提要
实施改革开放政策30年来，伴随着产业结构及发展模式的变化，工业部门对劳动力的需求增幅趋于缩小，而劳动力供应量则持续增加，这导致了劳动力供大于求的基本态势。同时，由于技术进步因素的影响，劳动力市场出现了细分化的倾向。在目前整体上供大于求的局面中，高技术劳动力这一市场细分中却出现了供给不足。这表明工业部门对劳动力素质要求的提高，同时也意味着劳动力对工业产出的影响从成本、数量优势向素质优势的转变。这30年来，我国的劳动制度也发生了根本性的变化。就业由计划经济体制向市场就业机制转变，基本形成了应对不同群体的就业需求、兼顾生产效率与社会公平的就业制度。同时，适应社会主义市场经济体制的工资制度、雇佣制度、保险等劳动相关制度也基本建立，为社会安定奠定了重要基础。
一、劳动力供求总量的变化状况
1.劳动力总量持续增加，来源多样化
1978年以来，我国劳动力资源的数量持续增加，据统计，2006年底，全国16岁以上人口总量为10.4亿人，占当年人口总数的78.7%，比1982年增加了3.9亿人，增长率为60.8%，大大快于人口增长29.3%的速度。2006年，全国经济活动人口总量为7.8亿人，占16岁以上人口总数的75.6%，比1982年增加了3.3亿人，增长率为71.3%。虽然由于计划生育政策的实施，我国总人口增长速度在缩小，20世纪70年代末至80年代，劳动力人口的增长率为2.0%～3.7%，90年代为1.0%～1.8%，2000年以后为0.5%～1.6%，但因为人口基数巨大，并且人口绝对值还在增长，所以，劳动力供给的数量依然持续增加。
城镇劳动力供给的来源呈现多元化、复杂化的趋势。20世纪70年代至80年代，我国实施劳动制度改革不久，就业在多数情况下尚带有计划分配的色彩。当时城镇劳动力供给的主要来源是新增的各类学校毕业生，从农村招收的劳动力也占一部分，失业（待业）人员的数量不多，并且绝大多数是待业青年，也就是未能升学的初高中毕业生。90年代以后，国有企业加大了改革力度，打破“铁饭碗”，采取减员增效措施，下岗失业人员大量增加，迅速成为城镇劳动力供给的主要来源。据统计，2006年，失业人员占城镇劳动力供给总数的比例已达到50.7%。失业人员中，因单位原因失去工作的占33.4%，毕业后未工作的占21.4%，因个人原因失去工作的占13.6%。
城镇单位使用农村劳动力的数量不断增加，农村劳动力已是城镇劳动力供给的重要来源。30年来，随着城镇经济建设的发展，劳动区域管理制度的改革，城镇单位吸纳了大量农村剩余劳动力就业。2006年，城镇单位使用的农村劳动力已达到1735.3万人，这是1978年城镇新安置农村劳动力148.4万的11.7倍。
2.劳动力需求总量增加，但增幅渐减，就业结构发生变化
1978年以来，我国劳动力需求总量大大增加。2006年末，全国就业人数为7.6亿人，比1978年增加了1.5亿人，增长率为37.8%。在总量增加的大局面中，就业人数的增长速度却不断下降。1978～1989年的增长率为37.8%，1990～1999年为10.3%，2000～2006年的增长率为6%。就业结构在这30年里也发生了重大变化，第一产业的比重不断减少，第二产业先是在1978～1999年增加，而后转为减少，第三产业的比重则不断增加。2006年，第一产业的比重由1978年的70.5%减少到42.6%，第二产业由1978年的17.3%增加到25.2%，第三产业由12.2%增加到32.2%。
工业部门就业人数在近30年总体上是增加的。根据《中国统计年鉴》（2007）的资料显示，2002年全国工业就业人数为9155万人，比1978年增加了3064万人，总增长率为50.3%。但是，各年的增长率却不尽相同。20世纪70年代至80年代是劳动需求增长较快的时期，就业规模迅速扩大，1986年就业增长率达到最高峰，为7.6%。90年代是劳动需求变化剧烈的时期，前5年劳动需求仍在增长，但增长幅度已大大低于80年代，后5年劳动需求转为负增长，1998年负增长幅度达到最低谷，当年就业人数比上年减少了13.4%。进入21世纪以后，劳动需求开始呈现出增长趋势，2002年全国工业就业人数比上年增长2.5%。
劳动需求的主体构成从以国有企业为主体的单一格局转变为以非国有企业为主体的多元格局。30年来，国有企业、集体企业的就业人数大幅度减少，非国有企业的就业人数大幅度增加。国有单位职工年末人数占制造业总人数的比重由1978年的78.4%下降到2006年的55.3%，集体单位的比重由1978年的21.6%下降到2006年的6.5%，而包括私营、外资企业在内的“其他单位”的比重则从0提高到38.2%。制造业的变化更加明显，国有单位职工年末人数占制造业总人数的比重由1978年的68.1%下降到2006年的16.6%，集体单位的比重由1978年的31.9%下降到2006年的6.1%，而其他单位的比重则从0提高到77.3%。上述这些变化主要发生在1995年以后。1995年以前，国有单位和集体单位的就业人数虽然在减少，但幅度还不是很大，90%以上的职工仍在国有、集体单位就业，1995年以后，我国加大了国有企业改革力度，对国有经济布局实施战略性调整，推动国有企业的兼并破产，这使得国有企业数量迅速减少，就业人数也大幅度减少。
