一、2005年禽流感疫情简介
流行性感冒是一种高传染性呼吸道疾病，病毒由空气传播，其具体分为A、B、C三种，其中A型病毒能感染鸡、鸭、猪和人类，最为危险。一般情况下，禽流感是A型流行性感冒的一种。人不容易感染禽流感，因为人体内不具备禽流感病毒的特异性受体，禽流感病毒在人体内复制比较困难。但在1997年香港的禽流感中，首次出现了人禽流感病例，共18例病人，死亡6例。这证明禽流感的病毒似已变异，对人类的威胁大为增加。
2004年，亚洲多国发生了禽流感，近2亿家禽被扑杀，造成了巨大的经济损失。2005年1至2月，越南新发13例人感染禽流感病，其中12人死亡，此后，全球关于人感染禽流感的报道层出不穷。周边国家疫情的发展使带毒候鸟的威胁加大。中国家禽以散养为主，不利于控制，致使我国高致病性禽流感预防工作形势严峻。
2005年5月4日，青海省刚察县发生H5N1亚型疫情，截至5月26日，已有本科斑头雁、鱼鸥在内的超过1000只候鸟死亡。
10月19日，经国家禽流感参考实验室确诊，位于内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区巴彦镇腾家营子的一个珍禽养殖场发生禽流感疫情，此次疫情共造成2600只羽禽死亡。至此，2005年禽流感在我国开始暴发。
10月24日，安徽省天长市发生疫情，500多只家禽死亡。
10月26日，辽宁省黑山县八道壕镇冮台村发生疫情，8940只鸡死亡。
我国共有11个省区、23个地市、30个县（市区）、55个乡镇、112个村涉及禽流感疫情，共发生30起高致病性禽流感。
经过上下一致的努力，截至2005年12月13日，已连续15天没有接到新发疑似高致病性禽流感的疫情报告，随后23个疫区解除封锁，禽流感疫情暂告结束。
根据世界卫生组织的统计记录，截至2006年3月，中国共有人感染禽流感报告病例15例，死亡10例。
农业部兽医局副局长李金祥将2005年的禽流感疫情与2004年的进行了比较，认为2005年的疫情有以下特点：
第一，2004年的疫情全部都是发生在孤立的点上，疫情区分布呈散发状，而2005年则是局部地区连片发生。
第二，2004年的疫情有一个很明显的特征，即疫情发生时间相对比较集中，不到2个月发生49起，而且季节性比较强。而2005年5、6、8、10、11月份都有疫情发生，如野草般无法彻底肃清。而且禽流感病毒的破坏力在增强，主要表现在引起了候鸟的大量死亡。
第三，国外的研究资料表明，2004年的水禽带毒不发作，但是2005年发生的30起疫情中，有9起疫情都有鸭子和鹅等水禽死亡。
第四，2004年只是禽只感染，2005年是候鸟、留鸟和禽只交叉感染。
第五，2005年有人发病，2004年没有。
二、中国内陆应对禽流感的过程
（一）预警与初步应对
2004年1月，广西隆安县报告了中国内地首例疑似高致病性禽流感案例。禽流感的防治工作由此受到了空前关注。科技部很快决定：在原有“十五”计划项目的基础上，再调整安排1亿元专项经费，用于防治高致病性禽流感科技攻关。针对我国高致病性禽流感防治的需求，按照“立足当前、兼顾中长、突出重点、解决急需”的指导思想，把专项经费重点用于特效疫苗研制和应用、快速检测和诊断技术及产品开发、病毒变异与病原分析等几个方面。
2004年2月，国务院办公厅发布了《全国高致病性禽流感应急预案》。
2004年，农业部参照联合国粮农组织指导原则和世界动物卫生组织有关要求，制定了《全国高致病性禽流感监测计划》，指导各地开展禽流感监测工作。
