一、北京地区SARS疫情的发展过程
北京地区SARS疫情的发展大致经历了以下五个阶段：
第一阶段：输入期，自2003年3月1日至3月21日。输入期的主要特点是外地“非典”病例的输入，引起了病人的陪护人员、就医者及部分医务人员感染，并造成小范围内的北京居民发病（出租司机及家属）。截至3月31日，共发病51例。
第二阶段：扩散期，自2003年4月1日至4月15日。由于信息不畅以及对密切接触者管理不力等造成了疫情扩散。部分医院出现交叉感染和家庭聚集性传播，波及所有的城区，医务人员和学生发病比例较大，但农村地区尚无发病。日发病数从10例快速上升至49例，在此期间共出现病例254例。
第三阶段：高峰期，自2003年4月16日至5月8日。高峰期的特点是疫情波及18个区县，全市200余家医院都有病例报告。医生、学生、干部、职员、离退休人员等在每日病例中所占比重虽有波动，但总体趋于平均，病例报告当天确诊比例较高。出现了多起民工聚集性暴发情况，病例报告时限明显缩短。疫情在全市蔓延迅速，平均日新增报告病例在100例以上，4月29日更是高达152例。
第四阶段：缓降期，自2003年5月9日至5月25日。病例波及的范围明显缩小，局部仍时有暴发，大部分病例聚集性已经不明显，有密切接触而染病的比例进一步下降。医务人员、学生比例明显下降，离退休人员比例相对上升。个别地区出现疫情反弹，隔离的密切接触者发病比例相对较高。5月9日，新增报告病例48例，与5月8日的94例相比有了大幅度下降，5月25日降为13例，这一时期累计发病363例。
第五阶段：终止期，自2003年5月26日至6月11日。病例中有密切接触致患病的比例明显下降，病例患者职业分布趋于平均，疫情呈高度散发状态，病例报告的范围明显缩小，报告病例中符合临床诊断标准的比例较小，日新增报告病例降至个位数，此阶段内共发病22例。6月11日最后一例病例报告后，SARS疫情流行宣布终止。
二、北京地区抗击SARS过程
（一）预警和初步应对阶段（2003年3月1日至4月11日）
在北京发现输入性病例时，SARS在广东已经流行了两个多月，对疫情已经有了一定的了解，应该说北京和其他内地城市完全可以借鉴广东的经验和教训，对疫情进行检测和预警。实际上，在2003年2月12日，也就是广东省卫生厅召开新闻发布会后第二天，北京市已经在11家三级医院设立“非典型肺炎”监测点，3月初又在全市各级各类医疗机构建立了监测点，进行疫情监察并规定监测点应定时向卫生防疫部门报告监察情况。遗憾的是，这些监测点并没有发挥应有的作用。
在疫情发生的最初一个月里，北京市政府没有向公众通报情况。3月12日，世界卫生组织派发布了第一个全球SARS警告，国内媒体没有报道这个信息。
3月19日，前卫生部部长张文康在会见WHO代表马文华时表示：“目前疫情已得到有效控制，绝大部分患者已经陆续康复痊愈。”
3月23日，世界卫生组织专家组到北京展开调查，24日，专家组拜访了卫生部，并开始了长达一周的会议。
此间，有关传染疫情的信息开始在网上流传，但大多数人视之为谣言。
3月26日，据新华社报道，北京市卫生局新闻发言人称：北京输入性非典型肺炎得到有效控制，病源没有向社会扩散，本地没有发现原发性“非典”病例。这是首次有关北京非典型肺炎的官方报道。
3月27日，北京被世界卫生组织确定为“非典”疫区。
从4月1日起，卫生部开始向世界卫生组织每天报告疫情，但对国内仍是5天公布一次。
4月2日，前卫生部部长张文康接受中央电视台的专访，首次披露中国的疫情：“截至3月31日，中国的内地总共发病1190例，现在已经出院934例，死亡46例。”接着，张文康又接受新华社记者采访，采访中他说道：“截至3月31日，北京发现12例输入性病例，北京市卫生行政部门已及时采取措施，病源没有向社会扩散，也没有发现原发性病例。
