（一）修改《蒲安臣条约》的谈判
光绪六年（1880）正是美国大选之年，海斯总统为了争取连任，尤其不愿把西部的选票让给民主党人，共和党把限制华人移民问题列入竞选纲领中，纲领承认，华人移民问题是一个“严重”的问题，必须“公正地、人道地和合情合理地”予以处理，必须在整个联邦范围内加以限制。为了争取更多的选票，立即遣使赴华商谈修约事宜。海斯总统派遣密执根大学校长安吉立（James B。 Angell）、帅腓得（John T。 Swift）、笛脱克（W。 H。 Trescott）三人组成代表团于1880年8月9日到达北京。中国政府派总署大臣宝鋆及李鸿藻作为全权大臣与美国议约。10月初开始举行会谈。
在排华重地旧金山，早就有“改旧约定新章”的排华舆论。早在同治十三年（1874）香港《循环日报》在一篇题为《论旧金山土人不得驱华佣》的文章记述了此事。文章指出旧金山土人当时以华人夺其利而深痛疾之，于是“复具公禀于官，拟请改旧约定新章，以便下逐客之令，其署之者计22211人”。文章分析说，美国建国还不到百年，已成为“物阜民康”、“幅员辽阔”的国家，这是因为广招徕客，一视同仁，所以“有人此有土，有土此有财”。如果当日“闭关谢客”，如今的美国仍然是荆棘林莽未开发之地。这是美国上下有目共睹的，为什么一些议员还要“裁汰华人”？香港《循环日报》1874年5月16日。当时香港的报纸，不仅揭露美国排华的现状，也在谴责美国种族主义者对华人“排之”、“摒之”、“斥之”的言论。
为了使清政府更加了解华人在美国的情况，有利于中美谈判，陈兰彬经常致函总理衙门。他介绍美国参议院通过了“苛待华人之例”，即“十五名旅客”议案，但遭美国海斯总统“批驳”，未能生效，但在美华人遭受排斥，处境恶劣。他说：“本年（1880）正月间，金山埃里士（即爱尔兰）党人又议例，禁公司雇用华工，一唱百和几酿事端，经美国派兵弹压始就安贴。是华工在彼与土人已成冰炭，美国方极设法调停，总恐非长久之计。”王彦威纂辑：《清季外交史料》第1册，第443页。中国驻美使馆的函件，成为总理衙门思考对美对策的依据。
光绪六年七月三十日（1880年9月4日），总署大臣奕上奏，说明美国要求修约的原因。奏曰：
查美国续增条约，同治七年蒲安臣等在彼都所立，其第五款内有两国人民任便往来，得以自由等语。近来金山土人深嫉华人夺其工作不能相容，上年曾有限制华人之议，经其总统据约批驳，去年彼处新开议院，又议苛待华人，经副使臣容闳照会外部，言其与约不符，始将此例停止，是华人在彼得有保护者，惟恃续增条约之力居多。上年其前使臣西华曾与臣等续增条约议禁拐诱、逃亡、娼妓、有疾四项人等不准前往彼国，臣等与之往返晤商议而未定。闻其国议院人员犹以西华所议为未足，其总统府徇众意，又派使臣来华，虽如何立议，尚未发端，深恐有删改续增条约之意。王彦威纂辑：《清季外交史料》第1册，第410页。
这里明白说明，《蒲安臣条约》使在美华人得到保护，随着美国排华的开始，美国政府力图修改条约。前美国驻华公使西华（George F。 Seward）曾与总理衙门多次商议未果，现在美国派安吉利使团来华，正是为了删改续增条约。
安吉利一行来华的目的在于修订《中美续增条约》（即《蒲安臣条约》），修改的关键在于限制华工条款这一内容。他们称限制华工赴美的理由是“华工分往各口不下十万人，实于本国平安有损”，王彦威纂辑：《清季外交史料》第1册，第443页。因此要把可能涌向太平洋沿岸各州的中国移民限制在某种程度上。
鸦片战争以来，美国与中国的条约谈判都是以美国在华占有大量特权而告终，美国政府为此感到满意。海斯总统在谈及1858年中美天津条约时亦有所提及，他说：“这一条约的全部条款的主旨，是明确规定和保证我们的人民在进入中国、在中国居住受到保护，以及同中国做买卖的权利。”条约制订了许多有利于美国的具体规定，如“适合于我们的商业利益”，“将来给予外国的一切特许权一律均沾的永久性保证”等。James Richardson ed。， A Compilation of the Messages and Papers， of the Presidents。vol。11 p。4467. 1868年签订的《蒲安臣条约》又一次确认了过去签署的条约所给予美国人在华从事贸易的特权和领事裁判权。基于美国在华利益的考虑，美国政府愿意与中国修订条约而不是废除条约，也就是说，保留美国在华特权的条款，而删除中国人自由移民美国的条款。