2005年5月，青海疫情发生后，国家禽流感参考实验室即前往调查，并于5月18日从青海刚察县死亡候鸟体内分离到H5N1病毒。5月27日，中国国家首席兽医官、农业部兽医局局长贾幼陵在中外记者会上介绍了疫情，并说明：“候鸟带毒是经常发生的，但出现这样大批的死亡，应该说在中国和国际上都比较罕见，以前也没有听说过。”不过，贾幼陵同时表示，青海的候鸟疫情应该不会影响到中国的内地，青海也没有人受到感染。
2005年10月14日，内蒙古出现疫情后，农业部办公厅新闻办即发出警示，我国高致病性禽流感预防工作形势严峻，并解释了困难原因，即周边国家疫情明显扩大；带毒候鸟威胁很大；中国家禽以散养为主，不利于控制。
随后，卫生部、农业部决定建立“人畜共患传染病防治合作机制”，以加强人畜共患传染病防治工作，加强部门协调和配合。此外，卫生部还先后与国家质检总局签署《质检总局与卫生部应对口岸公共卫生事件合作机制》，与香港特区政府卫生福利及食物局、澳门特区政府社会文化司共同签署《关于突发公共卫生事件应急机制的合作协议》，以共同应对禽流感传播。
（二）疫情蔓延阶段的应对措施
1.中央政府的应对措施
2005年10月20日，国务院副总理回良玉主持召开“国务院防控高致病性禽流感”工作会议，提出了五项防控措施：
一要完善各级突发疫情应急预案，健全突发疫情应急机制，落实各项应急保障措施。一旦发生疫情，务必做到早发现、快反应、严处置，坚决把疫情扑灭在疫点上，严防其扩散蔓延。
二要强化疫情监测，健全预警预报机制，切实加大免疫力度，加强养殖环节防疫管理和检疫监督。特别是要加强对大中城市及其郊区、边境地区、候鸟栖息地、发生过疫情的地区、养殖大省、大型养殖场和育种繁种基地等重点地区的免疫和监测。
三要进一步完善对突发人感染禽流感疫情的应急预案和有关防治方案，加强医学监测和预防工作，坚决防止疫病向人群传播。
四要加强科技攻关和关键技术的储备研究，重点做好诊断试剂、新型高效疫苗和治疗药物的研制和推广工作，加强流行病学的研究。
五要加快推进动物防疫体系建设和兽医管理体制改革，抓紧实施动物防疫工程，大力提高动物疫病防控能力。
10月21日，卫生部新闻发言人进一步发出警示，我国禽流感引发流感大流行的危险是存在的。针对目前现实，卫生部正在加大对人的监测力度，加强对境外疫情的监测。
10月28日，农业部兽医局局长贾幼陵在新闻发布会上向媒体通报我国内蒙古、安徽、湖南等省区的高致病性禽流感疫情，指出2005年1月到8月，我国共监测了2879个养禽场，810个活禽交易市场以及7231个养禽农户，196个猪场和176个野鸟栖息地。
11月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，分析研究当前高致病性禽流感疫情形势，部署进一步加强防控工作。会议强调，要坚持以人为本，坚持预防为主，严格执行《中华人民共和国动物防疫法》和《中华人民共和国传染病防治法》，认真贯彻“加强领导、密切配合，依靠科学、依法防治，群防群控、果断处置”的方针，采取综合措施，切实加强高致病性禽流感防控工作。会上提出了12项具体的防控措施：
（1）加强疫情监测，密切跟踪和及时掌握疫情动态，切实做好疫情预警预报。建立严格的疫情报告制度，做到早发现、早报告、早处置、早控制，对瞒报、漏报和缓报的责任人要依法严肃处理。
（2）完善突发疫情应急机制和应急预案，落实各项保障措施，不存侥幸，不留死角。根据疫情发展态势，适时分级启动应急预案。
（3）坚决控制和扑灭新发疫情。一旦有新的疫情发生，要采取果断措施进行扑杀、消毒和隔离，坚决把疫情扑灭在疫点上，严防疫情扩散和蔓延。认真落实对疫区家禽扑杀和受威胁区强制免疫实行合理补偿补助的政策。
（4）严防禽流感对人的传播。这要作为防控工作的重点。完善突发人感染禽流感应急预案和防治方案，搞好医学监测和预防工作，加强活禽交易市场监管。
