本章概述
本章收集了有关社会安全方面的三篇案例，通过本章学习，了解社会安全危机发生的原因和特点，能够运用应急管理基本原理在应对社会安全危机方面的策略和方法。
一、“9·11”事件概况
（一）预警阶段
自2001年伊始，美国政府就频繁收到有关恐怖威胁的报告。在中央情报局向布什总统作简要汇报的《总统每日简报》和向高级官员发放的《高级行政人员简报》中，就有大量关于恐怖分子威胁和策划袭击的报告。2001年1月20日至9月10日，《总统每日简报》上至少有40篇与本·拉登有关的情报文章。不过，大多数情报都是美国领土外的威胁。在8月6日的《总统每日简报》首次出现了题为“本·拉登决意在美国发动袭击”的文章。但美国政府没能意识到这些情报的意义，也没有采取预警措施。
（二）爆发阶段
2001年9月11日6：45至7：50，19名恐怖分子分别登上了横穿北美大陆的4个航班，即从波士顿出发的美利坚航空公司第11次航班和联合航空公司第175次航班、从华盛顿杜勒斯机场出发的美利坚航空公司第77次航班和从纽瓦克机场出发的联合航空公司第93次航班。他们顺利通过了当时美国民航安全系统为防止劫机而设置的所有安全关卡。
1.美利坚航空公司第11次航班撞击世贸中心北塔楼的过程
7：59，美航第11次航班从波士顿起飞。
8：14，美航第11次航班与地面进行了最后一次常规联络，随后联系中断。
8：19，第11次航班的客舱乘务员与美航公司取得联系，报告了机上的突发事件。
8：24，美国航空管理局波士顿中心确认发生了劫机事件。
8：25至8：32，波士顿中心管制人员根据联邦航空交通管理局规则，通过其指挥系统通知了第11次航班被劫持的信息。
8：46：40，第11次航班撞上纽约市世贸中心北塔楼。撞击位置为大楼北方第94至第98层之间。大楼立即失火，而飞机上的燃料倾倒入大楼，进一步加剧火势，整幢大楼结构遭到毁坏。被撞击楼层以下的人员开始自行疏散，但被撞击楼层以上的人员无法逃离。而世贸中心南塔楼的工作人员很快通告南楼的所有人员，称南塔楼“依然安全”，可正常运作。一些人忽略广播通告依然撤离，一些人继续工作，还有一些人则聚集在位于南塔楼第78层和第44层的空中大堂。
10：28：31，世贸北塔楼从上到下坍塌，在撞击点以上的楼层无人生还。北塔楼虽然最早遭受撞击，但倒塌时间比南塔楼晚了近30分钟。之所以如此，主要有三个原因：撞击点较高；飞机速度较慢；受影响楼层的部分防火系统已经被更新。位于双塔附近的万豪酒店、美国海关、希尔顿酒店等建筑也遭到破坏。
2.联合航空公司第175次航班撞击世贸中心南塔楼的过程
7：58，美联航第175次航班从波士顿起飞。
8：42，航班最后一次与地面联络。
8：47，航班运行出现异常，但当时纽约中心管制人员正集中精力搜寻已确认被劫持的第11次航班，没能注意到第175次航班的异常。
8：52至9：00，有两名乘客和一名乘务员分别与地面电话联系，告知飞机被劫持，两名飞行员被杀害，一名乘务员受伤。
8：55，纽约中心管制人员接到报告，美联航第175次航班可能被劫持。该管制人员试图通知区域管制人员，对方告知他们正在讨论一架被劫持的飞机（可能是指美航第11次航班），谢绝干扰。
9：01至9：02，纽约中心向联邦航空管理局总部报告了第175次航班的危险情况，要求军方介入。这是总部接到的第二架飞机被劫持的唯一通知。
9：03：11，第175次班机以大约每小时590英里的时速撞入世界贸易中心南塔楼第78至第84层处。飞机以近乎45度的左倾角度撞上南楼，飞机的部分机身从大楼东侧与北侧穿出，掉到6个街区以外的地方。此时，纽约中心正电话通知东北防空区第二架飞机被劫的消息。
