中国加入WTO后，外国零售企业被允许成为最大的单一股东，新政策的实施，极大地鼓励了像家乐福公司、万客隆公司、沃尔玛公司等这样的零售业巨无霸更踊跃地进入中国，市场竞争更为激烈，外资零售企业会很快缩短与中国最大零售企业的差距，甚至取得绝对领先乃至垄断地位。因而有必要对中国零售业市场准入的承诺进行详细的研究，对“后WTO时代”中国零售业发展的大趋势加以预测，尽快设计并实施相应的制度，以维护零售业公平竞争，推动中国零售业发展。
要观察和理解中国加入世界贸易组织时关于零售业市场准入的承诺，离不开考察中国在入世时所做的一般承诺和承诺背后的意图。也就是说中国在《入世议定书》中作出的有关零售业的承诺既包括与零售业直接相关的承诺，也包括中国所作的一般性或普适性的承诺（包括透明度、在全国范围内统一实施贸易制度等），以及中国在世界贸易组织相关协议项下的义务。
（一）中国“入世”一般性承诺及其对零售业市场准入的影响
1.统一实施
根据《入世议定书》第2条A款第1项的精神，中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响零售业的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布或适用的地方性法规、规章及其他措施。
另外，保证不同层次的法规的一致和统一，是履行统一实施义务的要求，换言之，中国地方各级政府的地方性法规、规章及其他措施应符合在《建立世界贸易组织协定》和《入世议定书》中承担的义务。
统一实施法律、法规及其他措施对零售业市场准入的影响首先体现在不同层次的有关零售业的法规的统一上，从源头上杜绝“依法寻租”等现象，间接影响外国资本在零售业的市场准入。
统一实施法律、法规及其他措施对零售业市场准入的影响间接体现在地方政府在零售业市场准入方面的权力受到的限制上。在外商投资零售行业中，存在着大量的隐形外资，至2002年底，经国务院正式批准的外资零售企业只有28家，但实际上有300多家，其中有不少是地方政府规避法律法规越权审批的结果，而获得地方政府越权批准的很多外商投资零售企业在外资的股权比例上也突破了界限。地方政府在零售业市场准入方面的权力的自我授权，不但破坏了有关法规在全国范围内的统一实施，而且中央政府对外商投资零售业的控制力度也由此削弱。
2.透明度
透明度的要求广泛存在于世界贸易组织的协议中，而且为中国的《入世议定书》再次确认。虽然世界贸易组织协议本身规定的透明度原则的效力存在不同解释，在中国的《入世议定书》中透明度的强拘束力却没有任何疑问。根据《入世议定书》第2条C款第1项的精神，就零售业而言，中国承诺只执行已公布的，且其他世界贸易组织成员、个人和企业可容易获得的有关或影响零售的法律、法规及其他措施。关于国内法规的透明度原则上除了在《入世议定书》和世界贸易组织的《服务贸易总协定》明确提出外，还作为《建立世界贸易组织协定》的附件3被专门单列出来，形成了《贸易政策审议机制》。
《入世议定书》的透明度原则对我国零售业的影响，首先，体现在对政府行业法规管理提出直接的挑战上，如何使各种法律法规和行政法规体系完善、告知公众，是最终开放零售业前必须完成的使命。其次，透明度原则对我国零售业的影响，要落实在政府在通知和咨询、执法一致和司法审议等方面的广泛改革上。
3.其他普适性义务
世界贸易组织协议中与零售业市场准入联系密切的协议主要有《服务贸易总协定》和《与贸易有关的投资协议》。根据《建立世界贸易组织协定》和《服务贸易总协定》，世界贸易组织成员必须提供一个具体的承诺表，列明对其他成员资本开放的服务业；除此之外，成员国承诺按照《服务贸易总协定》每隔五年通过谈判逐步开放服务业。中国在加入世界贸易组织的谈判中，一直要求以发展中国家的身份入世。果然如此，中国就可以保留大部分服务业不对其他世界贸易组织成员开放。然而，现实情况是，现有的世界贸易组织成员特别是美国和欧洲联盟利用中国急于入世的心理，以拖延策略迫使中国事实上作出超过大多数现有的发展中国家在入世时所作出的承诺，以结束中国入世的双边谈判。就《服务贸易总协定》而言，这表现在中国作出超过所有发展中国家甚至部分发达国家在服务贸易方面开放服务业所作承诺的承诺。这些承诺体现在《入世议定书》附件9和工作小组报告的第二部分。
