解决“三农”问题，一靠市场，二靠政府。加入WTO之后，我国农业发展进入了一个新的阶段，如何运用农业补贴措施保障农民利益、增加农民收入，调动农民生产积极性，促进农业稳定发展，提高农业国际竞争力是我国政府面临的重大课题。前不久刚刚闭幕的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“完善农产品市场体系，放开粮食收购市场，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，切实保护种粮农民的利益。加大国家对农业的支持保护，增加各级财政对农业和农村的投入。”这对我国财政农业补贴提出了新要求。按照WTO农业协议，借鉴国外农业补贴的成功经验，进一步调整我国财政农业补贴结构，加大农业补贴力度，创新农业补贴方式，提高农业补贴效果势在必行。
一、农业补贴的含义及WTO关于农业补贴的规则
一般意义上的财政补贴是指政府通过财政手段向某种产品的生产、流通、贸易活动或某些居民提供的转移支付。财政农业补贴主要是一国政府财政对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。它是政府对本国农业支持与保护政策体系中最重要、最常用的政策工具，是政府通过行政手段干预资源转移到农业领域，以支持本国农业发展的重要措施。
农业补贴起源于20世纪30年代初期的美国。第一次世界大战使粮食普遍短缺，美国以其丰富的农业资源积极扩大粮食生产和出口，后来农产品大量过剩、出口急剧减少，农民收入大幅度下降，大量农户破产。为扭转局面，30年代初，罗斯福政府制定临时农业法案，政府拨专项资金，设立专门机构，从农业资金、粮食储备和农产品市场销售三个方面入手，实行支持与保护本国农业的政策，开始对农业实行补贴。欧盟农业补贴政策源于第二次世界大战后，当时欧盟农产品供给不足、依靠进口，其对农业保护政策除对农业和乡村建设的财政投入外，主要手段是对农产品的价格支持。1995年1月1日WTO农业规则生效后，由于价格支持、出口支持及进口关税等政策越来越受到WTO农业规则的限制，WTO各成员国纷纷调整了自己农业补贴政策。
目前，在WTO农业多边协议框架下，农业补贴分为两种：
一是政府对农业部门直接支付的所有投资，如对农业科技、农田水利、农业生态环保等方面的投资。由于这些投资不会对农产品的产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而被称为“绿箱”政策。WTO农业协议不限制“绿箱”政策。根据WTO《农业协议》规定，“绿箱”政策措施主要包括：一般农业服务（如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等）；粮食安全储备补贴；粮食援助补贴；与生产不挂钩的收入补贴；收入保险计划；自然灾害救济补贴；农业生产者退休或转业补贴；农业资源储备补贴；农业结构调整投资补贴；农业环境保护补贴；贫困地区援助补贴等。
另一种农业补贴是指政府对农产品市场价格的支持以及其他形式的保护，主要包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴，农产品营销贷款补贴，出口补贴等。这类补贴通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响，一般被称为“黄箱”政策。WTO农业协议不赞同“黄箱”政策，并试图通过多边贸易协议框架加以限制和削弱。根据WTO《农业协议》，禁止对农产品出口给予或维持任何补贴（包括任何形式的收入支持或价格支持）；对国内生产者不适当地刺激出口或其他方面严重损害其他缔约国利益的补贴也要禁止，属于“黄箱”补贴的所有国内支持以1986~1988年的补贴为基准，换算成具体的数额作为削减基准，在6年内必须削减20%。同时，WTO《农业协定》的“黄箱”政策规定，给予发展中国家特殊差别待遇，对发展中国家为促进农业和农村发展所采取的下述支持和补贴措施可免予削减承诺，简称“发展箱”。主要包括：农业投资补贴；对低收入或资源贫乏地区生产者提供的农业投入品补贴；为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持等。根据目前WTO的规定，“黄箱”政策的补贴额度，发达国家限于农业总产值的5%以内，发展中国家限于农业总产值的10%以内。我国承诺的农产品价格补贴、投资补贴和投入品补贴最高限定为农产品总产值的8.5%。