9：59：04，世界贸易中心南塔楼倒塌。
3.美利坚航空公司第77次航班撞击五角大楼的过程
8：20，美利坚航空公司第77次航班起飞。
8：47，航班与地面失去联系。
8：51至8：54，劫机犯使用刀（一名乘客报告）将乘客（可能还有机组成员）赶至飞机后部（一名飞机乘务员和乘客报告）。与先前的航班不同，据一名乘客报告，劫机犯持有一些美工刀具。最后一位乘客要求“飞行员”发表一项声明，说这架飞机被劫持了。
8：54，飞机偏离预定航向，转向南方。两分钟后无线电发射机应答器被关掉，甚至连飞机的初级雷达波都失去了踪影。印第安纳波利斯空中交通管制中心反复试图联络该飞机，但都失败了。美国航空公司的调度员也试图联络这架飞机，但也没有成功。
9：29，美航第77次班机的自动驾驶仪被中止工作，飞机飞行在五角大楼以西38英里处7000英尺的高空。
9：32，杜勒斯终端雷达控制所的管理员“观察到一个初级雷达目标高速向东运动的轨迹”，这后来被证明是第77次航班。
9：34，罗纳德·里根华盛顿国际机场警告美国特工处有一架不明飞机正飞向白宫。美航第77次班机在五角大楼西南偏西5英里处突然转向330度。转向完成时，下降到2200英尺，直指五角大楼和华盛顿市区。
9：35，经情局下令安排副总统火速撤离，特工把副总统从椅子上拉起来，告诉他必须立刻进入地下掩体。切尼副总统于9：37进入地下隧道。
9：36，波士顿中心打电话给东北防空区，传达不明飞机向华盛顿靠近的消息。兰利基地战斗机受命飞往华盛顿哥伦比亚特区。
9：37：46，美国航空公司第77次航班以大约每小时530英里的速度撞向五角大楼。被袭击的部分刚刚翻新过，还没有完全投入使用，但是仍然造成五角大楼西翼百余人丧命。
10：10，五角大楼部分坍塌。
4.联合航空公司第93次航班坠毁的过程
8：42，美联航第93次航班从纽瓦克机场起飞前往旧金山，比原定起飞时间晚了25分钟。
9：23，第93次航班接到公司的警告消息，告知两架飞机撞击世贸中心，并提醒注意劫机行为。
9：28，劫机者开始行动。航班在俄亥俄东部上空35000英尺的高空突然下降了700英尺。联邦航空管理局克利夫兰空中交通管制中心接到航班传来的异常信号。
9：34，劫机消息传到联邦航空管理总局。
9：34至10：08，第93次航班向华盛顿哥伦比亚特区飞行，一位指挥中心机构管制人员向联邦航空管理局总部的执行副局长和其他执行官不断提供最新情况。
在此期间，乘客和乘务人员开始给家人、朋友、同事打电话，直到飞机坠毁。这些通话为地面人员提供了第一手的资料，也使机上的人员获得了一些重要消息。至少有5名乘客在通话中了解到两架飞机撞击世贸中心的情况。5个电话讲述了乘客和机组人员试图反抗劫机者。根据其中一次通话可知，他们投票决定是否猛击恐怖分子以夺回飞机，他们作出了反抗的决定并付诸实践。
9：57，乘客开始反击。一些乘客停止了同家人的通话，加入到反抗行动之中。
飞机急剧摇晃，搏斗在继续。据飞机上录音机录下的声音看，乘客的反击持续了5分钟左右，并开始占据上风，很可能是因为乘客的反抗，恐怖分子不得不放弃原来的撞击目标——作为美国象征的国会大厦或白宫，转而以每小时580英里的速度冲向宾夕法尼亚州尚克斯维尔的旷野。
10：03：11，美联航第93次航班在距华盛顿哥伦比亚特区125英里的宾夕法尼亚州坠毁，机上全部人员遇难。
10：17，指挥中心通知总部第93次航班已坠毁。
二、“9·11”恐怖袭击事件中的应对措施
（一）在飞机被劫持的过程中各部门的应急措施