（5）继续加大免疫力度，重点做好边境地区、养殖密集区和水网地区的免疫工作，切实加强水禽和散养家禽的免疫。安排好疫苗生产和供应，满足免疫需要。
（6）开展防控科技攻关，重点做好诊断试剂、新型高效疫苗和治疗药物的研制和推广。
（7）抓紧实施动物防疫体系建设规划，增加防疫基础设施建设投入。推进兽医管理体制改革，加强对基层兽医人员的培训，提高基层动物防疫工作能力。
（8）改善家禽防疫条件，推进饲养方式转变，引导和支持标准化养殖、清洁养殖和集约化养殖，促进家禽养殖业持续健康发展。
（9）建立信息发布机制，及时、准确、客观报道疫情。普及科学防疫知识，增强公众自我保护意识和防疫能力。
（10）积极参与国际合作，及时向有关国际组织和有关国家、地区通报情况，加强配合和技术合作。
（11）中央财政从当年预算总预备费中安排20亿元，设立高致病性禽流感防控基金。
（12）立即启动全国防控高致病性禽流感指挥部工作，加强防控工作的统一领导。
11月3日，全国防控高致病性禽流感指挥部启动。
11月7日，由世界卫生组织、联合国粮农组织、世界动物卫生组织和世界银行联合会举办的“禽流感问题国际会议”在日内瓦召开，包括中国政府在内的100多个国家参加会议。大会提出了五个方面的行动步骤，以指导各国防控禽流感的工作。会议还通过了一项总额达10亿美元的抗击禽流感全球行动计划。
11月13日和15日，农业部先后发布了《高致病性禽流感疫情处置技术规范》和《农业部门应对人间发生高致病性禽流感疫情应急预案》。
11月15日，农业部兽医局局长贾幼陵做客“强国论坛”，就做好禽流感防控工作与网友进行了交流。
11月18日，国务院发布《重大动物疫情应急条例》。同日，国务院办公厅发布《关于扶持家禽业发展的若干意见》，规定对家禽免疫和疫区家禽扑杀给予财政补贴，对按规定扑杀禽只造成的养殖者损失，国家给予一定的补偿。“强制免疫和扑杀所需资金由中央财政和地方财政共同负担，中央财政按东部地区20%、中部地区50%、西部地区80%的比例负担（对国家扶贫开发工作重点县提高10个百分点）。要认真落实补偿与补助政策，尽快把补偿补助资金足额发放到位，对重点疫区可预拨资金，疫情结束后再进行结算。”同时通过减免税费、促进融资、救济困难农民等措施，维护家禽业稳定发展。
11月20日，国家主席胡锦涛与前来中国访问的美国时任总统布什举行会谈，就加强禽流感防控双边合作的倡议达成一致意见。
11月29日，农业部畜牧业司副司长张仲秋先生做客“新华访谈”，就高致病性禽流感疫情发生后，广大消费者对消费禽类产品的担忧，以及畜牧业生产方式和城乡居民生活方式等问题，与网友进行了在线交流。
12月7日，中国农业部发起亚洲禽流感防控合作部长级会议，会议达成了共同防控禽流感的基本共识，发表了《亚洲禽流感防控合作昆明倡议》。
同日，由中国农科院哈尔滨兽医研究所最新研制的禽流感重组新城疫病毒载体活疫苗，经过国家农业转基因生物安全委员会的评审，获得一级安全证书。这种疫苗价格低廉，使用方便，对我国禽流感防控工作起到了重要作用。
中国政府实施了积极的禽流感免疫政策，加强对水禽及边境地区、养殖密集区、水网地区和候鸟密集活动区域家禽的免疫工作，逐步对家禽实施全部免疫接种。据统计，2005年初至12月中旬，共实现免疫家禽68.5亿羽，其中10月至12月中旬超过50亿羽，家禽平均实现免疫密度在全国80%以上。
12月14日下午3时，国务院新闻办公室举行新闻发布会，邀请中国国家首席兽医官、农业部兽医局局长贾幼陵介绍近期中国内地高致病性禽流感防控工作各方面的情况。贾幼陵宣布已有23个疫区解除封锁，我国防控禽流感工作取得了初步成效。
2.地方政府的应对措施