二、21世纪美国和欧盟的农业补贴
当今世界大多数国家，尤其是美国和欧盟等发达国家，都对农业发展给予了种种支持，并形成相对完善、比较合理的支持和保护体系。借鉴其在农业补贴方面的成功经验，对于完善我国农业补贴政策，建立合理有效的农业补贴制度具有积极的意义。
（一）美国的农业补贴
美国是世界上最大的农产品生产和贸易国，美国小麦、饲料谷物和大豆产量约占世界的25%，出口量则占世界的45%。因此，美国国内农业补贴政策的任何变化，都会对世界农产品市场产生重要影响。
自20世纪30年代罗斯福政府制定临时农业法案以来，美国政府一直对农业实行巨额补贴。每隔几年，美国都对农业法条款进行增补和修改，农业补贴政策也不断进行调整。1995年1月1日WTO农业规则生效后，由于价格支持、出口支持及进口关税等政策受到WTO农业规则的限制，美国于1996年4月修订农业法案，改变了过去对农产品价格支持的政策，转而直接支持农民收入，准备实行推动农业自由化改革，削减农业补贴。但由于1998年以来世界农产品价格走低，美国农民的收入也在下降，原计划的补贴额不够。1998年，政府推出“作物收入保险计划”和“市场损失补助”两项保障农民收入的政策帮助农民克服市场经营风险和自然风险。1999年，政府又增加60亿美元的农业支出，用于补偿农民的市场损失和农作物欠收损失。2002年5月13日，美国颁布新农业法，以给“农场主提供可靠的收入安全网”为主要目标，在商品补贴（即农业补贴）、资源保护、农产品贸易促进、农业信贷、食品营养、农村发展、科研和技术推广、林业发展、能源发展、作物保险和灾害救助等10个方面，出台了一揽子支持措施。其中，农业补贴主要通过“贷款差额补贴”、“固定直接补贴”和“反周期补贴”等措施，对种植小麦、饲料谷物、棉花、大米、油籽的农民构建“三级收入安全网”，提供巨额收入补贴。对乳制品、食糖、花生生产者继续提供价格、贷款补贴和进口保护。美国新农业法对农业补贴水平之高、范围之广在国际上引起了广泛争议。
美国2002年新农业法中关于农业补贴的内容主要有：（1）贷款差额补贴。即政府预先规定各农产品的“借贷率”（相当于最低保护价），参与政府支持计划的农民，在播种前，可用未来的作物产量为抵押品，按政府规定的借贷率申请贷款。农作物收获后，当市场价格高于借贷率时，农民可按市场价格销售农产品，偿还按借贷率借的贷款，赚取所得利润；当市场价格低于借贷率时，农民可以在销售农产品后，再按照低于借贷率的市场价格偿还当初政府以借贷率借出的销售贷款。市场价格与借贷率间的差额是政府向农民提供的直接补贴，这种补贴即“贷款差额补贴”。贷款差额补贴能够有效地填补美国农产品价格与国际市场实际价格之间的差额，迫使国际市场价格低于美国政府确定的农产品最低保护价。与1996年农业法相比，2002年的贷款差额补贴不仅普遍提高了农产品的借贷率，从而提高了补贴总水平，而且在对小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、棉花、大米等商品提供贷款差额补贴的同时，将花生、羊毛、蜂蜜、杂豆等品种也纳入贷款支持清单，扩大了补贴范围。（2）固定直接补贴。即政府对愿意参与该计划的农民预先确定作物的面积和产量基础，并对每种补贴商品规定一个固定的直接补贴率，以此计算向农民提供的直接补贴额。固定直接补贴主要用来代替1996年农业法中的“生产灵活性合同补贴”，与农产品生产、价格不挂钩。与“生产灵活性合同补贴”不同的是，2002年农业法的固定直接补贴，将大豆、花生和其他油籽也纳入了补贴范围，扩大了对农民收入的支持面。（3）反周期补贴。当农产品的有效价格低于政府确定的目标价格时，政府将向农民提供反周期补贴。反周期补贴的补贴总额是该农产品补贴率、补贴面积和补贴产量的计算数值。其中，补贴率=目标价格-该农产品的有效价格，农产品的有效价格=（该农产品销售年度12个月的全国平均市场价格，或全国平均借贷率，取二者数值大者）+（该农产品固定的直接补贴率）。1996年农业法生效前，美国主要采取“差价补贴”、“休耕补贴”等反周期支持措施，1996年农业法取消了这两重补贴，但1998~200l年，美国连续4年向农民提供“市场损失紧急扶持补贴”，每年补贴额达75亿美元。2002年的反周期补贴了替代1998~200l年采用的市场损失紧急扶持补贴，并将过去从未列入差价补贴的大豆、其他小品种油籽、花生等也纳入了反周期补贴的范围。