在美联航第11次航班被劫持后，8：37：52，波士顿中心与东北防空区取得联系。这是军方首次接到第11次航班被劫持的消息。东北防空区随即命令距纽约市153英里的奥蒂斯空军基地两架F-15预警战斗机投入战斗。
8：46，F-15预警战斗机紧急起飞，但因为劫机分子已经关闭了飞机的异频雷达，战斗机缺少目标。
8：49，美国有线电视新闻网开始现场直播世界贸易中心的情况，这是全世界第一个报道本事件的新闻媒体。
9：05，纽约中心宣布“禁飞”，没有进一步通知，所有飞机不得离开、到达或通过纽约中心管辖的空域。同时波士顿中心将纽约发生的事件告知其管辖空域范围内所有飞机，并建议飞机加强驾驶舱安全保护措施。波士顿中心还要求总局在全国范围内发布类似警告。
9：08，联邦航空管理局禁止全美所有飞往或经过纽约领空的飞机起飞。
9：08，东北防空区任务组指挥官获悉世贸中心发生第二次爆炸，决定在曼哈顿上空部署战斗机。
9：25，战斗机到达曼哈顿，在纽约上空组成了空中战斗巡逻队。
9：00，美国航空公司执行副总裁杰勒德·阿尔佩得知控制中心已失去了与第77次航班的通信联系。这是第二架美国飞机出了问题。他命令东北地区所有美国航空公司的飞机都留在地面上不得起飞。就在9：10前不久，由于怀疑美联航第77次航班已被劫持，美国航空公司总部推断第二架撞击世贸中心的飞机可能是第77次航班。得知美联航失去一架飞机后，美国航空公司总部将飞机停留在地面不得升空的命令扩展到全国范围。
10：07，克利夫兰中心通知东北防空区关于第93次航班被劫持的消息。此时中心还不知道飞机已坠毁，也未告知军方航班飞行的方向。
10：10后，东北防空区任务组指挥官在情况不明的前提下，明确指示兰利基地战斗机“不需要命令即可射击”在首都上空的飞机。
9：42，联邦航空管理局赫恩顿指挥中心获悉一架飞机撞击了五角大楼，指挥中心随即要求所有联邦航空管理局命令全部飞机在最近的机场着陆。这样一个史无前例的命令很快得以执行，4500架商务和普通飞机安全着陆，航空交通管制系统表现出色。随后，联邦航空管理局宣布禁飞令至少会持续到9月12日午后。禁飞令最终持续到9月14日，此期间只有军事及救援飞机被允许起飞。
9：45，白宫与美国国会山庄关闭。
（二）危机发生后美国的应对措施
1.撞击发生后的疏散与救援
在纽约，承担突发事件救援任务的主要有：纽约市消防局、纽约市警察局、港务局警务处和紧急事件管理市长办公室。在华盛顿，救援工作主要由五角大楼承担。
（1）纽约市消防局的应急反应。
撞击发生后5秒钟内，纽约市消防局即作出反应。
8：52，一名消防中队长、2个云梯小组和2个灭火小组赶到北塔楼下。几分钟后，消防局下的曼哈顿中队长赶到，接手工作。
8：57，一个灭火小组和一个云梯小组开始上楼，目标是接近撞击区，勘察现场情况。
9点前，该科消防局11位最高领导中的7位、局长及多名副手和助理等纽约消防局高级领导已经开始在位于布鲁克林区的消防局办公大楼中指挥行动。常务局长和行动处处长则赶往现场。根据现场情况，两人当即决定，鉴于火势剧烈，这将是一次营救行动而不是消防行动，应当要求全体人员撤离大楼。他们发布了“5级警报”，要求更多的灭火小队和云梯小队，以及另外2支精锐救援小队赶赴现场。
遗憾的是，生死攸关的撤离决定并没有传达给“911”接线员和消防局的调度员，当受困人员拨打电话求助时，接线员大多按高层建筑火灾的标准操作规范要求周围人员趴在原地别动，等待救援。
第二架飞机与世贸中心相撞后，消防局常务局长立刻发布了第二次“5级警报”。
截至9：15，大批消防局人员到达现场，人数远远超过了现场指挥的要求。原因是有许多小队和已下班的消防员都自发赶到现场。