美国国会一再要求美国政府出面，宣布废除《蒲安臣条约》的第五条和第六条，因这两条是涉及中国移民问题。第五条中，两国政府允许“为了游历或贸易或久居起见”，两国人民有自由移居的权力。第六条规定，中国人到美国“或经历各处，或常行居住美国，亦必按照相待最优之国所得经历与常住之利益，俾中国人一体均沾”。但是，海斯看到更深的层次，他认为，《蒲安臣条约》赋予中国人自愿移民美国的权利，也在一切方面对在华的美国公民实行互惠。如果废除《蒲安臣条约》，当然可以禁止中国移民入境，但美国在华利益同样也不再受整个条约的约束，这是美国政府不愿意看到的。所以，海斯强调：“无论在任何地区会有什么紧急情况，或由于任何利益应该要求立刻禁止再从中国移民入境，都没有理由可以要求立刻撤销我们对已经在我国的华人的条约保护，也绝对不能容忍使我们在华的公民、商人或传教士经受如此突然地废除对他们的条约的保护的后果。” James Richardson ed。， A Compilation of the Messages and Papers， of the Presidents。 vol。11 p。4472.
海斯总统当然主张修订条约中关于中国移民的条款。他认为此约商订十年后，大量华工向美国移民，但又不肯被同化。“他们在这里保持着种族、宗教、习惯、风俗、居住、生活方式并同这里隔离的所有特征，并且继续保持着对原籍的联系，这标志着他们是客人和侨居者，而不是我们民族生命和成长的组成成分。”因此，他认为，“需要用更周密的方法取代《蒲安臣条约》的简单规定，以确保中国人和我们自己防止这个外国种族的输入数量和速度不超过我们的工业和社会系统从容而安全地吸收和同化的能力”。James Richardson ed。， A Compilation of the Messages and Papers， of the Presidents。 vol。11 p。4471.
如何限制华工？美方向中方总理衙门提出：“整理、限制、禁止三层办法。”奕问美方，三项办法如何区别？回答说：“整理系属空言，至限制、禁止两层系专为华工而设，其余各项人等不在此例。”总理衙门亦回答：“禁止一层与旧约不符，万难迁就。惟限制一层尚可酌拟章程，以期有利无弊。”安吉利等人表示，“此项章程，须由本国议院酌定，此次虽派三人来华，只求中国一言，准其自行定限”。王彦威纂辑：《清季外交史料》第1册，第443页。总理衙门最后同意对限制华工条款作一定的修改，是基于如下的考虑：“若坚持旧约不与变通，将来华人日往日多，万一激成变故，不但以后去之华工累及在彼之华工，且恐以华工之故，累及贸易别项等人，转失保护华民之本意，似不如就中华之人续往承工者，立定条款，酌定限制，与旧约相辅相行，当于两国均有裨益。”王彦威纂辑：《清季外交史料》第1册，第443页。
然而，谈判的过程颇多周折。开始，美方提出修改草约三条：（一）两国商人、游历者、学生与教师等，得自由往来居住，享有“最惠国待遇”；（二）美国政府如认为华工有妨碍美国利益，或危及美国地方秩序时，得整理（regulate）、限制（limit）、暂停（suspend）或禁止（prohibit）华工之赴美或居住，但及时通知中国；（三）美国政府保证保护在美之华人。United States Foreign Relations，1881. Washington， Government Printing Office， pp。177-178.当时，美国代表团向中国谈判代表保证：要注意信誉和“考虑双方的利益和友谊”，要“看情况而定”，即如果中国入境者集中在一些城市而对该处的公共治安有碍，又或对美国人民的利益有损害，美国政府将阻止中国人的增加；如果没有大量的入境，又或如果美国国内有部分地区因这些人入境而得益，则美国立法权力将会适应这些情形。美国政府还承诺，“以最公正和友善的态度听取中国政府通过派驻华盛顿公使的意见”。United States Foreign Relations， 1901. p。77.