《与贸易有关的投资协议》规定世界贸易组织成员国必须取消与关税、与贸易总协定不相符的与贸易有关的投资措施，禁止将与贸易有关的投资实绩措施（Performance Requirements）作为允许外商投资的条件之一。此种措施包括当地含量要求、技术转让要求、外汇平衡要求和出口实绩要求（即规定外商投资的工厂必须出口其生产量的一定比例）。
（二）中国零售业入世承诺与制度调整
就零售业而言，中国在《入世议定书》中的承诺是作为关于分销承诺的一部分而做出的。
在中国入世之日，外国资本可以在五个经济特区，即天津、广州、大连、青岛、郑州以及武汉建立总数不超过两家的合资经营的零售企业，在北京、上海分别可以设立四家合资经营零售企业，在北京的四家零售合资企业中的两家可以设立分支机构。除非经过特许，外国资本不得在合资经营零售企业中控股。
加入世界贸易组织两年内，外国资本可以在所有的省会城市和重庆、宁波设立数量不限的合资经营零售企业，且外国资本可以控股。
加入世界贸易组织三年后即从2004年12月11日开始，对外国资本投资零售业，没有地理限制、没有数量限制、没有股权比例限制、没有提供服务的机构的形式限制，但是化肥的零售将在入世后的五年后开放，而且对出售多个供货商的不同种类和品牌的具有30个以上店铺的连锁店，如销售以下产品：粮食、棉花、植物油、食糖、汽车、图书、报纸、杂志、药品、农药、农膜、成品油、化肥，不允许外国资本控股；如果其出售汽车，外国资本可在中国入世的五年后在零售企业中控股。另外，2004年中国还将取消对特许经营和无固定地点的零售服务的限制。
虽然根据《服务贸易总协定》第2条第1款，中国可维持与该款规定不一致的措施，只要此措施已记录在《入世议定书》所附《第2条豁免清单》中，并符合《服务贸易总协定》、《关于第2条豁免的附件》中的条件。
中国在《入世议定书》中就零售业所作的承诺，部分反映在国家发展计划委员会、原国家经济贸易委员会和原对外贸易经济合作部在2002年发布的《外商投资产业目录》，而具有了中国国内行政法规的效力。根据该《目录》，商品交易本身是限制外商进入的活动，粮、棉、植物油、食糖、药品、烟草、汽车、原油、农业生产资料的批发、零售、物流配送；图书、报纸、期刊的批发、零售业务；以及成品油批发及加油站建设、经营，在相应的期限内均属于限制外商投资的产业。而《外商投资产业目录》的附件更是直接照录了《入世议定书》中有关零售业的承诺：零售（不包括烟草）：允许外商投资，但不允许经营书报杂志、药品、农药、农膜、化肥、成品油；不迟于2002年12月11日允许外资比例可达50%，允许经营书报杂志；不迟于2003年12月11日允许外方控股；不迟于2004年12月11日允许外方独资，允许经营药品、农药、农膜、成品油；不迟于2006年12月11日允许经营化肥。经营产品包括汽车（不迟于2006年12月11日取消限制）、书报杂志、药品、农药、农膜、成品油、化肥、粮食、植物油、食糖、烟草、棉花的超过30家分店的连锁店不允许外方控股。
商务部于2004年4月16日颁布的、作为对1999年《外商投资商业企业试点办法》的全面修订的《外商投资商业领域管理办法》，则直接将中国在《入世议定书》中就零售领域的承诺全面转化为国内行政法规的规定。体现了中国加入世界贸易组织关于分销的承诺，明确了商业领域对外开放的地域、时间进程，并降低了对中外投资者的资产额、销售额等指标限制性资格要求和对于外商投资商业企业的注册资本要求。在放宽市场准入的同时，审批程序也进一步简化并下放了部分审批权限。另外，该《管理办法》标志着外国资本投资零售业由试点转为正常开放，明确中外投资者在符合《管理办法》的情况下，可以依法设立外商投资商业企业，从事商业流通领域的经营活动。
《外商投资商业领域管理办法》的主要内容是：
（1）《管理办法》在中国零售业规制及其立法的历史上再次以行政法规的形式将市场准入与城市规划联系起来。外商投资商业企业在申请设立商业企业的同时申请开设店铺的，应符合城市发展及城市商业发展的有关规定。
（2）《管理办法》规定从事零售业务的外商投资商业企业，经批准，可以经营包括商品零售在内的其他商业活动。
（3）《管理办法》规定拟设立外商投资商业企业的投资者、申请开设店铺的已设立的外商投资商业企业，由商务部批准，或由商务部授权省级商务主管部门审批。从事零售业务的外商投资商业企业在其所在地省级行政区域内开设店铺，单一店铺营业面积不超过3000平方米，且店铺数量不超过3家；其外国投资者通过设立的外商投资商业企业在中国开设同类店铺总数不超过30家，或单一店铺营业面积不超过300平方米，店铺数量不超过30家；其外国投资者通过设立的外商投资商业企业在中国开设同类店铺总数不超过300家，由该省级商务主管部门在其审批权限内审批并报商务部备案。