3.高技术技能劳动力出现短缺
改革后形成的劳动力市场，与计划经济时期企业主要招收学校毕业生的单一状况大不相同，按劳动力的条件及企业的需求，出现了年龄、技术、经验等市场细分。当前，尽管在整体上仍然是劳动力供大于求，但在高技术劳动这一市场细分上，却出现了供给不足的现象。这表明工业部门对劳动力素质要求的提高，同时，从投入产出理论的角度看，这也意味着劳动力对工业产出的影响从成本、数量优势向素质优势的转变。决定产出的因素有资本、劳动力和机械设备为内涵的技术因素。我国劳动力资源丰富、成本低，长期以来以数量优势、成本优势对工业产出发挥着作用。然而，随着产业结构向高技术、高附加价值的转变，工业部门就要对劳动力素质提出更高的要求，附属于劳动力的技术因素将要在以后的产出关系中发挥更大的作用。从发达国家的工业发展史上都可以看到，在完成以数量扩大为特征的高速发展阶段之后出现对高技术劳动力需求增大的现象。
目前，我国工业部门对劳动力素质的要求在不断提高，这体现在企业要求劳动者掌握更高、更多、更新的技能，企业在招聘员工时越来越看重求职者的技术等级、技术职称等。技师、高级技师、高级工程师这样的高技术技能人才，以及掌握新技术、技能的劳动力呈现出明显的供不应求。
据劳动和社会保障部对全国部分城市劳动力市场供求状况的监测显示，“十一五”期间工业部门对有技术等级的工人、有技术职称的科技人员的需求量，一直超过具有同等条件的求职者的数量，由此产生了“劳动力短缺”现象，其程度越来越严重。2001～2007年部分城市全行业有技术等级、技术职称劳动力的需求数量与具有同等条件的求职者的数量的比值，即“求人倍率”。求人倍率大于1，则表示劳动力供不应求，求人倍率小于1，则表示劳动力供大于求。2002年是一个分界线，在它之前所有技术等级、技术职称的求人倍率都小于1，在它之后求人倍率都超过了1，并且数值越来越大。这说明，社会各部门对有技术等级、技术职称人员的需求数量在2002年后不断增加，而社会所能提供的具有同等条件的劳动力的数量却越来越不足。在有技术等级、技术职称的劳动力中，高级工、技师、高级技师、高级工程师的需求量较大，不足程度也较严重。
另外，据劳动和社会保障部2004年对全国40个城市单位岗位空缺和技能人才情况所作的抽样调查显示，技师、高级技师的需求量，在不同规模企业及不同地区之间有所不同。从规模来看，小型企业和私营个体经济组织的需求量最大，第2位是中型企业，第3位是大型企业，按地区看，西部地区的需求量最大，中部地区位于第2位，东部地区第3位。
因为在劳动力市场上供不应求，所以中高级技术技能劳动力的工资不断上涨。以上海市为例。2006年，高级技师车工的工资中位数为54992元，比2005年增长了11%，磨工和镗工的高级工的工资中位数为40266元和42844元，分别比2005年增长了10.6%和14.8%，技师等级的锅炉维修工、电机检修工、变电检修工的工资中位数也达到了91568元、88681元和79696元，汽车制造业中的车身设计人员、车辆零部件设计人员、汽车电机电器设计人员等专业技术人员的工资水平也处于不断上涨的状况。
二、劳动力素质的变化
1.就业人员以中青年为主体，但壮年比重在不断增加
2006年，城镇工业就业人员中86%的人在20～49岁年龄段，其中20～34岁的中青年比重为38.2%，35～49岁的人47.8%。但是，1985年，工业就业人员中，35岁及以下的人曾为64.5%，同一时期36～50岁的占29.3%、50岁及以上的占6.2%，1995年，35岁及以下的比重就降为59.6%，36～50岁的比重为34.4%，50岁及以上的人的比重约为5.8%。尽管上述数据的统计口径有差别，但通过比较，可大致看到这样一个趋势，就是35岁及以下的年轻人员的比重在减少，而35岁以上的中壮年人员的比重在增加。
2.就业人员的教育程度有所提高，但整体水平仍较低
就业人员的教育程度得到了明显提高。1985年，工业就业人员中，初中及以下文化程度者占73.5%，而高中学历者占23.6%，大专及以上学历者仅占2.9%。1995年，初中及以下学历者的比重下降到60.2%，而高中学历者和大专及以上学历者的比重则分别提高到5.7%和34.1%。2006年，初中及以下学历者的比重虽然维持在58.5%，但大专及以上学历者的比重提高到了14.9%，高中学历者的比重则下降到26.6%。总体上，就业人员的文化状况有了很大改善，但是，就业人员的主体仍是初中及以下者，就业人员整体教育水平低的状况没有得到根本的改变。
3.技术工人比重低，高技能人才尤为不足
关于工业部门中的技术工人数量，《中国经济普查年鉴综合卷2004》中如此描述：2004年，工业企业中共有878.2万名中级工及以上技术等级工人，占就业人员的9.1%，其中高级技师22.8万人，技师79.6万人，高级工268.5万人，中级工507.3万人，他们分别占全部就业人员的0.2%、0.8%、2.9%、5.3%。但这个统计里未包括初级工，所以技术工人的实际人数应该多于878.2万人，其比重也应该大于9.1%。