中国政府并不满意“禁止”这个字，要从条约中删去。“限制或中止”的文字上应加上“并非完全禁止”、“这些限制和中止都是有理由的”。可见，美方提出三项办法，其意集中在“禁止”这一层面。中国方面注意力则集中在“限制”这一层面。中方所说的“限制”，就是酌定入境人数与工作的年限，而往来自便，优待利益，仍和前例一样。美方所言的“限制”却是一切限制。对新来的华工，以审问、苛待，甚至加以拘囚；对原来的华工，居者有注册之例，行者有给照之例，已回国重返美国者，关吏却以凭证不足，强行驳回。由此可见，美国的意思不仅仅指后去的华工，还想驱逐原来的华工。
八月十九日（9月23日）中美双方代表见面，美方递交修约节略一件，大致内容是：旧金山华人过多，若听令前去，恐致滋生事端，应另拟办法，已往美国的华人则照约保护，未往美国的华人，或禁止前往，或限定数目等。九月四日（10月7日），总理衙门致函安吉立对文件作了回应。总理衙门认为，自从《蒲安臣条约》签订后，大批华人按约前往美国，“自华人到彼后，数十年来，百事俱举，商务繁兴，华人之为贵国出力者甚多，贵国受华工之益者亦复不少”。即使华工工价低廉，但受益者仍然是美国人，连美国国内“也自有公论”。“往贵国贸易经营者，华人也。在贵国承工食力者，亦华人也。从前工作需人，既惟恐其不来，近因强族势盛，又必欲其不去。”黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝（一），第693页。总理衙门指出，美方的要求与条约规定、与两国素日的交谊都是不相符的。前驻华公使西华曾递交外国人著的《华民入美述见篇》，亦认为禁阻华人是失策。当然，金山华人日多，不无流弊，也是事实，总理衙门仍然认为这些问题可通过双方商议解决。
九月十日（10月13日），安吉立来信，正式提出对华工前往美国，或“整理”、或“定限”、或“禁止”。黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝（一），第696页。态度既明确又苛刻，摆明要修改《蒲安臣条约》；华人除贸易、游历、学习外，不准前往美国；即使是贸易、游历、学习者赴美，亦须详细立定章程。九月十四日（10月17日），安吉立又来了一个详细的文件，黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝（一），第698－700页。逐一批驳10月7日总理衙门的文件。第一，认为中方文件的言论是“藐视”，“误视而有辩驳”。文中说：“二位大臣万不能谓本国系按强族之意见，与土人之私心，因以土客相嫌之故，特派本大臣等前来与贵国商议此事。”“本大臣等系为本国致言，所言一切，系表明本国详核此事之意见。”第二，关于华人与埃厘士人不睦之事，由于有驻美公使的报告，所以这里节略。至于总署与前驻华公使西华关于华人赴美的商议及西华的言论，美方认为，“西大臣前议系出己见，非本国之意，本国始终并未允照办理”，显然，美方觉得西华拟禁四等人前往美国这一条是不够的。第三，美方也不否定华人对美国“出力甚多”，美国受华工之益，“自然不少”。但是美国更强调华工对美国有所损益。文件说，华人赴美最多的时候是《蒲安臣条约》签订之前，订约后却“生此议论之事”，使两国睦谊有碍，导致美国派使臣前来商议。在美方看来，《蒲安臣条约》使华人无论良莠，均可前往，两国官员不得阻挠，这对美国是不利的，因此，美国明确提出修改《蒲安臣条约》。如何改？美方提出，美国“应行自定主见，华人前来，按如何人数，与如何情形，是否与本国有无损益。如实有损，本应行分别整理、定限、禁止而行，此实本国与本国商民最重之本分，万不可不照此办理”。