在禽流感防治过程中，中央政府的工作是统筹全局、高屋建瓴地提出工作目标和工作方法，并予以检查监督。各地方政府则要将上级的命令付诸实践，在疫区扑杀、焚烧、深埋带病家禽；对于非疫区的地方政府，则将工作重心放在监测、强制免疫和拦截病毒输入及输出等方面。下面我们来看一些典型的例子：
（1）北京市。
早在2004年，北京就制定了《北京市高致病性禽流感应急预案》，提出了明确的防控措施：未发生疫情时，各级指挥机构按照“关口前移、重心下移”的原则，做好各项免疫、消毒、监测、边境控制、物资储备等工作，采取适当的措施保护各种禽场和大型禽类养殖企业。发现疫情时，按照“早、快、严”的原则坚决扑杀，彻底消毒，严格封锁，强制免疫，坚决防止疫情扩散。在有可能的情况下，采取科学的措施，对疫区内特有的珍禽及有价值的种禽进行抢救。随后，北京市又成立了“高致病性禽流感应急指挥机构”，下设综合协调组、流行病学调查和疫情确认组、疫情处理组、医疗卫生组、法律保障组、政策研究组、应急保障组、督察组、文秘信息组、宣传组和后勤保障组，具体负责各项防控措施的落实。
为了预防禽流感疫情的发生，北京市从2005年10月开始全面监测候鸟迁徙状况，并于城郊设立了57个候鸟监测点，监视越冬候鸟状况，其中有16个市级监测点，还有41个区县自设监测点，分布地区包括密云水库、官厅水库、延庆野鸭湖、怀柔水库、玉渊潭公园在内的京城14个大水库和水面较大的公园。另外，这57个监测点都配备了专业的高倍率望远镜。监测人员每天都会严密监视迁徙候鸟，详细记录候鸟的种类、活动时间、地点以及鸟粪情况。一旦发现迁徙候鸟的异常变化，将在第一时间上报动物防疫监督机构，而防疫部门则将启动预案，对有异样的候鸟进行检查、化验和处理。此外，市林业局此前还对参加监测的50多名一线监测人员进行了培训，使其了解观察、识别野生鸟类的方法及相关防疫知识等。
北京市要求各居委会对辖区内所有饲养家禽，包括饲养信鸽的住户登记备案，每天监测住户和禽类的健康状况，将第一手资料及时报告。
同时，北京各医院全面实行人禽流感病毒排查。凡体温高于37.5℃，并伴有咽痛、咳嗽等症状的患者都需先到发热门诊进行排查。
（2）安徽省天长市。
2005年10月18日，安徽省天长市便益乡梁营村出现零星不明原因的死鹅，10月20日经诊断为疑似禽流感。当地政府随即按照《高致病性禽流感防治技术规范》，立即启动A级预警。成立了以市长为总指挥，分管副市长和相关部门负责人为成员的应急指挥系统，随后迅速果断采取措施，缓解遏制疫情。当天便紧急调动公安、农委、卫生以及便益乡100多名干部，共计700人次，地毯式、不间断地将疫点存栏家禽和3公里范围内的全部家禽进行地毯式的扑杀、焚烧、深埋和消毒等无害化处理，同时对疫点、家禽饲养处及其活动范围进行了彻底消毒，基本上消除了疫点。
为防止疫情扩散，当地政府对疫区下达了封锁令，在便益乡通往外界的公路两端分别设立2个消毒检查站，在疫区所有出口路设置通行障碍，禁止任何车辆及人员进入，并对疫区内出来的所有车辆及人员进行消毒。彻底清扫、深埋疫区内禽类粪便，对圈舍进行全面消毒。组织兽医对疫区5平方公里内受威胁区家禽实行强制免疫，并对该区域进行消毒等规范化处理。强制关闭了疫区10公里范围内的所有禽类交易市场，严禁活禽交易。此外，便益乡卫生院还设立了3间隔离病房，对家禽密切接触人群进行医学观察。
天长市在全市开展了疫情监测和动物防疫工作，明确规定100只以上的规模养殖户必须对全部家禽进行强制性免疫，严密监测疫情动态，严格实行日报告和零报告制度。同时加强对流入该市的外来禽类的管理，严格检查，没有免疫证明一律不得进入该市。并要求防控期间，疫区以外的家禽一律实行圈养，以防感染。
（3）辽宁省。
