在19世纪70年代之前，美国排华仅限于地方性，突出表现在加州。在加州到处都是排华声浪，诸如“华人不能同化”、“华工与白人劳工竞争”，“华人像洪水般淹没了白人人口”等。实际上，华人干的是白人劳工不愿意干的工作，正如一位史学家所说：华人“为人所不能为，或为人未竟之事。一旦白人想要占有他们的工作，他们便悄然相让，另谋生计”。M。 R。 Coolidge ， Chinese Immigration 。 New York， 1909. pp。22-23.华工为了谋生，平静无争，与人为善，和平待人。他们势单力薄，没有能力威胁白人。至于“华人像洪水”一样淹没白人更是瞎说。华人移民美国实际数字只占整个美国移民的很小比例，据1861－1870年统计，英国移民占美国人口的38％，德国人占35％，华人只占2.7％；1870－1880年，英国人占35％，德国人占25.5％，华人占4.4％；1881－1890年，英国人占27％，德国人占28％，华人占1.2％。刘伯骥：《美国华侨史》上编，台北：黎明文化事业股份有限公司1976年版，第53页。曾经雇佣过华工修建铁路的美国太平洋铁路工程承包商克罗克在作证会上也说：“我相信中国工人对于白人工人的影响是有益无损的。它只能形成一种提高，而不是降低白人劳工利益的趋势。”他还说：“今天如果能够摆脱政党政治，摆脱一切鼓动和煽惑，特别是因肤色、生活方式、风俗、习惯等的不同而对某一种族掀起的反对浪潮，如果能摆脱这一切而公平地诉之于加利福尼亚的全体公民，我深信全体人民今天定会投票反对这种排华情绪。”陈翰笙主编：《华工出国史料汇编》第3辑，第279－280页。
当陈兰彬踏上旧金山的土地，与华人进行直接接触的时候，他已看到在美华人的处境十分困难，他把这种情况向国内作了汇报。当时，作为行政机构的美国政府也为此问题犯难，一面是排华分子的鼓噪，要求限制中国移民的呼声；一面是美国与中国签订条约的约束，以及美国政府必须按国际法准则办事的原则所限。在两者之间作如何选择，美国政府谨慎行事。美国国务卿埃瓦茨曾询问中国公使，中国政府是否愿意修改与美国的条约关系（即1868年中美在天津签订的中美《续增条约》，又称《蒲安臣条约》）。中方很坚决地要维持条约中的各项条款，而且还告诉美方，不是中国政府而是美国政府要对煽动排斥中国移民负责。海斯总统仍然想找出别的方法解决中美之间的僵局，他友善地接待了中国公使，并在1878年12月的国情咨文报告中强调，中国派公使常驻美国，将会“促进两国的友好关系并消除隔阂”。
十九世纪七十年代后，美国政府立法排华，使美国的排华运动逐步升级，成为美国对华政策的突出问题。陈兰彬任公使期间，正是美国国会立法排华的开始。加州首先立法苛待华人，由于这些苛例违背美国宪法而被取消。由于美国国会没有对华人移民美国采取过正式的立法行动，美国的反华分子甚为不满，他们一再促请国会采取行动，禁止华人进入美国。民主党利用华人问题在西部建立了基层力量，民主党的地区领导人带头鼓吹联邦政府应通过立法阻止华人入境。《万国公报》报道，1878年9月2日，美国国会举行会议，“欲改华人出洋章程，免其纷至沓来，有碍本国工匠谋生之路”。《议逐华人》，载《万国公报》合订本第9册，第5599页。
1878－1879年的第45届国会召开，来自西部和南部各州的民主党议员们提出了一个又一个的排华议案。民主党议员威利斯（Albert S。 Willis）把所有的议案综合成“限制华人向合众国移民”议案，又称“十五名旅客”议案。1879年1月28日，威利斯在众议院宣读此法案。议案规定：任何船只均不许从中国的港口或其他任何地方载运十五名以上的华人前来美国；违者将被判罪，每超过一名这类旅客罚款一百美元，并监禁六个月；受此类处罚的船主必须提交所有华人乘客名单，当局有权扣押受处罚的船只。该法案预定在1879年7月1日生效。阎广耀、方生选译：《美国对华政策文件选编——从鸦片战争到第一次世界大战》，北京：人民出版社1990年版，第265-269页。威利斯在报告中攻击在美华人“是对国家的社会与政治制度的一种永久性威胁”阎广耀、方生选译：《美国对华政策文件选编——从鸦片战争到第一次世界大战》，第267页。。又说“华人，不论是作为一名劳工，作为社会或政治团体的一个成员，在任何社区里都是一个不良的危险分子”。阎广耀、方生选译：《美国对华政策文件选编——从鸦片战争到第一次世界大战》，第275页。同时，他也夸大美国排华的现状，说“无论华人走到哪里，对他们责难的意见几乎是一致的”，所有的舆论，“都是要结束华人移民”。阎广耀、方生选译：《美国对华政策文件选编——从鸦片战争到第一次世界大战》，第273-274页。该议案在众议院以155票赞同，72票反对和61票弃权获得通过。民主党取得了胜利。