九月十九日（10月22日），总署在回复安吉立的函件 黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝（一），第702－703页。中表示“彼此如有为难之处，自须彼此相让，设法通融”。关于整理、定限、禁止三层，总署的态度是，“禁止一层，与旧约不符，中国实难照办。现在只可就定限一层，商定办法，以全两国交谊”。在定限这一层，中国又明示“或定年限若干，或定人数若干，均属可商”。但只有在中国口岸照行，至于由他处前往，中国则无法顾及。
九月二十八日（10月31日），总署向美国公使安吉立提交修约款项。文件首先表示，中国一直遵守1858年中美条约和1868年中美续增条约，今因前往旧金山华人日多，美国要求在原有条约的基础上“商酌变通”。中国就变通的内容提出四点：（一）美国金山整理华工，不过定限进口，并非禁止前往；（二）美国除金山一处外，其余各处如有华人续往承工，仍听其便；（三）已在金山各华工，无论常居暂住，如有偶受他人欺侮之事，美国应即尽力设法保护，与待各国人最优者一体相待，俾得各受按约应得之利益；（四）所定之限，不过暂时整理，人数不得过少，年数不得过多，系专指代美国人承工，及美国人雇用之华工而言。黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝（一），第708－709页。
中美谈判中，美方一再坚持，美国意在修改《蒲安臣条约》中的华工条款，目的是使美国“可以管理华工前往”，是美国“自行如此办理”，而不是中国“如是照办”。这里非常明白提出，美国要掌握华工前往美国的主动权和决定权。美方说得更明白：“华工前往本国者，多系由香港及他国前往，如本国可以照此立定律例章程，办理实无难处。……本国应有此整理、定限禁止之权，并可用本国律，在本国海口照办，并非将此事归于中国一边。”黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝（一），第706－707页。当中方代表问及美国用何律法整理、定限、禁止华工前往？美方当然无法答复，只是说这要看美国议院和国家，立何律例章程；一般是随时查核各处情形，量为设立。这么说来，对华工赴美究竟是整理、定限、还是禁止？是由美方决定，与中国无关。
九月三十日（11月2日），美方安吉立提出变通内容四点。十月初一（11月3日）安吉立又提交附件，对这四点作些解释。目的想强调：如果要去掉“禁止”二字，就必须增添“整理”，即“或为整理，或行定人数年数之限”；华工指的是，除传教、学习、贸易、游历外，均为华工；中国商民，如传教、学习、贸易、游历人等，均听往来自便；在金山各华工，如遇欺侮之事，美国应尽力设法保护。黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝（一），第711页。
十月初四（11月6日），总署面交美国驻华参赞何天爵的条款中，再次强调：限制华工前往美国，但不禁止；中国商民，如传教、学习、贸易、游历人等，均听往来自便，包括在美国各处的华工；已在美国各华工及他项华人等，如遇欺侮之事，美国应尽力设法保护。黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝（一），第713－714页。