4月3日，在国务院新闻发布会上，张文康宣布：中国局部地区发生的非典型肺炎已得到有效控制，在中国工作、生活、旅游都是安全的，并宣称世界卫生组织已取消了北京作为疫区的通报。
同日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究非典型肺炎防治工作。会议决定：把控制疫情作为当前卫生工作的重中之重，由以卫生部部长为组长的非典型肺炎防治工作领导小组负责指导非典型肺炎防治工作；国务院副秘书长组织并召开了部际联席会议，协调解决有关问题。
4月6日下午，卫生部和北京市卫生局联合举行新闻发布会，透露了一则令人震惊的消息：国际劳工组织官员派克·阿罗（Pekka Aro）患“非典”在北京去世。据介绍，阿罗先生3月23日搭乘泰航班机抵京。3月28日出现发热、干咳后即去诊治。4月2日由国际救援中心以疑患非典型肺炎之由转入北京地坛医院。4月3日病情加重，确诊为重症非典型肺炎。4月5日病情恶化终致不治。
4月7日，北京市委、市政府召开专题会议，研究SARS防治工作。
4月8日，北京市开始启动公共场所卫生消毒工作。同日，美国《时代》周刊发表解放军总医院的蒋彦永医生的来信，来信声称他所知的一家军队医院的患者就超过官方公布的人数，批判卫生部门隐瞒疫情。这一信件引起了国际社会的广泛关注。
4月10日，卫生部副部长马晓伟在国务院新闻办的记者招待会上强调，中国通报的非典型肺炎疫情报告是可信的。他强调了一个概念，北京公布的22例“非典”病例“是现在能够确诊的病人”。卫生部疾病控制司司长齐小秋也解释说：“根据世界卫生组织的要求，把非典型肺炎诊断分为诊断病例、疑似病例和医学观察的对象。”未及确诊，是不能算作患病病例的。
4月11日，世界卫生组织专家组再来北京，重新考察北京SARS病例的申报问题，并重新将北京定为“疫区”。由此，中国政府的公信力受到严峻挑战。
（二）积极应对阶段（2003年4月12日至4月19日）
4月12日，中国卫生部、财政部、铁道部、交通部、民航总局联合发出通知，要求有关部门严格预防通过交通工具传播传染性非典型肺炎。随即，教育部、旅游部、交通部等各部门都下发文件，要求从自己领域出发，协调全局，抓好防治“非典”工作。
4月13日，北京市成立防治“非典型肺炎”工作领导小组，各区县和市级卫生系统、教育系统也成立了由主要领导挂帅的工作领导小组，因此，抗击“非典”的工作已经在全市全面铺开。
同日，北京市启动一级疫情控制措施，动员全市各方力量，全力以赴开展“非典型肺炎”防治工作。市卫生局制定了《北京市应对“非典型肺炎”工作预案》以及《北京市防治“非典型肺炎”工作指引》。
针对药品抢购和哄抬价格的现象，北京市药监局也在4月13日发出紧急通知，要求不得哄抬相关药品价格、乱涨价，严格执行物价管理部门有关药品价格的政策规定。同时还要加强药品广告的监督，任何企业和个人不得发布引导有关药品使用的任何非广告信息。
4月15日，北京建立对困难SARS患者的社会救助机制，以保证全市“非典”患者能得到及时和有效的救治。同日，市卫生局公布了《对非典型肺炎比例和密切接触者进行调查处理的实施办法》。
4月17日，中共中央政治局常务委员会召开会议，听取有关部门关于广州防治非典型肺炎的汇报，并对如何进一步做好这项工作进行了研究和部署。
4月19日，北京市委书记刘淇主持召开全市医院院长会议，他要求：北京各医院对具有“非典”症状的患者必须实行首诊负责制，绝不能以任何理由拒收患者，否则将坚决追究其责任。
（三）全力应对阶段（2003年4月20日至4月30日）
4月20日是北京市应对SARS过程中的重要转折点，这一天，中共中央决定免去张文康卫生部党组书记职务，免去孟学农北京市委副书记、常委、委员职务。张文康的卫生部部长职务、孟学农的北京市市长职务也随即被按程序解除。同时，卫生部常务副部长高强在新闻发布会上宣布，北京市的“非典”病例飙升至339例，几乎是5天前公布数字（37例）的10倍，至此，真实的疫情信息终于向公众公开了。