2005年10月26日，辽宁省黑山县八道壕镇江台村养殖户出现8940只死亡鸡只，有关部门随即报告给辽宁省动物卫生监督管理局。11月1日，辽宁省初步诊断其为疑似高致病性禽流感，并立即采集病料送国家禽流感诊断。11月3日晚接到确诊信息后，辽宁省委、省政府于次日实行十项措施，严防高致病性禽流感疫情的蔓延。这10条措施是：
1）立即启动全省防控高致病性禽流感应急预案，进一步落实防控高致病性禽流感的责任制与责任追究制。
2）进一步加强高致病性禽流感疫区的监控管理，按规定对疫区内的禽类进行强制扑杀，对因此遭受经济损失的群众由财政给予经济补偿。
3）对扑杀的家禽规范实施无害化处理，杜绝人的感染。
4）对全省14个市所有的家禽全部开展紧急免疫。所有的家禽实施100%的紧急免疫，不漏掉一只家禽。
5）立即在全省开展全面疫情普查，不漏掉一村，不漏掉一户，不漏掉一禽。
6）要确保信息畅通。做到早发现，早报告，早处置。
7）要确保防控工作所需人财物的供应，包括各种药品、疫苗和其他防控物品的准备。
8）按照“对内严格防控，对外严密防范”的要求，建立疫区、相邻县、省际、无规定动物疫病的示范区和防控禽人感染的“五道防线”。
9）加强交通和流通管理，严禁有可能被感染的禽、蛋产品流入市场。
10）正确处理好防控疫情和其他各项工作的关系，既要把疫情扑灭，又要保证全面实现年初确定的经济社会发展的各项目标。
11月5日起，辽宁省启动二级疫情应急预案，决定对黑山县实行全县封锁。据辽宁省防控高致病性禽流感指挥部副总指挥周立元介绍，到11月6日凌晨，禽流感防控工作取得了七项阶段性成果：
一是组织了300人的防疫应急预备队，其中200人已进入疫区开展工作；
二是向社会公布了全省疫情举报电话；
三是编印并分发了卫生防疫和动物防疫知识宣传单；
四是建立并启动了村级信息员防控工作日报告和零报告制度；
五是在农业部的帮助下，紧急调入疫苗6000万羽份，其中禽流感重组鸡痘病毒载体活疫苗5000万羽份；
六是接到安徽省财政厅紧急拨付的防控资金8500万元；
七是紧急组织人员扑杀疫区的病禽和同群禽100余万只。
（三）控制疫情后的巩固
疫情基本消除后，禽流感的防控形势仍然严峻。据贾幼陵所言，严峻的原因有五个方面：一是冬春季节为禽流感疫情高发季节；二是我国60%家禽散养，管理粗放，防疫难度大；三是“两节”期间，活畜活禽长途调运销售频繁，容易造成疫情跨区域传播；四是我国南方水网地区候鸟活动频繁；五是亚洲大范围的疫情对我国禽流感防控工作仍然构成严重威胁。贾幼陵同时指出，面对复杂的疫情，对于有效防控其扩大和蔓延，我们有足够的信心和坚定的决心。
12月20日，卫生部宣布将组建人感染高致病性禽流感及传染性非典型肺炎防治卫生应急队伍、不明原因疾病卫生应急队伍、重大中毒事件卫生应急队伍、辐射事故卫生应急队伍，已组建的国家级救灾防病医疗与卫生防疫应急队伍和妇科病医学救援队也将进一步完善。
12月29日，由世界中医药学会联合会呼吸病专业委员会和卫生部中日友好医院联合举办的首届“国家中医药防治流感、人禽流感高层论坛”在北京举行。
此外，我国主动向世界卫生组织下属有关参考实验室提供了多个自主分离的H5N1亚型高致病性病毒毒株，公布了2004年以来采集到的病毒的基因序列。同时为东盟国家培训兽医专业技术人员，并且主动提供设备疫苗等救援物资，帮助周边国家开展禽流感的防控工作。
三、案例评述与建议
（一）禽流感防控的主要经验
1.各级领导高度重视，依法防控，严格执法，全面开展禽流感防控工作
在我国出现禽流感疫情后，党中央、国务院、中央各部委及各地方政府高度重视，沉着应对，各地反应迅速，行动及时，成功地打赢了一场扑灭禽流感的阻击战。胜利显示的宝贵经验有三：
