政权基本规则的变化，能深刻影响创立新的制度安排的预期成本和收益，因而也就深刻影响对新的制度安排的需求；另一方面，政治程序在某种程度上关系到如何组织公共物品的供应，制度供给取决于政治秩序提供变化的能力的和意愿（菲尼，1992）。
政治权力结构实际上是一国宪政秩序的具体体现。本章已分别从初级政治权力、次级政治权力以及三级政治权力的角度分别考察了公企业制度。但是，政治权力的作用是相互关联的，不可能彼此完全独立，因此上述基于政治权力对公企业制度的分析实际上是一个简化的解释性框架。这一框架主要试图解释三个方面的问题：第一，公企业制度形成与演进的基本方向；第二，公企业的控制模式；第三，公企业制度的民主意义。
通过对西方公企业民营化以及我国国有经济改革的初步考察，结合我国与西方国家的民主政治体制的特点，可以得出以下初步结论：第一，政权的基本性质和政府作用的界限决定了公企业制度存在与演化的基本方向；第二，立法控制与行政控制分别代表了西方公企业和我国中央企业的控制模式，立法权与行政权的相互关系以及政党权力的作用机制是公企业控制模式的决定因素；第三，公企业民营化意味着政治权力与政治责任相分离，如果不能建立有效的替代机制将导致民主削弱的结果。
上述公企业制度解释性框架的建立及相关初步结论对认识并优化我国国有经济组织性治理工具具有理论和实践意义。如果将中央企业按照西方国家公企业组织模式予以重新构建，至少具有以下政治意义：第一，坚持政府在执行公共职能中的主导地位，加强社会主义社会的经济基础；第二，在坚持党的领导的基础上，公企业的设立与控制权从行政机构转向立法机构，推动政党权力更多地通过立法权转化为国家的大政方针，更好地发挥参政党的参政职能；第三，公共资源配置与管理更直接地接受人民权力的监督，促进民主价值的实现。
公企业是一种政治制度安排，宪政秩序是公企业制度变迁中的重要决定因素，具体表现为政治权力在公企业制度形成与演进中的作用。按照政治权力的来源将政治权力分为初级政治权力、次级政治权力和三级政治权力，分别决定了公企业制度存在的范围、控制模式与民主含义。从政治权力的角度考察公企业是从本源上解释公企业制度的形成与演进，但相应解释框架的构建不仅限于给予解释性的说明，更重要的是其对我国国有经济改革的启示意义，甚至引发对政治权力结构的反思。