同日，北京市召开领导干部大会，指出前期SARS防治工作的不足，同时部署了下一步工作。
4月21日，北京确定首批6家“非典”定点医院。
4月22日，王岐山任北京市代市长。北京市急救中心开通10条“非典”咨询热线。当天，北京共发现“非典”病例588例，死亡28例，疑似666例。
4月24日，北京市西城区决定于4月5日零时对人民医院实行整体隔离。这是全市第一家实行整体隔离措施的单位。北京市中小学开始停课。
4月25日，对北方交大、中财大学生宿舍楼实行隔离控制措施。
4月26日，北京市委、市政府发布《关于保障医务人员全力以赴做好防治非典型肺炎工作的若干决定》。
4月27日，北京市委、市政府发布《关于加强防治非典型肺炎工作的决定》。《决定》公布北京将全面建立“非典”患者的社会救助机制。同时，北京市决定暂停娱乐场所经营，并开始公布各区县疫情和隔离区信息。
同日，北京市政府发布《关于做好“非典”患者密切接触人员医学观察的通告》和《关于加强北京防治非典型肺炎工作的决定》。
在疫情公布之初，社会上出现了恐慌情绪，流言四起，甚至出现了“封城”的谣言，随之而来的是集中采购现象，部分生活必需品价格急速上涨。北京市政府一方面辟除谣言，一方面调进大批商品并投入市场以稳定物价。
4月25日，部分商品价格回落。4月24日，北京市开通首条心理咨询热线，并多次召开新闻发布会，对媒体、公众关注的问题给予正面回答，此举动有效地减除了市民的恐惧。
（四）巩固与恢复阶段（2003年5月1日至6月24日）
5月1日，经过7天7夜的奋战，小汤山“非典”定点医院正式竣工启用，首批共156名患者顺利入住。
5月2日，北京市发布了《关于进一步加强民工和建筑工地防控非典型肺炎疫情的紧急通知》。
5月6日，第一家三级甲等医院——宣武医院开始收治“非典”病人。北京为中小学生开设了“空中课堂”。发热门诊被整顿整改，确保其运营规范，同时，保留63家条件较好的医院发热门诊。
5月7日，北京所有“非典”确诊病人分别被转移到16家定点医院，实现了确诊患者随诊随收，集中治疗的阶段目标。
5月8日，三级甲等医院中日友好医院作为“非典”定点医院投入到抗击“非典”的前线上来。
5月9日，北京市日新增病例数首次低于50例。北京市颁布《关于进一步控制“非典”传播建立发热排查机制的指导性工作规范》。
5月10日，6名外籍“非典”患者全部痊愈出院。
5月13日，北京市防治非典型肺炎工作组设立了物资保障组。
5月15日，北京市出台《关于中医药参与SARS医疗工作的意见》。同日，小汤山“非典”定点医院的第一批“非典”患者共7名病人痊愈出院。
5月18日，北京市疾病控制中心正式运行，北京市疫情网络监控系统初步形成。
5月22日起，北京8万名高三年级学生开始返校进行考前复习，其他年级的中小学生也陆续分期、分批、分区域复课。
5月24日，北京向陕西、四川、甘肃、重庆、湖北、黑龙江等11省市捐赠了一批急需的防治“非典”物资。
5月30日，刘淇宣布：北京防治“非典”“五月攻坚战”取得阶段性成果。
5月31日，中共北京市委常委、宣传部部长蔡赴朝在新闻发布会上表示，随着疫情的初步遏制，北京市的“非典”定点医院数量将从16家减少到7家。
6月1日，首都高校出现首批返校的应届毕业生。
6月2日，北京“非典”疫情出现三个“零的突破”：当日零收治确诊病例、零疑似病例转确诊病例、零“非典”死亡病例。
6月5日，北京最后一处疫情工地解除隔离。
6月7日，北京8万余名考生参加“非常”高考。北京部分室内体育场馆开始恢复对外开放。
6月9日，北京大学人民医院重新向社会开放。
6月20日，北京市发布《关于做好下一步防控传染性非典型肺炎工作的意见》。