另外，劳动和社会保障部2004年4月对全国40个城市单位岗位空缺和技能人才情况进行了抽样调查，获得了一些关于技术工人状况的统计数据。尽管该调查的对象也包括了工业以外的其他行业，且样本数有限，但对于了解工业部门技术工人状况还是具有一定参考价值的。该调查显示，技术工人在企业就业人员中占32.3%。技术工人中，初级工占34.3%，中级工占39.2%，高级工占22.7%，技师占3.2%，高级技师占0.7%。其中，高技能人才（技师、高级技师）的比率为3.9%。技术工人的比重，在不同类型企业之间、不同规模企业之间，以及不同地区之间有所不同。从企业类型看，国有企业、有限责任公司的技术工人存量较大，私营企业、集体企业、个体经济组织、外商投资及港澳台投资企业的技术工人存量较少，如高技能人才主要分布在国有企业和有限责任公司，两类企业的技师、高级技师的比重为68.9%，而外商投资及港澳台投资企业的技术工人的比重只有12.9%。从不同规模企业看，大型企业的技术工人存量较大，中型企业居第2位，小型企业最少。三类企业的技师、高级技师的比重依次为44.5%、31.9%、14.6%。另外，技术工人以高中（含中专、技校、职高）和初中为主体，比例高达81.6%，3/4以上的人在23～45岁之间。技师、高级技师中，22岁以下的占2.1%，23～35岁的占25.9%，36～45岁的占40.2%，46～60岁的占31.8%。
关于工业部门技术工人的比重，因为社会生产力水平、经济发展阶段的不同，会有不同的要求。从现在劳动力市场出现的对技术工人的需求程度来看，可以说中国工业部门现有的技术工人的数量和质量尚不能满足企业的需求。
4.专业技术人员总量缓慢减少，结构有所改善，但总体水平仍偏低
工业部门的专业技术人员，是指工程技术人员、农业技术人员、科学研究人员、卫生技术人员、教学人员、经济人员、会计人员、统计人员。城镇工业单位专业技术人员的人数在1999年时曾达到647.1万人，但从1999年后开始持续缓慢减少，直到2005年才略有增加。2006年专业技术人员共600.3万人，比1999年减少了46.8万人。
但是，专业技术人员的结构在不断改善，中高级专业技术人员的比重有所提高，初级专业技术人员的比重有所下降。1985～2004年，初、中、高级技术职称人员占全体就业人员的比重都有不同程度的提高，其中初级技术职称人员的比重提高了约6.2个百分点，中级技术职称人员的比重提高了约3.9个百分点，高级技术职称人员的比重提高了约1.3个百分点，但高级技术职称人员的增长速度快于中级技术职称人员，而中级技术职称人员的增长速度又快于初级技术职称人员。1985年，已评定技术职称人员中，初级技术职称占73.2%，中级技术职称占26.4%，高级技术职称仅占0.4%，而到了2004年，初级技术职称比重下降到59.17%，中、高级技术职称人员比重分别提高到了33.45%和9.36%，这说明，专业技术人员的结构在向中高级方向改善，专业技术人员的整体水平有所提高。但是，从总体上看，专业技术人员的数量仍然较少，水平偏低。按照《中国经济普查年鉴综合卷2004》计算，专业技术人员只占就业人员的9.6%，而按照《中国劳动统计年鉴》（2007）计算，专业技术人员占城镇工业单位就业人员的比重要大一些，但也只有14.4%。高级技术人员的比重就更小。
5.高技术技能人才短缺的原因
通过以上的考察可以看到，最近十余年里，工业部门的劳动力总需求在相对减少，而技术技能劳动力尤其是高技术技能劳动力的需求则快速增加。加上工业部门现有技术技能人员的数量偏少，整体水平较低，劳动力市场可提供的、满足条件的技术技能劳动力的数量又不够，这就导致了技术技能劳动力供不应求的矛盾。这一矛盾的具体原因，可归纳为五个方面。
（1）工业内外部环境发生了重大变化，导致技术技能人才需求量快速增加。一是工业部门的发展模式出现了本质性的转变，即从过去的数量增长模式向质量增长模式转变，在劳动力方面的表现，就是不再单纯依靠增加劳动力数量来促进发展，而是通过提高劳动力素质来促进发展。这一转变带来的结果就是：工业部门对劳动力的需求总量不断减少，而对劳动力素质的要求不断提高：简单劳动力的需求量减少，高技术技能劳动力的需求量快速增长。二是工业部门技术升级加速。工业部门的先进设备、先进技术的引入以及产品更新的频率加快，要求劳动者的技能迅速向“知识型”、“复合型”、“多能型”发展。三是加入世界贸易组织后，很多跨国公司将生产基地向中国转移，这些工厂在吸收普通劳动力的同时，更需要大量的技术工人和科技人员，这增大了对技术技能劳动力的需求量。四是支柱产业的部门对技术技能劳动力的需求旺盛。例如，近年来汽车制造业的规模迅速扩大，对技术人员、高技能人员的需求也增加很快。
