一、公共产品的受益范围
从受益范围来区分，公共产品可分为全国性公共产品和地方性公共产品。所谓全国性公共产品是指那些可供全国居民共同享用的产品。国防、外交就是属于这类公共产品。全国性公共产品具有三个方面的特征，一是公共产品的受益范围被限定在全国之内；二是公共产品的受益程度在全国分布得相当均匀；三是全国性公共产品的提供者为中央政府，而不可能是某一级地方政府。
但从政府提供的公共产品和服务方面看，并不是所有的公共产品都是在一国范围内共同消费的。某些公共产品的消费在空间上是有限制的，它们仅限于某些特定的地理区域内，这些产品可以称为地方性公共产品。具体讲，地方性公共产品是指由各级地方政府提供、只能满足某一特定区域（而非全国）范围内居民公共消费需求的产品和服务。比如，城市的消防、垃圾处理都属地方性公共产品，这类公共产品在区域之间只存在极小的外在性。地方性公共产品的特征主要表现在三个方面：一是地方性公共产品的受益范围基本上被限定在某一个区域之内，并且受益在本区域内分布得相当均匀；二是地方性公共产品的提供者是各级地方政府，而不应该是中央政府；三是这类公共产品的受益者主要是本辖区内的居民。
由于公共产品在性质上存在着上述差别，因此，客观上会存在中央政府与地方政府在公共产品供应上的分工。地方性公共产品之所以应该由地方政府提供，而不应由中央政府提供，是由于各个地区居民之间对一定的地方性公共产品的偏好程度是各不相同的，而且各地方辖区内的居民人数也会有一定的差异，由此决定着不同地区之间居民对这种地方性公共产品的需求量也各不相同。在这种情况下，若由中央政府统一提供各个地方的区域性公共产品，那么，就不可能考虑到各地的需求差异，在全国范围内只可能有一个大致相同的公共产品和劳务的提供水平，也许对某一个地区有利，但对其他地区来说却可能是不适宜的，由此会产生效率和福利的损失。相比较之下，地方政府能够更有针对性地、高效地提供地方性公共产品和服务。
二、中央财政适度集权的理由与过度集权的弊端
（一）中央财政适度集权的理由
1.为了有效地配置全国性公共产品或准全国性公共产品。全国性公共产品具有纯公共产品的性质，即增加一个消费者，并不会减少原有消费者的消费量，因此可以由中央政府在全国范围内统一提供，避免浪费。准全国性公共产品之所以需要由中央财政来提供是因为，当这类公共产品产生受益面不均匀时，中央政府就有责任决定这类公共产品的提供数量，并且适当解决地区之间的不同的经济外部性问题，否则不利于整个社会的协调发展。
2.为了有效地发挥财政的收入分配职能。在市场经济中，一国内部各地区之间的商品、资金和人员的流动应该是没有任何障碍的，在这些生产要素可以自由流动的情况下，中央政府在决定地区之间的再分配及私人部门的收入和财富的再分配方面是具有比较优势的。因为如果一个地方想加大本地区的收入再分配力度，也就是从高收入者那里多征税，然后，或是多给予本地区低收入者各种补助，或是改善本地区各类公共设施，增加对诸如教育、住房、公共交通等方面的投资。但这样做的结果必然是，一方面，本地的高收入者不堪承受对他们的重税，而外迁到其他税负较轻的地区，这意味着税源的流失；另一方面，其他地区的低收入者就会不断迁入该地区，享受这里的再分配政策的好处，这意味着支出的增加。最终结果必然是地方财政的再分配政策失灵，被迫取消或调整。这就需要超越地区利益之上的中央政府出面干预并且进行决策，如统一税率，统一再分配政策等。