考虑到救援过程中通信的难度，消防局领导曾要求开启大楼里的转发器频道，经过测试发现主听筒无法发送和接收通话信号，所以指挥人员认为该频道无法正常工作，决定弃用该系统。这是一个很令人遗憾的错误判断，无法利用主听筒通话的主要原因其实是测试时没有按下第二个按钮，事实上有一部分消防局的对讲机能使用该系统。
由于对高层情况缺乏了解，消防局的领导难以指挥和控制现场工作。许多小队能做的只是上楼查明情况。营救小队在大楼里爬得越高，其对讲机的联络能力就越弱，这为后来的撤离增加了困难。
9：46，消防局局长再次发布“5号警报”，又有20个灭火小队和6个云梯小队被派往世贸中心，结果当时纽约消防局1/3以上的消防人员被派往世贸中心。指挥者们没有意识到塔楼有整体坍塌的危险。
南塔倒塌后，北塔大厅指挥部并不清楚南塔的具体情况，但还是在一分钟内下达了全体撤离的命令。但由于通信困难，一些消防员没有接到撤离命令。同时，一些收到命令的消防员为了帮助平民撤离，推迟或停止了撤离。
这一天，纽约消防局死亡343名消防员，其中包括常务局长。这是美国有史以来应对机构遭受的最惨痛的人员损失。
（2）纽约市警察局的应急反应。
8：58，纽约警察局常务局长宣布进入4级动员状态，将大约22名督警、100名警司和800名警员派往世贸中心。
8：50，纽约警察局航空科派遣2架直升机飞往世贸中心。直升机飞行员在估测了北塔的楼顶情况后，通知市警察局的紧急事件小组无法实施楼顶救援，因为“楼顶已被火焰和浓烟吞没”。值得注意的是，当天警察局的直升机没有搭乘消防局的人员，这是违反纽约消防局和警察局的规程规定的。而且，警察局并未将无法实施楼顶救援这一情况通知“911”接线员和消防局的调度员，因此当一些位于高层的求助者说要爬到楼顶等待救援时，接线员也无法给予正确的指引。
9：00，常务局长抵达现场。
9点左右，城市交通官员关闭了世贸中心附近的地铁站，警察组织平民从地铁站疏散。
警察局还封闭了环城交通干道，以便紧急车辆能在第一时间赶往世贸中心。
第二架飞机撞击五角大楼坠毁后，警察局常务局长立即再次发布4级动员令，使参加救援的警察达到2000名。
警察局局长下令执行“欧米伽”行动，对纽约市各处敏感目标进行保护，纽约警察局总部采取了安全措施，其他政府机关的人员全部疏散。
警察局紧急事件科先后派遣了五个行动小组到达世贸中心，进入南塔和北塔协助平民撤离。没有人意识到双塔会倒塌。
南塔倒塌后，紧急事件科指挥部命令全体紧急事件小组撤离世贸建筑群。警员们在撤离的过程中帮助平民撤离。
纽约警察局在救援过程中死亡23人。
（3）港警处的应急反应。
爆炸发生后，现场值班的警司命令港警处世贸中心指挥部的警员集合。几分钟内，港警处警员纷纷赶到，开始处理险情。另外，从其港警处其他指挥部赶来的警员的对讲机没有能与世贸中心指挥部通话的频道，致使港警处的整体应对工作缺乏全面配合。
9：00，港警处处长和常务局长分别到达事发地点。随即安排警员前往安全楼梯、广场、地下商场、地铁站等协助疏散工作。有些港警处警员接到命令进入塔楼内实施营救。
港警处并没有事先建立一个应对如此严重事件的指挥机构，大量2级警监、三级警监和警督在9：30左右自发制定现场应对方案。
港警处在这一天的救援中死亡37人。
（4）紧急办公室的应急反应。
8：48，位于世贸中心7号楼的紧急办公室总部的官员开始召集纽约消防局、纽约警察局、卫生局和大纽约医院协会等机构，“紧急事件行动中心”由此启动。此外，紧急办公室向联邦紧急事件管理局打电话，要求派出至少5个“联邦城市搜救小组”。