史学家注意到谈判人员的态度如何影响着谈判。蔡石山认为，在美方人员中，帅腓得同情华工主张有限度的禁止华工移美，笛脱克是加州人，对华工早存有偏见，主张绝对禁止华工移民政策，安吉立则是中庸之道，在中间作仲裁人。中国方面，李鸿藻除了强烈指责美国虐待华工外，坚决要求美国政府采取有效的保护华工政策，宝鋆较温和，外交上采取折衷协调之术。谈判虽几经周折，终于在宝鋆和安吉立的圆场下相互让步达成协议。蔡石山：《华工与中美外交》，见《美国研究》（台北），第1卷，第3期（1971年9月），第210页。
（二）1880年《中美续修条约》
光绪六年十月十五日（1880年11月17日），双方签订《中美续修条约》，光绪七年六月二十四日（1881年7月19日）在北京互换。条约的开头指出修约的理由：自从中美1858年和1868年签订条约后，由于“华工日往日多，难于整理，尚欲彼此商酌变通”。条约共四款，全文如下：
第一款，大清国大美国公同商定，如有时大美国查华工前往美国，或在各处居住，实于美国之益，有所妨碍，或与美国内及美国一处地方之平安，有所妨碍。大清国准大美国可以或为整理，或定人数、年数之限，并非禁止前往。至人数、年数，总须酌中定限，系专指华人续往美国承工者而言，其余各项人等，均不在限制之列。所有定限办法，凡续往承工者，只能令其按照限制进口，不得稍有凌虐。
第二款，中国商民，如传教、学习、贸易、游历人等，以及随带并雇用之人，兼已在美国各处华工，均听其往来自便，俾得受优待各国最厚之利益。
第三款，已在美国各华工，及他项华人等，无论常居暂住，如有偶受他人欺侮之事，美国应即尽力设法保护，与待各国人最优者，一体相待，俾得各受按约应得之利益。
第四款，两国既将以上各款议定，美国如有时按照所定各款，妥立章程，照知中国。如所定章程与中国商民有损，可由中国驻美钦差大臣与美国外部公同妥议。中国总理衙门亦可与美国驻京钦差大臣公同妥为定议，总期彼此有益无损。陈翰笙主编：《华工出国史料汇编》第1辑，第4册，第1326－1327页；黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝（一），第724－725页。
《中美续修条约》四款，一些内容与旧约相同，不同的是，“惟续往承工之人，或限定人数、年数，准其由伊国随时察看情形，妥订章程，知照中国，必与华民无损，始准照行。并声明此项条款，应候两国御笔批准，再行互换”。通过条约的内容可看出，中国的态度是委曲求全，同意美国可以施行节制华工入境的政策。当时清政府的代表以为，通过修约可以缓和美国排华情绪；可以使在美华工处境稍为改善，不受凌辱；可以保护华工以外的华侨。但是，美国的排华形势并没有因条约的签订而好转。事实上，上述条约签订后，美国国会于1882年、1884年、1888年、1892年及1893年先后通过拒绝华工入美的法律，美国排华逐步升级。更重要的是这个条约废除了1868年蒲安臣条约中毫无限制的自由移民条款，美国政府从此有了凭据，可以随时立法对付华工了。
（三）对条约的评价
中美续增条约对美国带来极大的好处。美国政府既能把中国移民问题当作国内事务来处理而不受外交关系的约束，同时又能保护美国在华的商业利益和治外法权。西方报界对中美条约的解释强调三点：第一，美国对将要到美国的华工作一些限制，确定其限額，但不能一概禁绝；第二，在美国的华人，包括学生、商人及其家属，以及在美的华工，“该当听自便，与美商等一例看待”；第三，现居美国的华工与华商，“如为人所欺美国皆应保护，照华约所载与美国之民人一律看待”。《中美新约》，载《申报》1881年3月1日。这里，把即将赴美的华工与在美的华工区别开来。但是，美国政府在日后的解释和实施中却混为一谈，即禁止华工赴美，又排斥在美华工，连在美的学生、商人也深受其害。美国史学家韩德认为，条约允许美国“规定、限制或暂停”，但不是“绝对禁止”劳工入境，这样，至少在理论上修订而不是推翻《蒲安臣条约》。“这项条约是一个分水岭——它导致自由移民时代的结束，而开始了一个引起争论的时期。”［美］韩德：《中美特殊关系的形成——1914年前的美国与中国》，第92页。以后的历史发展证明，美国排华越演越烈，美国政府连1880年中美条约的约束也不顾，开始了禁止华人入美的时代。