（4）《管理办法》规定，外商投资商业企业经营特殊商品，须受到特别规制。这些商品包括图书、报纸、期刊；成品油；药品；汽车。更进一步的是，还将烟草从从事零售的外商投资商业企业的经营产品范围中剔除出去。
（5）《管理办法》对外国投资者在外商投资商业企业中股权比例实施限制，同一外国投资者在境内累计开设店铺超过30家以上的，如经营商品包括图书、报纸、杂志、汽车（2006年12月11日起取消本限制）、药品、农药、农膜、化肥、成品油、粮食、植物油、食糖、棉花等商品，且上述商品属于不同品牌，来自不同供应商的，外国投资者的出资比例不得超过49%。
（6）《管理办法》重申了逐步退出地域限制的承诺。从事零售的外商投资商业企业及其店铺的设立地域在2004年12月11日前限于省会城市、自治区首府、直辖市、计划单列市和经济特区。自2004年12月11日以后，取消地域限制。
（7）值得注意的是，与从前的《外商投资商业企业试点办法》相比，《管理办法》放宽了外商投资企业注册资本和投资者规模等限制性要求。
另外，该办法对香港特别行政区、澳门特别行政区的投资者和台湾地区的投资者投资零售活动有特殊的优惠规定，如上述三个地区的投资者自2004年1月1日起，可以在内地设立外资商业企业；而符合《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》中关于“服务提供者”的定义及相关规定的要求的香港、澳门商业服务提供者，在内地设立零售企业的地域范围扩大到地级市，在广东省扩大到县级市。
（三）对我国零售业市场准入承诺的评价
从法律技术的角度，《管理办法》无非是全面地将中国在《入世议定书》中所作的承诺纳入了国内法也即国际义务国内法化的一种尝试。由于在《管理办法》实施后，就中国在零售业市场准入方面执行的是该行政法规，而不是《入世议定书》，换言之，该行政法规就成为中国据以执行有关零售业市场准入承诺的国内法规；同时，国内各地与此抵触的相关地方性法规均应停止执行。因此，下面对中国零售业市场准入承诺的评价将基于《管理办法》，因此有必要将其与《入世议定书》中的相关承诺做个比较。
1.基于世界贸易组织义务的评价
（1）透明度。缺乏投资法规、政策和措施的透明度，本身可导致潜在的外国投资者因对其投资行为缺乏预见性而停滞不前，从而影响相关行业的市场准入。不用说，在各地政府均在执行自己的有关本地零售业市场准入的地方性法规和政策的情况下，由中央政府的法定部门以具有约束力的全国性的行政法规推出商业领域外国投资的法规，对零售业市场准入的透明度是最有力的促进。增加的透明度还表现在政府部门适当的权力界定、明确并简化的审批程序。政府部门适当的权力直接关系到外国资本在中国零售业的市场准入。
所有这些将有助于消除外国公司在中国从事零售业投资的障碍，从而提高中国零售业实际的市场准入程度。
（2）实绩要求。《试点办法》包含了不少实绩要求。如“外国合营者或外国合营者中的主要合营者（以下简称‘外国合营者’）应为具有较强的经济实力、先进的商业经营管理经验和营销技术、广泛的国际销售网络、良好的信誉和经营业绩的企业，且能够通过拟设立的合营商业企业带动中国产品出口”；“外国合营者已从国内大量采购产品，并能借助外国合营者的国际营销网络，进一步扩大国内产品出口的合营连锁商业企业，经国务院批准后，可允许外国合营者控股”。但这是不符合世界贸易组织协议的禁止实绩要求的规定的。
相对于《试点办法》，《外商投资商业领域管理办法》没有明确设定实绩要求，显示出其灵活性，却不失原则，如规定鼓励具有较强的经济实力，先进的商业经营管理经验和营销技术，广泛的国际销售网络的外国投资者举办外商投资商业企业。
（3）强制许可。《管理办法》取消了某些本属中外双方协商范畴的、专门针对外国投资者的强制性的规定。如《试点办法》原来规定的“外国合营者与合营商业企业签订商标、商号使用许可合同、技术转让合同的，外国合营者提取的相关费用总计不得超过合营商业企业当年销售额（不包括增值税）的0.3%，提取年限不超过10年”已从中消失。