8：50，紧急办公室一名高级代表赶到北塔大厅。
南塔遇袭后，世贸中心7号楼的全体平民已经撤出，但紧急办公室的高级领导仍然决定留下来指挥救援行动。直到一名特工通报了还有几架商用飞机下落不明的消息，紧急办公室才在9：30撤离。
朱利安尼市长在警察局长、消防局长和紧急办公室主任的陪同下，在北面的警察学院迅速建立了紧急行动指挥部。
（5）五角大楼的应急反应。
9：41，在美航的第77次航班撞上五角大楼仅4分钟后，事件指挥部成立，并采用了事件指挥系统。这是一套管理紧急事件应对工作的正式体系，避免了多机构协作时固有的混乱局面。根据事件的性质，阿灵顿县消防局承担起“事件指挥”的角色。这又是一起恐怖袭击事件，司法部因此成为联邦层面的领导机构。
9：55，事件指挥官下令，所有人员撤出五角大楼撞击区。
9：57，撞击区倒塌，没有救援人员受伤。
10：15，事件指挥官下令所有人员撤离指挥部，因为联邦调查局转发的一条预警信息称，又有一架被劫持的飞机逼近。这是当天因为接到飞机逼近的报告而进行的3次疏散行动中的第一次。撤离命令迅速清楚地下达给相关人员，并得到了良好的协调执行。
2.联邦政府的反恐措施
9：03，布什总统在佛罗里达州萨拉索塔市一所小学时，获悉第二架飞机撞击世贸中心南塔楼的消息。此前，美国国家安全顾问康多莉扎·赖斯已告知布什一架商用飞机撞击世贸中心北塔楼的事实。
9：25，布什在小学的一间教室里发表了第一次电视直播讲话，表示美国正遭到恐怖分子袭击，美国政府将对飞机失事原因展开全面调查。另外，他宣布世贸中心遭袭是一个“国家灾难”。在讲话中，布什表示美国政府不会姑息纵容任何恐怖主义行径，同时，他对在此事件中遭受不幸的美国人民和家庭表示沉痛的哀悼。
9：30之前，航空管理局、白宫和国防部召开了多部门电话会议，但会议并未能有效地协调应对劫机的工作。
10：05，白宫、财政部、国务院及其他主要政府机构内的人员开始撤离。
10：13，纽约联合国总部开始疏散人员，上万人受到影响。
10：39，布什总统发布命令，命令表示：在紧急情況下，空军可以击落任何有可能进行袭击的飞机。
10：45，CNN报道华盛顿与纽约市已经开始进行全面疏散工作。联合国总部已经清空。
12：04，洛杉矶国际机场关闭。
12：15，旧金山国际机场关闭。
12：16，美国48个州的机场停止所有商业与私人航班。
12：30，布什作了第二次电视讲话。
13：04，总统布什在巴克斯达尔空军基地宣布全球美军进入高度戒备状态，随后前往位于内布拉斯加州的战略空军指挥部（Strategic Air Command， SAC）。
13：27，哥伦比亚特区宣布进入紧急状态。
15：30，布什在飞回华盛顿途中，通过卫星电视召集了国家安全委员会第一次紧急会议，进行危机部署。
16：00，媒体引述联邦情报机构高级官员的分析，认为本·拉登是最有可能发动袭击的人。
20：30，布什在他的椭圆形办公室再次发表了讲话。
同日，美国联邦航空局宣布关闭美国领空，无数航班被取消。
14日，布什签署命令，同意征召5万名预备役人员；宣布美国进入紧急状态；把9月14日定为美国的“全国祈祷与纪念日”。
15日，布什在向全国发表的广播讲话中说，美国“正在直播一场对付恐怖分子的全面战争”，要对恐怖袭击进行报复。同时，布什首次宣布正在阿富汗的本·拉登是这次对美国进行恐怖袭击的“首要嫌疑犯”。
17日，美国政府公布，世贸大厦遭袭坍塌已经造成5097人失踪。
20日，布什宣布成立国土安全办公室，专门负责协调在本土防御和打击恐怖主义的活动。
22日，美国政府宣布悬赏2500万美元捉拿制造“9·11”恐怖事件的凶手。