（2）职业教育培训制度滞后于工业发展。在我国，技工学校、职业高中、中等专业学校的任务是培养初中级技术工人，高等院校培养初级技术人员，这些学校的毕业生是工业技术技能人才队伍的后备军。但是，技工学校、职业学校的毕业生数量从1995年以后几乎没有增长，甚至还减少了。这说明，以培养技术工人为主的职业教育在过去十余年里基本上处于停滞状态，没有得到重点发展。因为初中级技术后备人才的数量没有增加甚至还减少了，所以，当工业对技术工人的需求量大幅度增加时，市场上就没有足够数量的劳动力可供选择。
近年来，我国调整了教育发展方向，以技术工人为对象的职业教育的地位有所提高，职业技术学校增多，就学人数有所增加。但是，职业技术学校的发展仍受到很多因素的限制。例如，职业技术学校的经费不足。职业技术学校分公办和民办两类。相当一部分公办职业技术学校处于“挂了牌子不给票子”或者升了级别不增加经费的尴尬境地。技工学校的经费也不能稳定增长。受经费的限制，学校的设备不能更新，师资水平不能提升，影响了教学质量。这在一定程度上也造成了技术技能人才短缺。
（3）企业自身在培养技术技能人才上投入不足、方法不力。大量的技术技能劳动者，尤其是高技术技能劳动者需要企业自己来培养。但是，从总体上看，多数企业的人才培养制度才刚刚具有了形式或外表，高质量的培训还很少。企业的培训投入还很低。2003年企业职工教育经费投入占职工工资总额的比例为1.4%，未达到国家规定的最低比例（1.5%），企业用于就业人员的人均教育经费投入仅为195元，技术工人的培训投入就更少，技术工人培训费用占职业教育经费的比例为58.5%的企业低于20%，26.9%的企业在20%～50%，14.6%的企业高于50%，除了培训投入低以外，企业培训的方式、方法也存在着问题。大多数企业在培训中注重脱产培训的方法，而对在岗培训不太重视。实际上，专业技术操作岗位的技能培训是有其内在规律的。在实际操作环境中学习，最能较快地提高技能水平，掌握发现问题、解决问题的能力。
（4）以当技术工人为志愿的青年数量少。劳动力市场上求人倍率最大的岗位中，专业技术操作类的岗位占到一半以上，但对这些就职几率大的岗位，相当多的求职者却并不看好。这其中的一个重要原因，就是这些岗位的工资偏低，不能维持劳动者有尊严的生活。近年来，社会各阶层的收入分配差距不断扩大，技术工人的工资待遇虽有所改善，但与其他阶层的收入差距并没有缩小的趋势。技术工人的经济地位偏低，导致其职业声望、社会地位不高，这被认为是以当技术工人为志愿的青年人少的一个主要原因。另外，行政、学术界、媒体等这些对舆论形成有着重大影响力的社会阶层，对技术工人这一阶层不够重视，对技术工人在当今社会中的重要地位研究很少，宣传不够。近年来高校、高中的扩招政策，对年轻人的职业选择也带来了重要影响。这导致高中入学者大幅度增加，而职业高中、技工学校入学者减少。
（5）市场机制未能充分发挥资源配置功能。由于经济发展、产业结构、教育发展状况不同的原因，技术技能劳动力的供需矛盾程度，在不同地区之间、不同企业之间有所不同。如果劳动力市场组织完善，职业信息完备，就可以迅速地引导劳动力在地区间、企业间流动，以满足快速增长的劳动力需求，使劳动力供求达到平衡状况。然而，在我国，由于户籍管理制度的原因，不少地区限制外地户口劳动力就业，制约了劳动力的正常流动。
高技术技能劳动力不足的现象，实际上蕴藏着新的发展契机。我们应该抓住这个机会，剔除制度阻碍因素，增大技术教育投资，引导产学研联合培养技术人才以及推广技术战略等管理手法，调整加快技术人才的产出速度，为更高水平的社会经济发展提供良好的人力资源。
三、劳动制度的改革
1.单一的计划体制被废除，以市场为主体的就业机制逐步形成
改革开放的30年间，我国经济体制发生了巨大的变革，基本实现了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的过渡，使国家的经济实力和人民生活都得到极大的提高。劳动制度作为经济体制的重要组成部分，在其间也发生了重大的变化，单一的计划体制被废除，以市场为主体的劳动就业机制在逐步形成。
改革开放以前，我国在劳动就业上实行的是“统包统配”式的招工制度，在用工上实行“铁饭碗”式的固定工制度。就业由国家通过行政手段统一介绍、统一招收和统一分配。劳动者一旦成为企业的正式职工，只要没有重大过失，就可终身就业，企业不得解雇职工。这种就业模式注重公民的平等的、稳定的劳动权利，然而，由于企业与劳动者之间在建立劳动关系过程中不存在相互选择，企业之间、劳动者之间也不存在相互竞争，市场对企业和劳动者没有约束与激励作用，因此，劳动力的配置和利用效率不高。在当时的国营企业中普遍存在冗员多、劳动素质低下、劳动纪律松弛的现象。
我国的劳动就业制度改革是逐步地、分层次展开的。20世纪70年代末，首先着手实施的是对就业方式的改革和引进合同工制度。70年代末至80年代中期，国家提出了“三结合”的就业方针，即在国家规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和职工自谋职业。国家在各地建立劳动服务公司，以组织、管理、培训、输送和调节劳动力。国家还对用工制度进行改革，开始在新招收的工人中实行劳动合同制。有些地方试行了下放招收劳动合同制职工的权力。这些措施使企业和劳动者在就业上的自由度得到了增加，为以后的更深化的改革奠定了基础。