首先，依靠法制，扑灭禽流感。依法防控禽流感，不仅是法制国家应尽的义务，更是政府部门开展防控禽流感工作的利器，依法宣传禽流感防治知识、依法补偿受损者利益，在防治工作的胜利中显示了非常重要的作用。
其次，依法实施信息通报制度，及时采取果断措施，防控禽流感蔓延。禽流感疫情同样是一场公共卫生安全事件，在处理这场公共卫生事件的过程中，信息准确、快捷地上传下达至关重要。《中华人民共和国动物防疫法》规定，单位和个人发现患有疫病或者疑似疫病的动物，都应当及时向当地动物防疫监督机构报告。任何单位和个人不得瞒报、谎报、阻碍他人报告动物疫情。瞒报、谎报或者阻碍他人报告动物疫情的，由动物防疫监督机构给予警告，并处2000元以上5000元以下的罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
最后，依照《中华人民共和国动物防疫法》，制定相关法规和条例，为防控禽流感工作提供行动的法律依据，有力地推动了禽流感防控工作的开展和深入。例如，2005年11月13日和15日，农业部先后发布了《高致病性禽流感疫情处置技术规范》和《农业部门应对人间发生高致病性禽流感疫情应急预案》。11月18日，国务院先后发布《重大动物疫情应急条例》和《关于扶持家禽业发展的若干意见》，规定对家禽免疫和疫区家禽扑杀工作中受损失的人员给予财政补贴，对按规定扑杀禽只造成的养殖者损失，国家给予一定的补偿。
2.行动迅速、措施得力，防控工作落到实处
在还不知道禽流感是如何传染的情况下，传染病专家认为，最有效的抵御方法是全面宰杀或掩埋受影响鸡只，以及减少人与病鸡的接触。这意味着在疫情刚刚出现时，受影响地区的政府就得及早、透明地公布信息，并果断地采取必要行动，制止蔓延。采取宰杀或掩埋措施不仅是在发现有疫情的地区，而且对周边地区也要采取同样的措施，这就意味着家禽养殖单位和个人将受到影响，在具体执行时可能会遇到阻力和困难。但是，从2005年的禽流感防控工作来看，一切防控工作都进行得非常顺利，这与各级主管部门详尽的行动措施和有效的沟通宣传，以及有力的补偿措施是分不开的。特别是在沟通方面，工作是极为细心和充分的。11月15日，农业部兽医局局长贾幼陵做客“强国论坛”，就做好禽流感防控工作与网友交流。11月30日下午，农业部兽医局副局长李金祥做客中国政府网谈防控禽流感事件。这种平等的对话活动，不仅提高了人们对禽流感防控工作重要性的认识，更重要的是赢得了人们对禽流感防控工作的支持和理解。
（二）对未来禽流感防控工作的思考
1.应对禽流感需要持久战，从长计议，绝不松懈
应对禽流感没有一劳永逸的解决方法，它是一项长期工作，需做好打持久战的准备。
世卫组织有关专家认为，禽流感危险将长期持续存在，证据表明H5.1型病毒现已在亚洲一些地区形成地方性流行。首先，野鸟和迁徙鸟类是很难控制的，这些野鸟和迁徙鸟类与家禽接触后，可能导致禽流感在家禽中反复暴发。其次，家鸭可排泄大量高致病性病毒而不显示疾病体征，它们在维持传播方面的隐蔽性使禽类的监控工作变得更加复杂。此外，目前尚未充分了解造成该病毒持续存活的因素，对动物中H5.1型病毒的活动规律同样了解甚少，因此完全消除禽流感对人类的威胁实为不可能，国际社会需要有长期应对的心理准备。
联合国粮农组织首席兽医官多米内奇指出，在消除禽流感威胁的措施中，首要办法是在动物中控制禽流感蔓延，这可以减少人类感染的机会，从而减少大流行性病毒出现的机会。防止人类接触禽流感病毒也是一个重要办法。而实施这两种策略的一个重要前提就是人们要了解禽流感暴发的确切程度和真实信息，而后才可以对症下药。因此，对动物和人类实施长期监测必不可少。他认为，在动物以及人类社会建立疫情预警体系，以及出现疫情后迅速控制局面至关重要。这个体系需要不断完善，而不是一时之功。