（4）其他投资障碍。外商投资企业注册资本和投资者规模等限制性要求本身构成了对投资的障碍，正如《试点办法》将外商投资的商业零售企业的注册资本与营业面积联系起来的规定一样。根据该办法的规定，外商投资的商业企业的营业面积为8000平方米以上的，每开设一家店铺，新增注册资本须在3000万元人民币以上；外商投资的商业企业的营业面积为3000～8000平方米的，每开设一家店铺，新增注册资本须在500万元人民币以上；外商投资的商业企业的营业面积为3000平方米以下的，每开设一家店铺，应增加新设店铺总投资额的30%以上的资本作为注册资本。外商投资的商业企业的营业面积为3000平方米以下的，店铺总数不得超过300家。这种将外商投资的商业零售企业的注册资本与营业面积联系起来的做法，将增加计划投资中国零售业的外国零售业者的资金筹措方面的压力，从而对外国资本在中国零售业的市场准入产生影响，即国外大的零售业者相对容易进入中国零售业市场，而小的零售业者则相对较难。这种做法虽可限制实力不够的外国零售业者投资进入中国规模较小的零售市场，却无法限制实力雄厚的外国零售业者。这与多数国家将小型零售商店的市场准入完全保留给本国的做法不一致，从中也可看出中国立法者的不同意图。相对于《试点办法》，《管理办法》没有明确规定外商投资企业注册资本和投资者规模等限制性要求，不但没有规定外国投资者的规模等限制条件，甚至对于外商投资商业企业最低注册资本也仅规定应“符合《公司法》的有关规定”。
《管理办法》放宽了外商投资企业注册资本和投资者规模等限制性要求，将有利于外国资本在零售业的市场准入。
2.从零售业规制角度的评价
从零售业规制角度来看，最突出的是将零售店铺开设与城市商业规划联系起来。1999年《外商投资商业企业试点办法》第三条规定，“设立的合营商业企业必须符合所在城市的商业发展规划”。《管理办法》在中国零售业规制及其立法的历史上再次以行政法规的形式将市场准入与城市规划联系起来。外商投资商业企业在申请设立商业企业的同时申请开设店铺的，应符合城市发展及城市商业发展的有关规定。
该规定对外国资本在零售业的市场准入产生重大影响。理由是：第一，该规定为各地制定商业发展规划提供了法律依据，而商业发展规划直接影响零售店铺布局；第二，由于制定商业发展规划的权力不可避免地掌握在地方政府手里，尽管《管理办法》规定外国资本进入中国零售市场的审批权力主要在商务部，但地方政府介入外国资本进入零售业已成事实，再加上《管理办法》本身下放了部分外国资本进入中国零售市场的审批权限给地方政府，如果地方政府有朝一日逐渐主导外国资本进入中国零售市场的审批过程，也不会令人惊讶。
3.从零售业市场准入承诺的执行角度的评价
作为我国加入世界贸易组织的“入门费”的一部分，中国在《入世议定书》中承诺零售业向外国资本开放，放宽开放的地域、数量及投资条件等限制。尤其值得注意的是，从地域限制到开店数量放开，再到出资比例松动只有3年的过渡期。
中国本土零售企业的市场竞争力较弱是不争的事实，在零售业态、技术水平、管理经验和经营方式等方面都与国际巨头存在不少差距，而且入世之时零售业受政府控制和保护程度高。因此，有人称中国关于零售业市场准入的承诺是过度开放，而国际著名咨询公司差不多同时披露的一份研究报告似乎从反面佐证了这种所谓的零售业“过度开放论”。2000年国际著名的咨询公司麦肯锡在一份调查报告中，对加入世界贸易组织对中国经济各领域的影响进行了分析，其中最具轰动性的一个观点直指零售业，认为加入世贸组织后遭受冲击最大的是零售业，零售业加入世贸组织后3～5年内将面临巨大的变化，该行业60%～80%的市场份额将被外资占据。
这种“过度开放论”主要是从中国零售业者和国外大型零售业者的竞争实力对比引起的。但由于零售业有固定的销售半径，而且是比较短的销售半径。这就决定了任何一个企业，中资也好，外资也好，必须通过多开店来扩大市场份额，但是外国资本零售商要想多开店，则受到《管理办法》很多限制。因此，外国资本目前尚不足以对我国零售业构成威胁。虽然我们不可对入世的影响掉以轻心。
再从外国资本进入中国零售业的实际情况，特别是从执行承诺起的实际情况来看，自开展外商投资商业企业试点工作以来，我国商业领域累计使用外资金额突破30亿美元，设立外商投资企业270多家，分店2200多家。从开始执行承诺后的情况来看，尽管中国对外国资本零售企业开放速度远远超过了当初的承诺（例如，根据《入世议定书》规定，2002年12月11日前中国对外资零售企业开放的地域，应是全部省会城市和宁波，事实上，早已扩大到所有省会城市和计划单列市，合计有30多个城市），却并没有出现所设想的那种中国零售业不敌外国资本零售业者的竞争而衰亡的局面。因此，从总体上看，零售市场的开放利大于弊。