1986年，国务院发布了关于劳动制度改革的四个文件，即《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招收工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》，就扩大企业用工自主权作了进一步规定，在劳动制度改革上迈出了突破性的一步。国家规定：①企业享有劳动招工权。企业在国家劳动工资计划指标内，按照面向社会、公开招收、全面考核、择优录取的原则，自主决定招工和用工形式，实行劳动合同制。企业可以与职工签订固定期限、无固定期限或者以完成生产任务为期限的劳动合同。企业和职工按照劳动合同规定，享有各自的权利和义务。②企业有权在做好定员、定额的基础上，通过公开考评、择优上岗，实行合理劳动组合。对富余人员，企业可以采取发展第三产业、厂内转岗培训、提前退出岗位休养以及其他方式安置。③企业有权依照法律、法规和企业规章，解除劳动合同，辞退和开除职工。④企业要按照规定交纳待业保险基金。待业基金用于待业职工在待业期间的待业救济金、医疗费、救济费、转岗培训费和生产自救费等。上述规定的出台，为从根本上结束“统包统配”式的计划就业制度、打破“铁饭碗”式的劳动用工制度、开拓和建立市场取向型的劳动就业机制，拉开了序幕。大部分地区实施了合理劳动组合，取得了提高劳动生产率的成效。在此期间，劳动合同制试点企业也不断增加，合同制职工从1985年的33.2万人增加到1989年的1190万人，合同制职工占全民单位职工总数的比例由3.7%上升到11.9%。
1992年，劳动部发布了《关于试行全员劳动合同制的有关问题的意见的通知》，同年国务院发布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，要求在企业推行全员劳动合同制。1995年，我国颁布了《中华人民共和国劳动法》，从法律上明确了劳动力市场当事人双方是用人单位（企业）和劳动者，企业是用人主体，劳动者是劳动力所有者，企业与劳动者在劳动力市场上双向选择，企业自主用工，劳动者自主择业，双方通过劳动合同确立劳动关系。《劳动法》的出台，为改变国家是用人主体的格局、建立由企业和劳动者双向选择、决定就业的市场机制，提供了制度保障。在《劳动法》的推动下，全员劳动合同制取得重大进展。1997年，国有经济单位使用的劳动合同制职工由1990年的1372万人增加到5557万人，占全部职工的比重由13.3%上升到51.6%。
1995年起，国有企业的改革力度加大，普遍采取了兼并破产、下岗分流、减员增效的措施，从而导致下岗职工大量增加，就业问题趋于尖锐。1995年我国实施再就业工程。1997年党的十五大提出“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程”的完整方针。1998年国务院发出《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，要求凡是有下岗职工的国有企业都要建立再就业服务中心，通过财政出资1/3、企业负担1/3和社会筹集1/3的办法解决资金，保障下岗职工的基本生活和促进再就业。这一时期保障国有企业下岗职工基本生活、促进下岗职工再就业成为政府工作的首要任务。政府在对企业简政放权的同时，开始考虑如何保护劳动者的权益，从而推动了社会保障体系的建设。同年我国提出了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针，宣告市场就业机制的建立。
2000年以后，每年的新增劳动力数量巨大，下岗失业人数居高不下，农村劳动力大量涌入城市，高校毕业生的规模不断扩大，而可供就业的岗位数量有限，我国就业形势趋于严峻。为此，国家采取了一系列的对策。2002年国务院下发了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，重点围绕解决国有企业下岗失业人员再就业问题，提出了一系列促进就业及再就业的政策，确立了积极就业政策的基本体系。在该通知精神的指导下，国务院连续3年召开全国再就业工作会议，对就业及再就业工作进行了具体部署。2005年底，国务院又颁发了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》。并且为了提高劳动力素质，国家还发布了《关于大力发展职业教育的决定》，召开全国职业教育工作会议，明确提出职业教育要以就业为导向。2006年3月国务院发布了《关于解决农民工问题的若干意见》，明确了做好农民工工作的指导思想、基本原则和政策措施，正式将农民工特别是农村劳动力培训问题纳入国家发展战略。紧接着，中组部、教育部等14部门6月初联合下发《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》，把大学生就业纳入了劳动力市场体系的宏观调控中。