3.为了有效地发挥财政的稳定宏观经济职能。中央财政在发挥稳定经济职能上是具有比较优势的。一国范围内各地区的经济具有高度的开放性，要素和商品在国内市场上的流动性很大，这种高度的开放性和流动性严重地限制了地方政府使用反周期财政政策工具的能力。如果某一地方政府想要单独地使用扩张性财政政策，通过减税或增加政府开支来刺激本地区经济的发展，在没有其他地区政策配合的情况下，最终它只会发现新增的购买力大量地用于对其他地区的商品和劳务的购买上了，而财政政策对本地区的收入和就业影响很小。然而，国家间的经济开放度远远小于国内各地区间的开放度，由中央政府来执行扩张性的财政政策会更加有效。另外，稳定经济的财政政策需要政府预算周期性地发生赤字或盈余，即经济衰退时期，应扩大政府开支，减少税收，以扩张经济，因而会形成财政赤字；相反，在经济增长过快时期，应增加税收，减少政府开支，会形成财政盈余。而地方政府却更多地使用平衡预算，保持财政收支的大体平衡。
可见，不论从财政政策的效果还是从使用政策工具的能力上看，中央政府对经济稳定的作用都大于地方政府。
4.为了尽可能减少地区间恶性竞争。地方政府一些做法，如给予新进入该地区的企业以低息贷款和税收优惠，会吸引大量的资金和企业涌入该地区，对地方经济的发展确实有很大的促进作用。然而从整个国家的角度看，这些政策带有很强的“以邻为壑”的特征，仅仅是把企业和资金从其他地方吸引到该地而已，并没有扩大整个国家的就业量和产出，相反，这些政策极易形成各地区间的税收竞争，扭曲资源的配置。中央政府的干预会在相当程度上减少这类现象的发生。
（二）中央财政过度集权的弊端
主张分权者对过度集权的弊端也有一系列的论述：
1.政府提供公共产品和服务需要掌握大量的信息以满足不同偏好的需求，这使得中央政府信息成本高昂且容易失真，同时监督难以有效实现。
2.各个地方的居民对公共产品和服务的需求不尽相同。如果所有公共产品和服务由中央政府提供，全国统一的公共产品和服务的种类和水平不可能最大限度地满足各地居民的需要。
3.在集权体制下，项目均由中央政府拨款，而资金来源并非完全出自本地居民的纳税，所以，执行项目的地方官员往往不会关心项目成本。而且地方官员为了扩大其权力，一般会故意夸大项目所需的预算。
4.集权的体制下地方政府没有或很少有决策的自主权，这种机制性缺陷难以调动地方政府的积极性。地方政府官员只是中央政府行政命令的执行者，各地的税收、支出制度和政策等均由中央政府确定，地方政府无法利用政策和制度创新来发展本地区社会经济。换言之，体制和政策的僵化使得地方政府不能适应社会快速变化发展的要求。
三、财政分权理论
财政分权理论所要研究的一个基本问题是：为什么一个国家需要一种分权式的财政体制？或者说地方政府提供公共产品具有什么样的优点？会带来什么好处？对这些问题的解释和说明，西方财政经济学家从不同的角度提供了众多的答案。尽管这些解释和说明还不能完全令人满意，但毕竟对于财政分权理论研究会有所启发和借鉴。
（一）埃克斯坦根据受益原则进行财政分权的理论
美国经济学家埃克斯坦认为，应该根据利益原则来划分中央政府和地方政府的财政权力。所谓利益原则是指根据公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能，并以此作为分配财政权力的依据。因此：（1）那些有益于全体国民的公共产品应当由中央政府来提供。例如国防和其他关于对外政策的职权应当属于这一类。（2）还有一些公共产品由于对全社会和国家的发展至关重要，尽管只是有益于某一阶层，但仍需由中央政府提供。例如中央政府应当参与教育以及对贫困失学儿童的专门补助等事务。（3）为了实现国民经济的平衡发展，中央政府应当具有财力的优势。因为经济的稳定增长符合全体国民的利益。
为了维护局部的利益，地方政府也应具有一定的职权和财力。（1）从伦理的角度来讲，为了保护个人的充分自由，政府的权力应该最大限度地分散。而且，因为管辖范围越小的政府单位，其决策结果与合理的市场决策越接近。因此，小规模的政府单位所做出的决策比大规模的政府单位所做出的决策往往更有效率。（2）把政府职能分散到地方，可以使地区利益与政府利益相结合。因为中央政府要实行一项决策，必须强制推行统一的标准，而地方政府则可以根据辖区内居民的偏好提供。美国经济学家特里西从理论上提出了偏好误识问题，即中央政府有可能错误认识公民的社会偏好。由于偏好误识，中央政府在提供公共产品过程中存在失误。相比之下，地方政府由于与自己所管辖的居民之间距离较近，偏好误识比中央政府要小。这是地方分权的有力理论之一。因此，政府职能的适当分散下放，可以使地区利益与国家利益并行不悖。