就农业补贴而言，美国2002年农业法主要有以下特点：（1）大幅提高补贴水平。据美国农业部测算，今后10年（2002年至2011年）政府补贴农业的资金为1900亿美元，比1996年农业法增加约830亿美元。（2）调整补贴方式。通过“贷款差额补贴”、“固定直接补贴”和“反周期补贴”三道保护线，对种植小麦、玉米、大米、棉花、油料的农场主提供收入补贴，构成严密的收入安全保护网。“反周期补贴”是这次新增加的一种补贴方式。（3）扩大了补贴范围。除了继续对大米、小麦、玉米、高粱、大麦、棉花等农产品进行补贴外，又把大豆、油料、花生等产品纳入“固定直接补贴”和“反周期补贴”范围；把花生、羊毛、蜂蜜、杂豆等产品纳入“贷款差额补贴”范围；把水果、蔬菜等农产品也纳入了补贴范围。此外，对乳制品、食糖等的生产者继续提供价格、贷款补贴和进口保护。（4）补贴分配相对集中。由于补贴与农产品的面积和产量挂钩，巨额补贴将主要流向少数大规模农场。美国农业部估计，按新农业法的补贴方式，目前30%的大农场将获得70%的补贴，这将有利于提高大农场的规模和竞争力。
（二）欧盟的农业补贴
1958年，欧盟的前身欧共体的第一个条约《罗马条约》就明确规定实施共同农业政策并建立起占欧共体预算60%~70%的欧洲农业指导和保证基金，用以补贴和支持共同体的农业发展。欧盟共同农业政策和农业共同基金的特点是：对内实行价格支持，对外实行贸易保护。在WTO乌拉圭回合谈判中，迫于美国和以消除农业出口补贴和彻底削减农业关税及产生扭曲的国内支持为目标，包括澳大利亚、加拿大、阿根廷、巴西、智利、南非等18个成员组成的WTO多边谈判中的农业谈判集团（凯恩斯集团）的压力，1992年欧盟大幅改革共同农业政策，并于1993年削减了谷物、油籽和豆类作物的支持价格。同时，作为对生产者损失的补偿，欧盟引入了“补偿支付”这一部分与生产脱钩的直接收入补贴形式。1999年3月，为了给新一轮的WTO多边谈判和欧盟东扩创造条件，欧盟通过了《欧盟2000年议程》，进一步把农业补贴由价格支持转向直接收入补贴。该法案的有效期为6年，从2000年年初开始实施。
在美国颁布新农业法之后，2002年7月欧盟委员会提交欧盟农业政策中期评估报告，完整提出了欧盟农业政策改革的设想。经过了一年多的激烈辩论和前后三次谈判，欧盟部长理事会终于在2003年6月26日通过了农业政策改革决议。
欧盟2003年最新农业政策改革中有关农业补贴的主要内容包括：（1）改革直接补贴方式。欧盟的直接补贴政策最早是在1992年作为降低支持价格的补偿开始实行的。2000年议程进一步将谷物的支持价格在两年之内降低15%，同时提高了直接补贴。补贴的计算较为复杂，其基础是农民每年的种植面积和单位面积的补贴额。上述欧盟直接补贴政策虽然与当年的价格无关，但是却与当年种植的产品类别和种植面积多少有关，因此是挂钩的，属于对生产和贸易具有直接扭曲影响的政策。由于欧盟在实行这种政策时，对总的生产数量进行限制，因此，属于“蓝箱”政策。按照新的改革方案，原则上取消以上补贴，代之以“单一的农场补贴”。每个农民获得的补贴额将根据以2000~2002年为基期的情况确定。一经确定，补贴就与当年种植的作物种类和面积多少无关。因此，将不再属于扭曲生产的政策，从而可以归为“绿箱”政策。（2）从2005年开始大幅度增加用于促进农村发展的资金，扩大用于促进农村发展的措施范围。一是鼓励农民生产高质量的更好地满足消费者需求的产品。最高补贴额为每个农场每年3000欧元，最多5年。二是支持农民按照欧盟标准进行生产。如果农民开始采用并按照这些标准进行生产，则可以给予临时性的补贴；如果农民需要有关的咨询服务，则可以对该咨询费用进行补贴。三是对实行高标准动物福利的农民实行补贴。四是为鼓励年轻人进入农业行业和从事农业活动，增加对年轻农民进入农业所进行的投资补贴。