综上所述，可以概括地说，经过30年的改革实践，我国对下岗失业人员、城镇新增劳动力、农民工和高校毕业生等不同群体的就业需求，已基本上建立了一套不同于计划经济的新制度。这些制度既遵循市场经济的规律，有利于企业、劳动者的双向选择，同时又积极地发挥政府在弥补“市场失灵”中的作用，成为落实公民劳动权利、保障社会公平的有力手段。
2.调整政府管理职能，形成以市场为核心的工资决定制度
1979年以后，我国对国有企业工资制度实施了改革。改革大致可分为四个阶段。
第一阶段为1979～1985年。这一阶段政府允许企业按照利润留成政策保留一部分利润，并可用于集体福利和职工奖励。此外，开始在工资总额管理和工资形式上进行试点。一些企业试行了工资总额与经济效益挂钩浮动的制度，其基本形式有：工资总额与最终产品产量或产值挂钩；工资总额增加幅度与上缴利润或利税增减幅度挂钩浮动；工资总额增减幅度与实现利润或净产值或销售额增减幅度挂钩浮动等。一些企业试行了浮动工资制、结构工资制、职务岗位工资制等。这些改革增大了企业在工资决定方面的权限，有刺激企业和职工的生产积极性的效果。但是，这一阶段大多数企业工资调整增长还是由国家统一部署，实行计划和行政控制。
第二阶段是1985～1992年。这一阶段工业经济体制的改革进一步深化，企业普遍实行了承包经营责任制，工资制度改革有了新的进展。1985年1月国务院发布了《关于国营企业工资改革问题的通知》，1992年7月国务院发布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。这两个文件对国有企业的工资改革都作了明确规定。工资改革的主要内容有：①从1985年起在国营大中型工业企业中实行职工工资总额同经济效益挂钩的制度（工效挂钩制度），企业自主决定工资分配形式和工资制度。②企业与国家机关、事业单位的工资改革和工资调整脱钩。国家机关、事业单位实行以职务工资为主的结构工资制。企业职工工资增长依靠企业经济效益，国家不再统一安排企业职工的工资改革和工资调整。③国家对企业的工资实行分级管理，运用经济手段调控工资收入分配。如对实行“工效挂钩”的企业征收国营企业工资调节税，对非“工效挂钩”企业实行国营企业奖金税。这些改革措施扩大了企业自主分配权，对形成经济效益决定工资增长机制起到了促进作用。据调查，1988年，40多万户国有企业中已有80%的企业在不同程度上推行了企业内部分配制度的改革。
第三阶段是1993～1999年。这一阶段我国确立了建立社会主义市场经济体制的目标，国有企业改革进入了以建立现代企业制度为内容的新阶段。劳动部制定了建立“市场机制决定、企业自主分配、政府监督调控”的工资制度改革目标。为了促进市场机制的形成，国家有条件地放开了工资总量管理，在继续实行“工效挂钩”制度的同时，对股份公司、上市公司等已改制企业，试行企业依据“两低于”（即工资总额增长幅度低于本企业经济效益增长幅度、职工实际平均工资增长幅度低于本企业劳动生产率增长幅度）原则自主决定工资总额的办法。政府对工资也从直接管理逐步转向间接管理。在20多个省、市试行了工资指导线制度，引导企业工资水平合理增长。在18个大中城市建立了劳动力市场工资指导价位制度，引导企业依据市场工资率信号合理调整内部工资关系。
在放开国家控制的同时，政府加强了监督检查，建立了国有企业工资内外收入监督检查制度，对部分行业、企业实行了工资控制线办法，在6个城市试行人工成本预测预警制度，引导企业加强人工成本管理，合理确定人工成本。此外，政府在工资管理中加强了对法律、经济手段的运用。1995年国家颁布了《劳动法》，随后制定和出台有关的工资法规，在全国各省、自治区、直辖市建立了最低工资保障制度，少数地区还建立了欠薪保障制度。
这一阶段还结合国有企业股份制改革，积极探索经营者收入分配办法、按劳分配与按生产要素分配相结合的工资分配办法，有的国有企业试行了经营者年薪制，根据企业经营规模、经营责任、国有资产保值增值、利润等指标决定经营者年薪。有的企业试行了职工持股、劳动分红、技术入股等分配办法。有的地区进行了工资集体协商的试点。此外，国家建立了公务员工资制度，实施了国家机关、事业单位工资改革。
通过这些改革措施，政府的管理职能发生了较大转变，对企业工资分配的宏观调控逐步由直接调控向间接调控过渡，由调控总量向调控水平转变，开始重视运用法律、经济手段为企业自主决定工资分配创造宏观环境和基础条件。企业自主分配权进一步扩大，开始形成依据市场工资率决定和调整工资分配的机制，按劳分配与按生产要素分配相结合的工资分配方式。
第四阶段为2000年至今。这一阶段国家明确提出了“建立与现代企业制度相适应的收入分配制度”。劳动和社会保障部制定了建立“市场机制调节、企业自主分配、职工民主参与、国家监控指导”的工资改革目标。主要改革有：①深化企业内部工资改革，促进企业加强人力资源管理，建立适合不同员工的工资收入分配制度和分配方式，逐步建立适应现代企业制度的工资收入分配微观机制。②加强民主管理和科学管理，探索工资集体协商制度，使职工参与和监督企业工资收入分配过程。③改进和完善政府对工资收入分配的宏观调控，保证工资收入分配健康有序进行。