10月2日，美国陆军第十山地师向毗邻阿富汗的乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦境内分别派遣了一支1000多人的部队。这是美国首次在中东地区部署军队。
10月7日，美国和英国对阿富汗塔利班武装实施大规模军事打击。两个多月后，塔利班政府垮台。
12月22日，以卡尔扎伊为主席的阿富汗临时政府成立。
三、案例评估与分析
（一）从“9·11”事件的应对看美国的应急管理
“9·11”事件是一次前所未有的恐怖主义活动，它的袭击手段、影响范围和破坏力都超过了过去人们对恐怖活动的认知，对美国的应急管理水平发起了激烈的挑战。因为有着先进的危机管理经验以及长期积累的应急联动救援经验，总的说来，美国在“9·11”中的应急反应还是相当成功的。各部门在有限的信息和资源条件下，尽可能地对抗恐怖袭击并在袭击后迅速展开全方位的救援和反恐工作，反应十分迅速。布什总统在所获得的信息还非常有限的情况下，距第一次撞击仅40分钟时就公开发表了讲话，将事件定性为恐怖袭击，为后来的反恐措施奠定了基调。在这样严重的危机中，领袖人物的第一反应和判断不仅影响到政府对危机的处理，也对公众心理和舆论有着重要的影响。布什总统在第一时间快速准确的反应和后来果断采取的反恐措施，使他迅速地从“被最高法院送上总统宝座”的弱势总统变成一个强势总统，个人声望大大提升。
其他部门也在自己的职责范围内采取了多种应急措施，如军方在并没有全面收到劫机消息的情况下就迅速组织了空中巡逻，保护首都安全，纽约和华盛顿阿灵顿县的消防部等应急部门都在第一时间赶到现场，有效地控制了事态发展。对“9·11”事件的成功处置得益于其相对成熟的应急管理系统。
1.美国的突发事件应对法律体系
美国的突发事件应对立法启动很早，1803年就制定了第一部灾难法规。目前已建立起一套相当完整和细致的法律体系，其中最有代表性的法律主要有：1974年的《斯坦福法案》及其配套的“联邦应急计划”，侧重于规定灾难发生后的救灾与减轻损失方面；1976年的《全国紧急状态法》，明确规定了在紧急状态中总统的权力。此外，《美国联邦法典》第44篇“紧急状态管理与救援”则主要规定了“联邦紧急事务管理局”及其下设机构的组成和职权。这一专业的应急管理机构在美国发生的多次突发事件中都发挥了重要的作用。
除了这些适用于所有突发事件的一般法律外，美国还制定了许多特定领域的应急法律，如《反恐怖主义法》、《国家建筑物安全协作法》、《联邦火灾预防及控制法》等。这些立法为“9·11”事件发生后的应急处理提供了明确的法律依据。
2.美国的突发事件应对组织机构
除了作为最高决策、咨询机构的国家安全委员会和作为情报提供机构的中央情报局与联邦调查局外，就是上面已经提到的联邦紧急事务管理局。该机构成立于1979年，总部在华盛顿，在很多州都设有地区办公室。联邦紧急事务管理局整合了此前分散在各个部门的应急管理职权，负责对由各种突发事件引发的危机进行全方位管理，包括危机前的防范、预备和减灾，危机发生时的紧急应对和发生后的恢复与重建，重点在于紧急应对。
联邦紧急事务管理局的结构复杂，下设多个办公室、管理署和管理委员会等。2003年美国成立国土安全部后，联邦紧急事务管理局成为国土安全部的四个主要机构之一。
3.美国应对突发事件的资金保障
及时充足的资金支持在突发事件的紧急应对中对减少生命和财产的损失至关重要。美国有一套完整的资金支持系统，可以有效保障各种突发事件应对措施的开展。
（1）来自公共财政的资金。