该议案递交参议院时，议员们进行激烈的辩论。反对这个议案者肯定华人在美国经济发展中的作用。他们认为，不应用这种方法来控制中国移民，因为中国移民给美国带来的经济利益很大。议员汤森（Martin I。 Townsend）说：“加利福尼亚在农业方面能有今天，它的谷物，它的水果，它的农业繁荣，都归功于1868年的条约和后来商订的一项条约。”阎广耀、方生选译：《美国对华政策文件选编——从鸦片战争到第一次世界大战》，第269页。华盛顿的一位上流人士用事实肯定在美华商的人品，他说：“我在旧金山同中国商人已经作了总数达五十多万美元的小额买卖。他们从不食言，我从未由于他们损失过一个美元。”阎广耀、方生选译：《美国对华政策文件选编——从鸦片战争到第一次世界大战》，第271页。亦有人认为，如果美国的理想和制度公认是优越的，那就能经受住中国移民的存在。最后，参议院以39票赞成，27票反对，9票弃权的微弱多数获得通过。 ［美］许佩娟：《1876—1882年美国制订排华法案过程中立法与行政的冲突》，汪熙主编：《中美关系史论丛》，上海：复旦大学出版社1985年版，第268页。参议院把修改后的议案送到共和党海斯总统手里，还包括一项独立附加规定，责成总统采取行动，由政府废除与中国缔结的《蒲安臣条约》的第五和第六款。
海斯深知该议案的目的是抑制移民数量，但是限制旅客“这个数目不是按船的大小或吨位，或由于考虑旅客的安全或方便而规定的，制定法令的单纯目的和作用，就是抑制这种移民数量，使其下降到近于绝对禁止的程度”。 James Richardson ed。， A Compilation of the Messages and Papers， of the Presidents。 New York， 1913， vol。11 p。4466.海斯以议案违反《蒲安臣条约》为由否决了它。然而，这并不反映他偏爱华人，而是他更看重美国在华贸易利益和传教事业以及国家荣誉。1879年3月1日，海斯在否决《限制华人向合众国移民法案》的咨文中加以详细的解释。 James Richardson ed。， A Compilation of the Messages and Papers， of the Presidents。 vol。11 pp。4466-4472.他说：“《蒲安臣条约》的主要特征是它对华人移民和作为正在成为我国人口一部分的华人的重视和对待。”同时，“根据相互保证，两国政府的公民或臣民到对方国家访问或居住，都能获得大多数最惠国公民或臣民在该国所享受的同样特权或豁免权，这就是目的，而且成了第六条的主旨”。前后的意思是说，如果否定《蒲安臣条约》，否定华人向美国移民的自由，势必同时也伤害美国人在华的贸易和传教的利益。限制华人向美国移民的法案显然是违背中美条约，海斯提醒人们，“我不得不认为，我们与中国的现行条约的简单侵犯，是对国家的更广泛与更持久利益的莫大麻烦”。总之，海斯本人与排华支持者亦有共识，他也认为在美华人这个外来民族不仅生活方式与美国本土差异甚大，而且又是个不可同化的民族。他也觉得应该采用某些法律措施来阻止中国移民美国。然而，作为总统，他不得不以国家利益为重。他认为“十五名旅客议案”违反了与中国签订条约所承担的义务，他提醒国人，对美中现行条约的任何“侵犯”将会给“广泛持久的国家利益”带来不利。基于这一认识，总统最终否决了议案。
这是第一部由国会通过的限制中国人入境的议案，它的提出和争论是发人深思的。第一，议案的提出是以种族主义为前提。威利斯解释议案提出的理由是华人的个人和道德习惯不为美国社会所接受；华人不受同化；甚至华人的节俭、顺从受到雇主的欢迎也成了罪状。这一切理由具体地反映了种族歧视的情绪。第二，议案的争论已显示了华人将遭到排斥驱逐的命运，美国国会争论的已经不是“要不要排华”，而是“如何排华”了。第三，海斯总统于3月1日虽否决了该议案，但并不表示他对华人的同情，而是出于更长远的排华考虑。因为议案是与《蒲安臣条约》相违背，虽则可以无视它，或用各种理由解释，但始终是不合法的，倒不如争取主动，以美国排华分子的情绪作为借口，对中国政府施加压力，先同中国订立一个限制华人移民美国的条约，然后再制定排华条例，以后的一切排华行动就大可以“合法”进行了。因此，“十五名旅客”议案是对美国传统的自由移民政策的挑战，也即是对《蒲安臣条约》的挑战。
当美国参议院正在辩论这一议案时，陈兰彬和容闳采取了反对的行动。他们会见了美国国务卿，严正指出议案与《蒲安臣条约》的自由移民条款相违背，是对中国的侮辱，所使用的语言是“无礼和粗俗”，美国如此粗暴对待在美华人，是否考虑到中国人民如何对待在华的美国人。两位公使强调，如果议案通过，中国政府将采取激烈的回应。与此同时，中国公使还争取美国友好人士的支持。