（二）奥茨的分权定理
奥茨在1972年出版的《财政联邦主义》一书中，运用福利经济学的方法证明了财政分权的必要性。
根据福利经济学的观点，一种最有效率的资源配置应使社会福利达到极大。假设在一个简单的经济系统中，该社会只有A和B两个人或集团，他们的偏好不同；该社会资源是有限的，只生产X和Y两种产品，A、B可从不同量的X、Y的消费中获得效用满足。如果产品Y由政府提供，则有三种决策选择：（1）使A集团的利益获得充分的满足，但B集团的利益得不到保证；（2）使B集团的利益得到充分的满足，但A集团的利益得不到保证；（3）为A和B提供同样数量的Y。
中央政府不可能顾及每个集团的特殊利益，因此，中央政府的理性选择只能是最后一条。但由于中央政府统一配给A和B相同数量的Y产品，忽略了两者的不同偏好，因而不能使社会福利极大化，从而降低了资源配置效率。
由此，奥茨提出了下列财政分权定理：如果某种公共产品的消费涉及所有的阶层或地域，并且，关于该公共产品的提供成本为既定，那么，由地方政府根据各区域居民的偏好所提供的数量，总是优于由中央政府向全体居民所提供的协调一致的数量。根据奥茨的财政分权定理，可以引申出这样一种推论：中央政府只应提供具有广泛的偏好一致性的公共产品，其余的公共产品应由地方政府提供。
然而，有西方经济学家指出，这个分权定理实际上并没有在最优的政策环境中解决为地方政府的存在进行论证的问题，它实际上只是在一种次优的理论框架中，为地方政府的合理性做出了说明。因为，这个定理的证明是建立在中央政府对每个人口子集等量地提供公共产品这一假定之上的，而等量提供公共产品这个限制条件有点强加于人的味道，很难使人信服，而且中央一级政府事实上不见得就把公共产品等量地分给每个公民。但是，在美国，人们还是觉得奥茨的等量提供公共产品的假设有一定的现实性。因为，美国联邦政府一直要求对全体儿童提供标准的教育，在汽车控污上也有统一的要求。这都说明中央政府在一些场合是按等量提供公共产品原则行事的。
（三）麦圭尔的财政分权理论
马丁·麦圭尔认为，政府提供公共产品必须考虑成本因素。有些公共产品向全国人口提供为最佳规模，成本低而效益高，则这些公共产品应由中央政府提供；而另一些公共产品面向全国提供成本很高。这种情况下有两种解决办法：一种办法是由中央政府将全国人口分为若干组，然后一组一组地提供，这样也能实现效益优化；另一种方法是将该种公共产品的提供权赋予各个社区的地方政府，由各个地方政府决定各自辖区内的公共产品的供给量。显然，第二种方法较为可行。麦圭尔由此说明了地方政府分权的合理性。因为在某些方面，地方政府比中央政府更有效率。
四、中央与地方财政收支划分理论
通过上述分析得知，中央有适度集权的理由，地方分权也有其必要性，中央政府和地方政府应各司其责，建立分权制的财政体制成为理所当然的选择。分权制财政体制的核心是中央与地方的收支划分。
（一）影响中央与地方收支划分的因素
影响中央与地方财政收支划分的因素主要有三个方面：
1.政体结构。国家的内部构成形式、中央政府和地方政府的相互关系影响财政收支的划分。一般地说，联邦制的国家，地方政府的权责较大，相应的地方财政收支权力也较大。例如，美国和德国的联邦预算收支占各级政府的预算总规模的比重就不及法国和英国中央预算收支占总额预算规模的比重大。单一制的国家，财政收支权力主要集中在中央，地方权责较小。
2.国体。由于国体不同就决定了不同的分配制度。不同的生产资料所有制可以决定一个国家的财政分配制度。社会主义国家的财力和财权的集中程度通常要高于资本主义国家。