根据《斯坦福法案》的规定，总统在应对国家紧急状态中有权动用政府各部门的各类资源，包括其掌管的资金。国土安全部或联邦紧急事务管理局可以指派合适的联邦机构向发生灾害的州提供支持，在任务指派中明确具体的任务、完成的时间、资金的使用和限制以及所在的州政府财政承担支出的份额。此外，联邦各有关机构都可以使用应急资金。不仅如此，“9·11”恐怖袭击发生后，国会很快通过了《紧急补充拨款法》，使总统获得了额外的财政拨款用于应对恐怖袭击。
不过，资金充足并不等于可以随意挥霍，为避免浪费，确保资金使用效率，在突发事件后还要对资金的使用情况进行审计。
（2）来自民间的资金。
美国民间基金会数量众多，在应对突发事件时可以补充政府财政拨款的不足。“9·11”恐怖袭击后，美国红十字会在短短十几天里募集了两亿多美元的捐款，向每个遇难者家庭提供了最多达3万美元的救助资金，以帮助他们渡过生活上的难关。类似的大小基金会不计其数，它们提供了民间的资金渠道，使很多热心的企业和个人能够为应对突发事件提供资金支持。
（3）来自保险业的资金。
美国有非常成熟的商业保险制度，其规模居世界第一。美国政府对保险业给予很大的支持，对于重大突发事件导致单个商业保险公司面对巨大损失而无力承担时，政府通常采取额外补偿的方式对商业保险进行援助。“9·11”后，在袭击事件中遇难或受伤的受害者从政府、保险公司和慈善机构共获得87亿美元赔偿，平均每人310万美元。遇难或受伤的救援人员共获得19亿美元赔偿，平均每人比受害平民获得的赔偿多110万美元。但大部分的赔偿支付给了受袭击事件影响的纽约商家，它们共获得233亿美元赔偿金，占全部赔偿金额的62%。此外，因袭击事件失去住所的居民、失去工作的工人以及精神受影响或暴露在危险环境中的人也获得了赔偿。在赔付中，政府承担其最终赔付人的角色，通过拨款直接对保险公司进行援助，并承担一定限额以上的差额部分。
4.美国应对突发事件的公众支持系统
美国的民间力量非常强大，因此，美国的应急管理不是单纯的政府管理，还包括了企业、社区、受灾群众和非政府组织等民间力量的参与。特别是大量的民间非营利组织的存在，有效整合了数量众多的志愿者，在紧急救助、资金募集、心理支持、治安维持等方面都发挥了重要的作用，极大地减轻了美国政府的负担。之后，美国政府决定在全国范围内发起“市民团队”（citi-zen corps）计划，力图通过政府的引导将民间的志愿者更好地组织起来，将执法部门、教育机构、医疗机构、宗教团体、志愿者团体等和突发事件的最初应对者联系起来，发挥志愿者组织的危机救援和服务功能，使之在恐怖袭击、犯罪以及各种灾害的防范、应对和恢复中发挥更大的作用。该计划包括四个部分：“邻里守望组织”计划（neighborhood watch program）、“社区危机反应队”计划（community emergency response teams）、“辅助警察”计划（volun-teers in police service）、“医疗预备团队”计划（medical reserve corps）。
（二）美国在应对“9·11”恐怖袭击中的不足之处
面对空前严重的袭击，美国的应急管理体系也暴露了诸多问题。
1.情报分析工作失误，缺乏有效预警
情报工作的失误是“9·11”后公众对政府指责最多的一个问题。从2001年开始，有关本·拉登和基地组织意图针对美国发动恐怖袭击的情报就急剧增加，到该年夏季，情报部门大多数人都认识到，威胁报告的数量和严重程度是史无前例的，但是没有有关袭击时间、地点、方式或目标的具体信息，当然也就缺乏相应的有效预警。进入8月后，已经有情报表明“基地”可能在美国发动大规模恐怖袭击，可能发动自杀式劫机行动。但空管局没有向任何一个航空公司通报这一情况，也没有采取任何新的安全措施。