目前，我国工业部门基本上形成了以市场调节为核心的工资制度，今后要解决的是如何实现雇员对劳动分配的参与和政府的有效监控的问题。
3.完善法规制度，保障劳动者权益
随着社会主义市场经济体制的建立和发展，现代企业制度逐步取代了传统的计划经济体制的企业制度。人力资源的配置，从计划配置模式转变为市场配置模式。与此同时，国家运用宏观调控手段对劳动力市场进行调控，实施劳动合同制度，规定工时、劳动年龄、劳动保护条件等，保障劳动者的权益。建立健全劳动者的社会保险制度，打破所有制界限，对全体劳动者的失业、工伤、养老、疾病等实行社会保险。
（1）劳动合同制度。在法律制度方面，制定了《劳动法》、《工会法》等法律制度，规范劳动关系，对维护劳动双方权益尤其是劳动者合法权益，起到了重要作用。这些法律不仅保护劳动者的经济权益，而且还保障劳动者的团结权、集体交涉权和集体行动权利。我国从20世纪80年代中期起开始实施劳动合同制度，通过在劳动合同中规定工时、劳动年龄、劳动保护条件等，来保护劳动者的权益。2008年开始实施《劳动合同法》。《劳动合同法》扩大了《劳动法》的适用范围，增加了民办非企业单位等组织及其劳动者，还增加了工作地点、工作时间和休息休假、社会保险、职业危害防护等多项条款。并且针对用人单位侵害劳动者权益完善了四方面的规定：①针对用人单位不订立书面劳动合同问题完善了有关规定，明确规定用人单位自用工之日起必须与劳动者建立劳动关系。②针对用人单位滥用试用期侵害劳动者权益的问题，加大了对试用期劳动者的保护力度。如限定了试用期期限、试用期工资最低水平，以及用人单位不得随意解除试用期劳动者。③针对用人单位限制劳动者的择业自由和劳动力的合理流动问题，完善了有关违约金规定。如规定在培训服务期约定中可以约定违约金、在竞业限制约定中可以约定违约金。④针对用人单位滥用劳务派遣问题，对劳务派遣用工形式进行了规范。如限定了劳务派遣合同的期限、明确了劳务派遣单位、用人单位应承担义务等。
（2）失业保险制度。在计划经济体制下，国家实行“统包统配”的用工制度和就业制度，不存在理论意义上的“失业”。20世纪80年代中期以后，我国对企业用工制度、就业制度进行了改革，企业实行了劳动合同制，失业现象开始显现。1986年7月12日国务院颁布了《国营企业员工待业保险暂行规定》，确立了待（失）业保险制度的基本框架和主要内容，在建立待（失）业保险制度上取得了突破性的进展。随着我国确立社会主义市场经济体制目标，经济体制改革力度加大，我国对《国营企业员工待业保险暂行规定》进行了调整，但还是存在覆盖范围窄、保险水平低、基金承受力弱等问题。1998年国务院发布了《关于切实做好国有企业下岗员工基本生活保障和再就业工作的通知》，在完善失业保险机制、提高失业保险基金的支付能力方面做出了规定，体现了失业保险由国家、集体和个人三方负担的原则，是失业保险政策上的一个重大突破。1999年1月12日国务院颁布了《失业保险条例》，对失业保险的覆盖范围、基金筹集、缴费比例、待遇标准、享受条件、基金支出、管理监督等方面进行了重大改革。失业保险的覆盖范围扩大到所有城镇企业、事业单位及其员工；提高了失业保险缴费比例，建立了失业保险基金由国家、用人单位和员工个人三方共同负担的机制；突出了失业保险基金用于保障基本需求的作用，规定了失业保险基金用于失业人员职业培训和职业介绍的比例。
此外，我国还颁布了《社会保险费征缴暂行条例》，使失业保险制度不断得到完善。但是，还存在着失业保险参与率低、支出管理不严、支出结构不合理、申领程序复杂、监管不到位等问题。
（3）工伤保险制度。我国在20世纪50年代就颁布了《劳动保险条例》，在国有企业实行自我保障的工伤福利制度。1995年我国颁布了《劳动法》，以国家法律的形式对工伤者及其亲属享受工伤待遇予以了保障。1996年劳动部颁布了《企业职工工伤保险试行办法》，第一次将工伤保险作为单独的保险制度统一组织实施，对沿用了40多年的企业自我保障的工伤福利制度进行了改革。同时，还颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定》的国家标准。2003年4月27日国务院颁布了《工伤保险条例》，对工伤保险基金、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇、监督管理等做出了明确规定。之后，还制定了《工伤认定办法》等一系列政策措施，完善了工伤保险制度。为了保障农民工的权益，2004年6月劳动和社会保障部发出了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，提出优先解决农民工工伤保险问题的政策措施。从《工伤保险条例》正式实施以来，我国的工伤保险新增参保人数不断增加，从2003年底的4575万人增加到2007年6月底的10990万人。