6月23日，北京住院“非典”确诊病例仅剩46例，北京市已完全达到世界卫生组织有关取消旅行警告和从“非典”疫区名单中删除的条件。
6月24日，世界卫生组织宣布撤销对北京的旅行警告，并将北京从“非典”疫区名单中删除。
三、对北京地区抗击SARS的反思
SARS是一场突如其来的重大灾难，不仅严重威胁人民的生命健康，也影响国家的经济建设和社会稳定。北京抗击SARS的成败，不仅关乎北京地区的局势，也关系全国的大局，关系到国家形象。在抗击SARS的三个月时间里，北京市各政府部门、人民军队、企事业单位等和广大群众群策群力，通力合作，取得了抗击“非典”斗争最终的胜利。特别是小汤山“非典”医院的迅速投入使用，成为北京抗击SARS走向成功的标志性事件。这不仅是因为小汤山地处偏远，有利于切断病毒的传播和患者的疗养，集中治疗也有利于综合性医院恢复正常工作，满足人民群众日常医疗保健要求。更重要的是，只用7天就建成一所医院的惊人速度和“零感染”的“小汤山奇迹”，充分表明了在北京市这场“抗战中”，政府的决策之果敢和管理之高效。有力的管理极大地鼓舞了公众的信心和参与意愿，为抗击SARS的成功奠定了良好的基础。可以说，在应对SARS危机的过程中，我国的各级政府在危机管理理念和能力上都有了明显的进步，政府和人民在危机中得到了共同成长。
不过，北京在应对SARS过程中所暴露出来的问题也是不容忽视的。前面的案例中，我们在对广东省抗击SARS的反思中所列举的问题，如危机意识淡薄、预警机制失灵、信息渠道不畅等在北京也同样存在。而且，作为首都，旧体制对北京的影响更为明显。总的来说，北京市抗击SARS过程中存在的不足主要有以下九点：
1.公共卫生管理机制不顺
长期以来，大卫生观念只是停留在口头上。中国的公共卫生工作实际上几乎仅由卫生行政主管部门一家承包，政府的作用、各部门的职能以及如何协调并不清晰明了，甚至处于无序的状态。中国医疗预防体制中医防分家、条块分割、部门封锁的特点，使得医疗预防资源、信息不能整合。以北京市为例，北京市的各区驻有许多中央或市一级的医疗机构，但并不由所在区直接管辖，突发事件的信息不能及时反映到区里，区里也无法利用其资源。
中国曾在国际上被视为在公共卫生方面最成功的国家之一。然而，在实行市场经济的过程中，中国的疾病预防和控制服务的公益特性逐渐削弱，政府“市场化”和“营利性”的政策导向，更使国家的疾病预防体系软弱无力，农村的疾病预防体系则更是漏洞百出。
2.信息收集、处理与发布等环节管理不当
由权威的卫生机构及时发布准确、明晰的相关信息，对于指导公众应对疫情、稳定人心至关重要。可更多的情况是，有关部门视疫情为机密，不允许对外公布，对外公布的疫情也是经过“技术”处理的。因此，基层医疗卫生部门不能及时获得准确信息，遇有疫情不知如何处理，应急处理机制和措施不能及时启动，延误了良好时机。
北京市“非典”暴发、流行的最大问题就是在最初阶段封锁消息、隐瞒疫情，致使医务人员不能得到及时、准确的相关信息，不能进行及时有效的防护工作，对公众方面来说，公众得不到有关信息，造成人心不稳，带来的教训十分深刻。
3.预防观念薄弱，预防措施不足
“预防为主”是中国卫生工作的基本原则，但实际工作中却未见其行。预防不力集中表现在对预防的经费投入、人员培训，以及技术、房屋、设备、装备等问题的关注不够，投入更是微小。
突发性事件在很多情况下具有不可预见性，但绝非完全不可预防的。如果全社会始终如一地遵循“预防为主”、“常备不懈”的方针，一旦遇到突发事件，也能迅速启动应急处理机制，使疫情得到及时控制。特别是北京地区抗击SARS的初期，是在广州地区SARS出现之后才开始的，本应该做好做足预防工作，而且比广州地区做得更好。但真实的情况令人非常失望，预防不足或根本就没有预防是其主要原因。
4.缺乏预警措施，没有行之有效的预警预案，预警能力差