中情局和联邦调查局分别获得一些恐怖分子的个人信息和活动线索，甚至已经发现有可疑分子在学习飞机驾驶，但信息沟通上存在问题，没有人把这些零碎的线索整合起来。调查委员会称：“如果我们把‘9·11'阴谋比作一个复杂的拼图，那么这个拼图的其他部分在2001年春夏两季陆续到来，但是，却没有人将它们拼合在一起。”
2.各部门之间信息沟通不畅、协调不力
危机当前，只有各方力量通力协作，才能最大限度地实施救助，挽回损失。遗憾的是，在“9·11”当天，危机应对的多个环节都存在各自为政的混乱局面。例如，在劫机事件发生后，空管局和军方的沟通就明显存在问题。东北防区的防空人员在第一架被劫飞机撞楼前9分钟才接到通知，而在第二、第三、第四架飞机发动恐怖袭击前却根本没有接到任何通知。在美航第11次航班已经撞上世贸大楼后，东北防区接到通知，通知称美航第11次航班正向华盛顿方向飞去。甚至副总统对飞机所下的开火令也没能及时传到各战斗机处。幸运的是，这些失误没有造成严重的后果，空军在所知信息极为有限的情况下，积极搜寻，作出了最佳判断。
在随后的救援过程中，也多次出现了各部门协调不力的情况。特别是纽约消防局和警察局，他们都认为自己在行动中完全独立。原本“负责管理全市的紧急应对工作”的紧急事件管理市长办公室也没能解决两部门的协调问题。
8：50，距世贸中心北塔被撞仅4分钟，纽约警察局就派出两架直升机飞往世贸中心查看情况，准备实施楼顶救援。但直升机估测了楼顶的情况，发现因火焰和浓烟无法在楼顶降落。根据纽约消防局和警察局的章程，在高层建筑失火准备实施楼顶营救时，警察局的直升机应当搭载消防局的人员。但在“9·11”当天，纽约警察局不仅没有在直升机上搭载消防人员，事后也没有将无法实施楼顶救援的情况告知“911”接线员和消防局的调度员，导致他们无法对打进电话进行咨询的市民进行有效指导。
即使在同一应急部门内部，沟通协调也存在很大问题，许多指令没能有效发出，许多执行人员无法接收命令。撤离大楼的命令没能及时传达到位是导致最终救援人员伤亡惨重的一个重要原因。
3.设施装备存在的问题
高层建筑出现紧急状况时，楼顶救援是一种有效的救援形式。但世贸中心双塔通向楼顶的门平时是锁闭的，有关方面也没有制定楼顶疏散预案。而且，北塔和南塔的楼顶均由不规则斜面组成，容易反光并造成危险。因此直升机无法降落，也无法将其作为疏散平民的中转地点。这种设计直接导致了在撞击点以上楼层的许多人失去了逃生的机会。
独立调查委员会还指出，消防部门思想保守，长期以来排斥技术更新，以致在“9·11”发生后，消防部门的指挥官们站在世贸大楼一层大厅内凭空做决定，他们手中既没有可靠的情报和新闻跟踪，也没有空中摄像系统或直升机发回的有关世贸大楼火势状况的现场报告作依据。
警察和消防人员所用的无线电对讲机功率较低，在高楼中通话能力有限，而且常常多人同时使用同一频道进行通话，结果无法听清有效信息。实际上，这个问题在1993年的世贸中心爆炸案中已经出现过，为此港务局专门在世贸中心安装了转发系统，大大加强了在高楼林立的环境下无线电的通信能力。遗憾的是，由于对设施不熟悉，消防局的一位领导误认为转发系统已经损坏，无法使用，导致这一设备没能在“9·11”恐怖袭击事件中起到应有的作用。
四、思考与讨论
1.美国在应对“9·11”恐怖袭击中有哪些值得借鉴的应急管理措施？
2.美国在“9·11”恐怖袭击后的救援工作存在哪些问题？
3.如何有效地预防类似“9·11”的恐怖活动？