3.政府在经济稳定增长中的作用，能够决定财政分配结构。政府所肩负的经济使命越多，中央政府的权力越大，中央财政的比重相应地较大。随着资本主义国家对经济生活干预的加强，中央政府财力和财权集中的程度普遍提高。
事实上，各国财政管理体制的构建是一个历史的选择过程。它们都有一个逐步的演化过程，并不是一蹴而就的。但是，这并不妨碍我们提出中央政府和地方政府划分收支的理论准则。
（二）中央与地方财政支出划分原则
英国著名的财政学者巴斯特布尔在1892年出版的《财政学》中提出了关于中央与地方财政支出划分的以下三个原则：
1.受益原则。凡政府所提供的服务，其受益对象是全国民众，则支出应属于中央政府的公共支出；凡其受益对象是某一局部区域内的地方居民，则支出应属于地方政府的公共支出。
2.行动原则。凡政府公共服务的实施在行动上是必须统一规划的领域或财政活动，其支出应属于中央政府的公共支出；凡政府公共活动在实施过程中是必须因地制宜的，其支出应属于地方政府的公共支出。
3.技术原则。凡政府活动或公共工程，其规模庞大，需要高度技术才能完成的项目，则其支出应归中央政府的公共支出；否则，应属于地方政府的财政支出。
（三）中央与地方财政收入的划分原则
在中央收入与地方收入的划分原则上，学者们的意见不一致。其中，美国财政学者塞里格曼提出的三个原则较具影响。
1.效率原则。该原则以征税效率高低为划分标准。例如，所得税的征收对象为所得即收入，但所得的地点会随纳税人的流动而难以固定，而且人住在甲地，所得可能在乙地，甚至遍及全国各地。这样，若把所得税归于地方政府就显得不合理。如果把所得税归中央政府，在估算调查归口方面就较方便，征收起来效率就比较高。再例如土地税，如以土地为征收对象，因为地方税务人员比较了解当地情形，对于地价的情况也较为熟知，地方政府征税自然比较方便，且不易逃税。因此，在国外，土地税一般是划为地方税。
2.适应原则。该原则以税基广狭为划分标准，税基广的税种归中央政府，税基窄的税种归地方政府。如印花税，税基广泛，就应属中央税；房产税因为其税基在于房屋所在区域，较为狭窄，所以应为地方税。
3.恰当原则。又称公平原则，该原则以租税负担分配公平为划分标准。对于那些对纳税人的影响至关重大的税种应归中央政府所有。例如，所得税在西方国家就是为了使全国居民公平地负担租税而设立的，这种税如由地方政府来征收，就难以达到上述目标，所以，所得税应归中央政府，这才符合公平原则。
五、集权分权理论研究对我国财政分权实践的启示
20世纪80年代以来，财政分权成为风靡全球的话题。在发达国家，财政分权被视为控制公共部门增长、改进公共服务的理想机制；在发展中国家和体制转轨国家，财政分权作为打破政府垄断、促进经济增长的有力手段而广受瞩目。对于正处体制转轨时期并已明确提出确立公共财政框架的我国，财政分权理论研究具有十分重要的现实意义。
财政分权理论在现实中的体现就是分税制。分权问题实质是一个最优分权程度的确定问题。所谓最优，本质上是指在一个多层次的政府垂直系统中控制与激励之间的权衡问题；是否最优又直接取决于不同的判断标准和政策目标取向。从一定意义上来说，政府三大职能的有效实现程度可作为衡量最优财政分权程度的主要标准。但同时我们应注意到，特定的财政管理体制总是存在于特定的政治、社会、历史环境中，只有将一般理论分析联系现实国情，才有可能确定最佳分权程度。与分权相对应的是集权。衡量一种财政制度集权程度最常用的指标是集中率，即中央政府收入占全部财政收入总额的比率。财政集权与分权各有利弊，前者的缺点往往是后者的长处，前者的优势又是后者的不足。综观各国财政体制，既无完全集权型，亦无完全分权型。