总之，对禽流感的防控工作是一项长期的任务。密切监测动物和人类的日常动态是防控禽流感的重要措施。因此，我们各级政府部门和主管单位都应该常备不懈，时刻警惕，一旦发现疫情，随时启动预警措施。
2.防控禽流感工作的重点在农村
目前，畜禽产品已经成为我国城乡居民的主要食物来源，并成为出口创汇的大宗产品。建立正规高效的动物防疫体系，不仅有利于畜牧业的长期健康发展、促进农民增收，也有利于城乡居民的生命健康，还有利于提高中国的国际形象和国际竞争力。我国已经加入世界贸易组织，提高动物防疫水平，使此项工作与国际接轨是我们面临的必然选择，所以，农村动物防疫的“真空”地带应该尽快消除。
当前我国农村基层动物防疫体系存在以下几个方面的问题：
一是机构残缺不全，乡镇机构改革后，畜牧兽医站被大量削减，许多基层防疫机构已是“线断、网乱、人散”，卫生机构如一盘散沙，形同虚设，更有些基层防疫站被官僚主义改造成营利性的机构，真正的基层医疗设施数量微乎其微，几不可寻。
二是乡镇防疫人员工资待遇低，生活无保障，有的不得不为生计而外出打工奔波，高学识的大学生又不愿下来从事此项工作，基层防疫员青黄不接。
三是由于投入不足，农村动物防疫基础设施不足，疾病诊断、化验设备短缺，疫情监测、通报系统存在漏洞。
四是由于缺乏行之有效的保障措施，动物防疫措施难以落实，一些地方虽然也下达过指令性防疫计划，但谈到落实则无人过问，不少农民防疫意识差，使强制性免疫变成了放任自流，这无疑增加了控制疫病蔓延的难度，加大了我国畜禽市场的风险。
针对以上问题，建议做好下列工作：
一是建立健全和强化农村动物防疫体系，亟须各级政府转变观念，不要把动物防疫看作是可有可无的“软任务”，也不能仅仅看作是应对禽流感的权宜之计，而应将其视作统筹城乡经济社会发展、统筹人与自然和谐发展的基础性工作。要在各级财政预算中增加动物防疫经费，加大投入力度，加强动物防疫基础设施建设，加快建立和完善动物疫情的监测预报系统和应急反应机制，着力建立统一协调的指挥系统，在资源配置上向基层防疫倾斜。
二是要加快推进兽医管理体制的改革，整合现有资源，建立统一的动物防疫机构，配齐人员队伍，理顺体制，明确职责，积极改善基层畜牧兽医人员的待遇，切实保证这支队伍的稳定。积极贯彻落实动物防疫法，完善相关配套法规，对农户及时进行强制免疫法规的教育，进行防疫知识的技术培训和知识普及，使动物防疫工作走向程序化、制度化。
三是要抓紧制定、实施动物防疫体系和防疫队伍建设规划，推动兽医管理体制改革，提高动物疫病预防和应急反应能力。各地要认真落实这一要求，尽快消除农村防疫的“真空”地带，推动我国农村动物防疫工作尽快走上正规化轨道。
四是广泛宣传防控禽流感的基本知识和技术，让农民掌握实用有效的防护措施，提高农民对禽流感的预防能力。农村防疫基础设施薄弱，疫病监测体系不健全。只有使预防措施及早进村到户，充分发挥群防群控的威力，教育动员广大农民增强防护疫情能力，才能防止疫情有机可乘。一旦发生疫情，要努力做到早发现、早报告、早扑杀、早防治。
五是加强法律教育，通俗易懂地宣传《中华人民共和国动物防疫法》和相关政策法规，根据农村的实际和农民群众的特点，有针对性地宣传防控禽流感的基本法律知识，提高农民防控禽流感的意识和自觉性，通过宣传教育，让有关政策和知识家喻户晓，人人明白，让广大农民懂得禽流感可防、可控，消除疑虑，树立信心。
3.建立和完善应急管理法律制度
在2005年禽流感防控工作中，有一个非常值得注意的内容——国务院办公厅发布的《关于扶持家禽业发展的若干意见》，这个意见规定了通过财政补贴、减免税费、贷款支持等方法扶持家禽业的发展。这对饱受禽流感疫情以及随之而来的防控手段影响的家禽业从业人员来说，无疑是一个福音，而且它的实施效果还是不错的，但是，这个《意见》无论在形式上还是内容上都存在合法性争议。