南洋大臣刘坤一致函总署，谈对修约的看法是乐观的，他认为，“此次议修条约，尊处仅准其酌中定限，并声明专指续往承工者而言。章程如与中国商民有损，仍可由中国再与妥议。是此后视其如何定限，以定行止。其权仍操之于我”。黄嘉谟主编：《中美关系史料》光绪朝（一），第733页。
值得注意的是条约的中英文本是有出入的。条约第一款中文本是：“大清国准大美国可以或为整理或定人数之限，并非禁止前往。”而英文的文本译成中文则是：“中国政府同意美国政府可以调整、限制华人赴美和在美居住的人数，或可暂时停止（suspend）他们前来和居住，但不可绝对（absolutely）禁止。”中方强调的是“调整”，但“非禁止”。美方却明确“暂时停止”，其实已有禁止的意思，只不过不“绝对”禁止而已。因此，黄遵宪在其《逐客篇》中有云：“谁知糊涂相，公认闭眼诺。噫嘻六州铁，谁实铸大错！从此悬厉禁，多方设局钥。”阿英编：《反美华工禁约文学集》，北京：中华书局1962年版，第3页。诗中说的“糊涂相”，指的是清朝总署大臣宝鋆及李鸿藻两人参加签订1880年条约。该条约英文本一再重复“暂停”华工入美境或居留字样。宝鋆等竟未发觉。1882年的排华律就是以此为依据。
在谈判中，美方所说的“看情况而定”也不过是自欺欺人的话语。想当初，1868年蒲安臣使团访美时，美国国务卿西华德主动与中国签订了中国移民自由往来美国的《中美续增条约》（又称《蒲安臣条约》），美国总统约翰逊（Andrew Johnson）还向国会宣布，这是一个“慷慨和幸运的条约”，是受美国欢迎的。当时的情况是，美国要建筑铁路和其他公共建设，需要劳动力，这就是美国如此热情地欢迎这个条约的原因。但是，十二年后，美国的情况是，铁路建成，金矿告竭，白人劳工与华工争夺工作机会，华工再没有利用的价值了。这时，又是美国总统派遣使团到北京，要废除这个美国曾极力催促中国签署的条约，最后以《中美续修条约》取而代之。从两个条约的更替来看，美国是主动的，的确是“看情况而定”，这个情况就是美国的利益。历史的发展证实了这一点，随着美国排华浪潮的汹涌，排华分子已不满足1880年的条约了，美国政府又只好迎合排华分子的喜好，重订条约而不顾中国的要求，甚至藐视国际法的准则。
美国历史学家说：“1880年的条约本身是一个充满曲解和欺骗的令人悲痛的谎言，导致了因为持续不断的攻击中国移民而使外交关系开始遭到破坏的痛苦时期。”［美］韩德：《中美特殊关系的形成——1914年前的美国与中国》，第107页。这位史家说得对，在中国移民问题上，美国政府没有按条约办事，而是无视条约，另订更苛刻的立法。后来，美国国会投票通过实施禁止华工赴美二十年的法律，因为阿瑟总统施加压力才减为十年。同时，美国的移民官员往往对条约作有利于他们的解释，移民官员甚至通过把实际上从事任何体力劳动的人都说成是劳工，拒绝让属于受豁免阶层的中国人入境。此外，条约的签订，使中国驻美外交官在华侨问题上的交涉难度更大。过去，中国外交官往往以《蒲安臣条约》作为交涉中的条约依据，对美国的虐待华人的违约行为进行批驳，而现在，由于国会通过一些不明朗的条款，使决心排华的美国政府和人士则更加肆无忌惮了。