我国于1994年实行了分税制财政体制，1998年提出的建立公共财政框架则为分权的有效实施奠定了前提和基础。分权有助于提高效率，调动地方政府的积极性。但是，我们也应看到，分权有一些严格的限制条件。我国当前正处于经济体制转轨时期，地区间发展严重不平衡，各阶层间、城乡间收入差别有逐年扩大趋势，社会保障体系尚需健全，内需不足，基础设施投资巨大等等，加之考虑到国家统一等诸多因素，在此情况下，是否应进一步分权，是值得探讨的问题。
财政分权有两个方面：一是财权；二是财力。从财力指标看，分税制后，我国中央财政集中率由改革前的22%提高到改革后的50%左右，中央财政支出的比重仍维持在改革前的30%左右。中央组织收入的增加虽表明集中度，但并不是中央实际可支配的收入，其中很大一部分要以税收返还形式返还给地方。目前，中央实际可支配财力的增加，主要通过逐步提高在增量分配中的比例来实现，而且中央从增量中集中的财力，一部分可用于增加中央支出，还有一部分要用于过渡期转移支出。应当指出，分税制改革的实质意义不在于中央组织财政收入占主导地位，而在于中央实际可支配收入逐步达到主导地位。在实现这个目标过程中，通过增量来增加中央实际可支配财力，应当说，这一措施对于提高中央实际支配财力所占的比重是微不足道的。当分税制达到预期目标后，中央与地方之间收支比例，应达到一个相对稳定的分配格局。目前，中央组织收入的比重是上升的，已接近目标模式的水平，但由于按既得利益向地方返还的幅度过大，转移支付后中央收入的比重基本维持原有水平，明显偏低，中央支出的比重也基本维持在原水平，其中有相当部分是靠借债来维持的，也明显偏低。
据资料显示，美国1991年联邦财政集中率为55.5%，而法国则高达77%，加拿大较低，为41%。通过国际比较可以看出，我国的财力集中程度并不比别国高。如果考虑到地方政府的预算外收入和制度外收入部分（两者合计相当于财政收入的40%以上，其中仅有少部分纳入预算管理），则很难得出应进一步下划财力的结论。
从财权指标看，支出权基本是下放地方各级政府的，因此主要问题其实在于两个方面：一是立法权过于集中，目前，我国的税制微调政策措施几乎完全出自中央政府，地方政府只是在城镇土地使用税和车船使用税两个税收上有税额决定权，对营业税中的娱乐业税率和资源税中的“资源等级表”中未列举税目的纳税人的税额有决定权，所有这些权力在中央制定的有关税收法规中都作了明确规定，地方政府在实际操作中不得超越中央政府的限制。在中央控制过严的情况下，地方政府为了促进本地经济社会发展，平衡地方预算，满足基本支出，在正常的税收之外，则开征了不少收费项目、基金、集资等，这些“准税收政策”的制定和实施大部分都不规范。合理划分政府间税收政策权限，“开正门、堵偏门”是比较可行的选择。二是转移支付制度不规范。中央对地方转移支付作为财政体制的重要内容，其直接涉及与政府间事权相对应的财权配置问题。从某种意义上说，目前预算管理中存在的原体制补助、税收返还收入、专项拨款、通过公式计算的规范办法分配的资金以及部分决算补助资金等，都可以称之为转移支付或专项转移支付。但是，真正科学规范的、打破既得利益格局的，具有公开、公平、公正性并对受补地区财政平衡最具作用的，仍是规范的一般性转移支付。分析近几年中央对地方转移支付，突出的问题表现在专项拨款比重偏大，一般性转移支付比重偏小。2002年，中央下达地方专项拨款约为2500亿元，而一般性转移支付仅为279亿元，专项拨款是一般转移支付近9倍。中央一般转移支付规模小，很大程度上是受中央可调剂财力的限制，但从平衡地区间的财力差异、缩小地区间基本公共服务的地区差距的目标需求出发，应逐步扩大其规模，使其在处理中央与地方财政分配关系中，同分税（或收入划分）共同发挥主导作用，这正是下一步完善分税制财政体制应予以重点解决的问题。此外，对当前广泛探讨的进一步明晰事权，划分中央与地方支出范围的问题，公共财政体制的确立和完善将从根本上解决这一问题。在此基础上，按照公共产品的空间特征、外部性和规模经济等依据来划分中央与地方的支出范围。