首先，从形式上看，《意见》的制定者是国务院办公厅。从法律角度讲，国务院办公厅并不是一个独立的行政主体，而是国务院的一个内设机构，它并不具有对外直接行使行政职权的资格，只能发布内部文件。但《意见》的内容明显已经超出了政府内部事务的范围，涉及行政对象的重大利益，以内部规范性文件来规定外部行政管理关系是不符合行政法治原理的。这类文件如以国务院的名义发布，则会更为规范。
其次，从内容上看，《意见》规定的扶持措施包括“免征所得税，增值税即征即退，兑现出口退税，适当减免部分地方税”，这一措施用意虽好，却违反了税收法。《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”显然，国务院办公厅的规范性文件并不具有决定减免税收的法定职权。
此外，《意见》所规定的财政补贴也可能涉及各级政府财政预算的调整，依据《预算法》各级政府的财政预算应由相应的各级人大作出决定；再者，《意见》规定的行政补偿过于模糊，势必造成补偿标准和补偿方式的不稳定，在实践中容易引发纠纷。在2004年的禽流感防控中就出现过养殖户对补偿标准不服提起行政诉讼的案例。
实际上，上述问题并不是一个简单的法治意识问题。在应急状态下，政府的管理职权会比平时有所增强，这是很容易理解的，许多行为可能无法按照常态的程序进行，但这并不意味着政府的应急管理权力没有边界，可以不受监督、为所欲为。这就需要建立和完善应急法律制度，对应急状态下的财政制度、补偿制度等预先作出规定，明确政府的应急处置权归属，并以事后的问责制强化监督，保障政府危机管理权力的有序和高效，也能防止因紧急行政权力过度而侵害公民权利的现象。
四、思考与讨论
1.与抗击SARS相比，中国政府在防控禽流感的过程中所采取的措施有哪些进步？
2.请自行搜集香港防控禽流感的资料，分析一下香港与内地的做法有哪些相同和不同之处。
3.你认为内地在防控禽流感方面还存在哪些不足之处？应该如何改进？
4.对强制免疫和扑杀造成的损失进行补偿的制度依据是什么？请简单评述这一制度。
本章学习要点
本章的主题是公共卫生危机管理，所收集的三个案例来源于我国近年来发生的重大公共卫生危机事件，前两个案例以广东和北京两个地区为例分别编写了其抗击SARS的全过程。那是一场全国上下戮力同心、抗击疫病的伟大胜利，可是在胜利的喜悦中，我们也应看到一些值得反思和改进之处。广东和北京的SARS传播是有时间差的，在本应借鉴现有经验，将后起疫情消灭在摇篮中的情况下，由于我国首次面对如此规模巨大、破坏力空前的一场疫病，还缺乏危机管理方面的经验，疫情无可挽回地暴发了，这不得不让我们重视起“应急管理”这个词眼。后一个案例以2005年抗击禽流感事件为背景，描述了这次抗击禽流感的基本过程，从这次抗击禽流感事件中总结经验，为将来我国抗击禽流感的漫长征途提供些许启发和借鉴。本章学习的要点是：
1.突发公共卫生事件的特点和发展规律。
2.突发公共卫生事件的预警和防范。
3.突发公共卫生事件中各部门的协调运作。
4.突发公共卫生事件应对机制的建立和完善。
关键术语
应急管理公共卫生非典型肺炎（SARS）禽流感
补充读物
1.公共卫生危机管理方面的法律规章有：《突发公共卫生事件应急条例》、《中华人民共和国传染病防治法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国动物防疫法》。
2.突发公共卫生事件应急管理的基本理论、原理和方法。
3.公共卫生防疫基本知识。
参考案例
1.香港2008年底抗击禽流感记事
2.香港2003年抗击SARS纪实
3.安徽阜阳手足口病事件