当时在耶鲁大学教授中国历史和中文的前美国驻华使馆头等参赞卫三畏在反对美国排华中起过重要的作用。这位在华工作了几十年的传教士和外交官对中国的言论具有足够的分量。卫三畏回国后首先引起他关注的事情是太平洋沿岸各地对于中国人的敌视与虐待。为了改变东部各州的冷漠态度，他立即着手唤起民众对这一不光彩事件的注意，他想为中国人说些公道话。1878年2月，他给朋友的一封信中反映了他对美国国家立法机构中的排华言论的不满：
加州和内华达州反对中国人的意图在国会中表现出来，一打最具党派性的议案被提了出来。来自阿巴拉马州的雪莱先生建议把十二万五千名中国人圈在美国一个无人的区域，“离白人居住区越远越好”，在那儿分配给他们每人四十亩田地，不许擅自离开，除了传教士之外任何美国人不允许进入这一封闭区（七千八百平方英里）的“外边界”，否则处以取消特许经营权和不少于五年的监禁，且不能假释。我们终于发现什么是不可饶恕的罪恶——至少对美国人来说。这提案是几个相似提案中的一个，每个都是驱逐中国人的不光彩的行径。在十八个月当中只有六百个中国人移民到美国，然而按照这些恐华分子的思路，你会认为，美国的每一个中国人都有贝阿德的能量、参孙的气力、阿提拉的暴躁。［美］卫斐列著：《卫三畏生平及书信——一位美国来华传教士的心路历程》，顾钧、江莉译，桂林：广西师范大学出版社2004年版，第291页。
当“十五名旅客”议案提出后，卫三畏认为“议案几乎既无用又荒唐、有失体面”，当即写了一篇关于“中国移民”的论文，在萨拉托加的社会科学学会上宣读，后出版成小册子，这篇不到五十页的文章以谨慎的判断和鞭辟入里的分析著称。文章叙述中国移民的起因、性质、前景，移民的行为和权利，以及对他们待遇的说明，对中国移民作公允和全面的分析。文章谴责加州的法庭想用立法来反对中国人时，将中国人等同于印度人的简单态度，“它把现存最古老国度的臣民和一个从未超越部落关系的种族相提并论”。该文谴责排华分子把中国人勤奋、谨慎、技艺、学识、发明等品质等同于猎人和游牧民族的本能和习惯，他指出排华言论实际上是诋毁了一个民族，而这是“一个教会我们如何制作瓷器、丝绸、火药，给予我们指南针，展示给我们茶叶的用途，启迪我们采用考试选拔官员的制度的民族”。
不仅如此，卫三畏还呼吁总统否决“十五名旅客”议案。他亲自起草了一份要求总统否决这个议案的请愿书，并得到耶鲁大学全体教职员的签名支持。他在日记中写道：“我提出了十几个理由说明他应当否决这个议案。”在请愿书中，他指出议案对在华美国人的影响极大，劝说总统为了“国家的荣誉和良好的信誉”，必须否决该议案。他说：
如果这个议案成为法案，一些必须考虑的后果将会出现。目前我们享受的自治的特权依赖于1858年条约的规定。中国政府从来没有表示过要取消西方国家强迫其签署的条约，虽然众所周知，中国当局为自己的无能感到恼火，它还是给予西方列强在其国土上的完全的司法权。所以，如果我们的政府首先改变条约的规定，便为条约的另一方提供了必要的榜样和论据，使之可以根据国际法的规定，正当地取消治外法权。这将把我们住在中国的同胞排除在美国法律的保护以外，使领事无法干预和保护他们，也就等于把他们交给了那些既无知又怀有偏见的中国官员。
我们不准备援引其他理由，比如美国人一再声明向所有国家的人开放我们的海岸。我们也不准备讨论众所周知的供求法则，它影响着劳动和工资之间的关系，并已经限制了劳工的输入。我们也不准备提及法案可能会给太平洋沿岸国家之间不断增长的贸易和交往带来的消极影响，因为在某种程度上，这些您必定都很清楚。但是作为结论，我们恳请您从一个国家的荣誉和良好的信誉出发，从当事两国相应的权利、知识和文明出发，在各种情况下优先考虑美国的同时，对这一问题进行最审慎的斟酌。［美］卫斐列：《卫三畏生平及书信——一位美国来华传教士的心路历程》，第293页。
虽然“十五名旅客”议案被否决，但实际上海斯总统的否决是为了顾全国际条约义务，更重要的是维护美国在中国的商务。美国史学家韩德认为1879年的“十五名旅客议案”是“排外主义者获得决定性胜利”。他说：“虽然他们没有能使总统的否决无效，但他们却设法将排华辩论的条件从‘是否’排华改变为‘怎样’排华，增加了早日满足他们的要求的希望。”［美］韩德：《中美特殊关系的形成——1914年前的美国与中国》，第91页。该议案提出后，美国政府为了政治理由，也意识到必须安抚西部人士的不满，而更多的应当考虑如何使美国排华“合法”化，使排华立法与中美签订的条约不违背。鉴于此，加州各政党及西部各州的国会议员一再促请国会立法限制华工入美。于是，围绕着限制华人入美问题，一场关于废除还是修改《蒲安臣条约》的国内辩论和中美交涉由此开始。