早在1980年，中国即出现了以被动监测为主的基本疾病监测机制与设备，如传染病监测、部分医院门诊的流感哨点监测、部分重点人群的艾滋病哨点监测，但缺少主动检测和突发事件后的跟踪监测。因此，也就无法对各类可能发生的情况进行预测分析，没有针对性地制定应急处理预案，采取相应的预防措施，防范其发生。在预警方面，西方发达国家有着一套成熟体制，比如要进行日常性的监测，甚至在商场或超市内都建立了“症状监测”流程，以利于及时发现苗头及其发展趋势，为人们赢得时机。当突发事件发生时能及时启动预案，实施应对措施，减少突发事件造成的危害，并对突发事件进行跟踪监测，掌握其变化情况，对可能出现的问题及趋势及时发布预警。因此，监测与预警是否成熟有效，关系到突发事件应急处理的成败。
5.各项应急准备不充分
突发事件应急预案是经过一定程序制订的处理突发事件的事先方案（预案），是建立统一、高效、权威的突发事件应急处理体系的基础。由于认识上的差距，加上投入的不足，中国以往对突发事件的应急处理限于纸上的预案，缺乏思想上、技术上、物质上的准备以及储备物资的妥善管理，也未经演练实习。因此，一旦发生疫情，大抵会措手不及。例如北京市一些医院在发生医院内感染时，连急需的手套、口罩、防护服也供应不上，致使医务人员得不到充分保护，造成医院内感染的加剧。
6.公共卫生投入不足
中国的卫生资源稀缺问题由来已久。据世界卫生组织2000年的报告，中国政府的人均卫生投入在全球191个国家中名列倒数第四位，仅高于罗马尼亚、埃及和尼日利亚。公共卫生建设要靠国家财政拨款，但政府财政保证不了卫生防疫系统的建设与规律运行。在发达地区，国家的拨款只够发放防疫部门离退休人员的工资。在贫困地区，公务员的工资都不能按时发放，更别说卫生防疫部门的工资。因此，卫生防疫部门只能自筹资金，依靠有偿服务创收来弥补经费的不足，工作重点转向创收服务，极大地影响了卫生防疫系统处理重大疫情和对突发事件的应变能力。
7.专业人才队伍缺乏
由于公共卫生工作不受重视，人员待遇低，人才流失严重，现在在岗的公共卫生人员，特别是基层的疾病预防控制中心的人员数量少、素质偏低。据统计，2001年全国有卫生技术人员约450万人，其中防疫技术人员仅22万多人，占4.9%。
另外，中国公共卫生研究力量分散，专家作用发挥不够。一些医务人员缺乏传染病防治知识和防护意识，甚至不能有效地保护自己，更缺乏应对突发应急事件的准备。这次“非典”流行中，许多综合医院非传染科的医护人员被调去“非典”病房或发热门诊工作，但他们连如何正确穿着隔离服都不知道，一个闪失便造成自身及他人的传染。
8.传染病防治被忽视
在大城市，由于传染病的减少，医务人员对传染病、感染的概念和认识淡漠，加上耐药菌增加，稍不注意，便会造成院内感染发生。
综合医院，特别是医学院校的附属医院处在与传染病斗争的最前沿，也就成为传染病输入的门户，对遏制传染病流行具有关键作用。如果医护人员缺乏传染病防治意识，缺乏传染病相关知识，在应对突发性传染病大肆流行时就会力不从心，甚至自身成为疫源地，造成医护人员、病人之间的交叉感染。
9.判断错误，错失良机
成功遏制传染病的关键是一个“早”字。2003年1月下旬至2月中旬，卫生部和国家疾病预防控制中心曾三次到广东省调查，对“非典”疫情似乎很重视。但是，由于没有从流行病学的基本原理考虑问题，没有充分发挥各方面专家的作用，再加上科学态度和实事求是精神的缺失，造成业务指导乏力，形成“外松内也松”的局面，以至于没有及时采取有效措施，失去了控制流行的最佳时机。
四、思考与讨论
1.对比广东地区抗击SARS案例，你认为北京抗击SARS过程中，从预防预警到应对危机，再到后期恢复管理，有哪些不同，有哪些失误和不足？有哪些值得借鉴的经验？
2.政府部门在公共卫生应急管理方面应该发挥怎样的作用？如何领导和协调处理危机事件？
3.我国目前在公共卫生应急管理方面主要的工作重点是什么？