（4）医疗保险制度。我国在20世纪50年代建立了公费医疗和劳保医疗制度。在国家机关、事业单位职工实行公费医疗制度，在国营企业、集体企业实行劳保医疗制度，国家和企业承担了职工医疗保障责任。但是，20世纪80年代中期以后，随着社会主义市场经济体制的建立与发展，企业自主经营，承担经营风险和责任，一些困难企业没有能力解决职工的医疗保障问题，同时一些地区和企业的医疗消费水平过高、医疗费用增长过快。因此，有必要建立互助共济、社会化管理的社会医疗保险制度。我国先后进行了“大病统筹”、“统账结合”的试点。1998年我国颁布了《关于建立城镇员工基本医疗保险制度的决定》。从那以后，我国城镇职工医疗保险制度从试点向全国推开，职工医疗保障从单位保障制度向社会保险型医疗保险制度转轨，福利保障向互助共济有效约束的保险机制转换。
（5）养老保险制度。20世纪80年代中期以来，我国对养老保险制度进行了一系列的改革，养老保险费用实行国家、企业、员工个人三方负担，确定了建立国家基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险多层次的养老保险体系的目标。1993年我国对养老保险制度进行重大改革，实行社会统筹与个人账户相结合的原则。1997年国家决定在全国范围内统一企业员工基本养老保险制度，体现在：统一和规范了企业及个人缴费的比例；统一了个人账户的比例；统一了基本养老金的计算方法。目前，我国已基本实现了统一制度的目标。大多数地区实行了基本养老保险省级社会统筹；截至2007年6月底全国参加城镇基本养老保险的员工人数已达到19331万人。
四、结语
实施改革开放政策30年来，伴随着产业结构及发展模式的变化，工业部门对劳动力的需求增幅趋于缩小，而劳动力供应量则持续增加，这导致了劳动力供大于求的基本态势。同时，由于技术进步因素的影响，劳动力市场出现了细分化的倾向。目前，在整体上供大于求的局面中，高技术劳动力这一市场细分中却出现了供给不足。这表明工业部门对劳动力素质要求的提高，同时也意味着劳动力对工业产出的影响从成本、数量优势向素质优势的转变。我们应该抓住这个时机，增大技术教育投资，引导产学研联合培养技术人才以及推广技术战略等管理手法，加快技术人才的产出速度，为更高水平的社会经济发展提供良好的人力资源。另外，要把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，在改革发展和经济调整中明确就业导向，保持持续稳定的经济增长，为进一步扩大就业，实现充分就业创造条件；积极引导社会对第三产业投资，充分发挥其吸纳就业的能力；为非公有制企业、中小企业发展创造条件，使其在吸纳就业方面发挥更大作用；完善公共就业服务体系，提高劳动力市场的运行效率。
这30年来，我国的劳动制度也发生了根本性的变化，劳动力市场已经形成，在调节劳动力供求关系上发挥着核心作用。适应市场体制需求的就业、工资、合同、社会保险及各种劳动保障制度也已建立，为持续发展提供了制度基础。今后，如何发挥政府作用预防“市场失灵”、保障社会安定将成为重要的任务之一。为此，我们要开展更细致的研究，建立全国性的、能及时反映劳动动态的统计体系，为科学决策提供事实根据和理论依据。
专栏9—1
教育部牵头引进“丰田培训课程”
教育部引进丰田售后培训课程项目4月10日在京正式启动。经过严格筛选，全国10个省份的25所中等、高等职业院校作为首批项目学校率先参与、实施此项目，并对项目学校的教师进行严格上岗培训、考核。
这是丰田公司首次向社会公开的培训课程。该课程由丰田公司自主开发，经过30多年的实践积累并不断完善，强调理论和实践相结合，注重实用性和可操作性。这也是教育部近年来首次在职业教育领域引入世界著名企业培训课程。为配合项目深入开展，丰田公司将提供约合652万元人民币的奖学金及价值约326万元人民币的14台威驰轿车，作为教具车辆及零件总成等相关教学设备。
此次引入的“丰田培训课程”最突出的特点是，注重学员实际动手能力的训练，在动手的同时逐步理解原理，从而激发学员主动寻求理论知识的愿望，是一种全新概念的教学模式和训练体系。课程按照汽车经销店的实际工作需要而设置，由浅入深，能够满足各种知识水平的技术工人的学习需求，已在全球50多个国家的售后服务体系中应用。
目前，技能型人才短缺已成为影响我国汽修行业发展、提高服务质量的突出问题。据中国汽车维修行业协会2003年的抽样调查显示，一线工人中接受过新技术培训的仅为11.7%，具有故障诊断能力的技术工人仅占20%。而另一方面，2006年中国汽车总产量达728万辆，汽车工业的高速发展和汽车保有量的大幅增加，对技能人才的数量和质量提出了新的、更高的要求。
该项目的实施，对于项目院校在汽车维修专业领域尽快建立起以就业为导向的职教课程体系、提高学校的教学质量具有推动作用。作为支持教育部、交通部开展的“制造业和现代服务业技能型紧缺人才培养培训工程”的重要一环，此举对引导职业院校构建工学结合、校企合作的新型人才培养模式具有重要意义，也会吸引更多国内外知名企业参与到职业教育中来。
资料来源：尹晓燕：《教育部首度牵手“丰田培训课程”》，《工人日报》，2007年4月12日。