（3）调减对大农场的补贴。按照既定的标准计算，每年获得直接补贴额不超过5000欧元的农场，不进行调减。那些每年获得直接补贴超过5000欧元的农场，将对补贴进行调减。调减的幅度是：2005年为3%，2006年为4%，2007年以后为5%。据测算，此项措施每年可节省支出12亿欧元。这些节省下来的支出将全部用于促进农村发展项目。（4）继续执行市场稳定政策，并对各种农产品的补贴政策和措施进行调整。例如，对传统硬粒小麦种植区的附加补贴与生产脱钩；将淀粉马铃薯按照2000年议程规定补贴的40%归入新的单一补贴，其余的60%仍按原方法进行补贴；对稻米继续实行干预价格，但是价格水平降低一半到与世界市场价格大体持平，为每吨150欧元，为保持农民的收入不变，对农民的直接补贴提高到每吨177欧元，其中102欧元作为单一补贴，不再与生产挂钩，其余75欧元作为挂钩补贴保留。（5）在2006年以前，各成员国可以在自愿的基础上，建立起一个新的农场咨询系统。2007年以后，各成员必须都建立起这样的系统。有关的费用由欧盟农村发展基金支付。
从欧盟2003年最新农业政策改革中有关农业补贴的主要内容来看，此次改革的核心内容是补贴方式的变化，即由原来与当年生产面积挂钩的间接补贴变为不与当年生产挂钩直接补贴，从而使大部分“蓝箱”支持转变为“绿箱”支持。此外，仍然保留原来的价格支持政策，至于支持价格的水平，有的产品不变，有的产品降低。尽管欧盟此次改革农业补贴的总量并没有变化，但是，欧盟农业补贴政策的实施以巨大的财政开支为代价，本来就较为严重的财政危机和与收入挂钩的补贴政策导致人们不愿工作，抑制了就业倾向，在一定程度上起到了“养懒汉”的结果。
三、我国农业补贴现状及存在的主要问题
我国农业补贴始于20世纪50年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。20世纪80年代以来，我国调整和完善农业补贴政策，在增加农业投入和调整支出结构等方面作出了努力。这些年农产品供求平衡、丰年有余，与国家加强对农业的支持是分不开的。进入90年代中后期，我国对粮棉等农产品实行较大力度的价格和流通干预政策，政府收购价显著高于市场价，迫于库存压力，出口时，整体上收购和经营成本往往高于国际市场价格，这类对粮棉等农产品的流通干预政策确实在一定程度上具有保护性补贴效果，然而，粮棉国有流通部门亏损挂账高达数千亿元，财政如牛负重。
目前，我国现行的农业补贴主要有：（1）食物安全储备补贴；（2）国内粮食补贴；（3）自然灾害救济补贴；（4）环保补贴；（5）贫困地区补贴；（6）价格支持措施，即粮棉定价收购及保护价收购；（7）农业生产资料价差补贴。年补贴及支出额大约在1800亿元左右。
我国现行农业补贴的特点和存在的主要问题是：
1.补贴面较广、分散，补贴结构不合理，重点欠明确。财政对农业生产流通领域的多环节、多类别的补贴，几乎涉及到农产品生产与流通的全过程。由于补贴面较广、补贴很分散，各环节、各类别上所获得的补贴数额很少，财政补贴的作用因此难以集中发挥效能。在农业补贴比较集中的粮棉补贴方面，虽然已开始有选择地补贴某些优质品种，但不够普及、稳定，农业产业化的龙头企业依然面临财政金融支持乏力的问题，特别是对投入品的补贴几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的诸多方面，而且很少分地区和人群，补贴对农业结构调整的力度有限；在一般政府服务中，对农民培训的支出比例很低，仅占一般政府服务的2.1%，其中没有或很少有补贴，导致农民的人力资本匮乏；农业技术推广补贴力度不大，进展迟缓；市场营销服务未明确给予补贴性支持，呈现短缺态势；检验服务因补贴资金缺额大，比较落后，难以满足加入WTO后农产品进出口及国内生产的需要；在国内粮食援助上，一方面补贴资金欠缺，另一方面粮食库存积压严重。此外，自然灾害救济支付、环境计划下的支付与地区援助计划下的支付等，投入有限，补贴也不多。
2.以“黄箱”政策中的价格补贴为主，不仅缺乏增加农民收入的补贴，而且“黄箱”支持利用也不充分。一方面，大多数农业补贴主要用于降低农用生产资料价格、支农服务的收费标准以及农产品购销环节，这类补贴占财政对农业补贴的比重较大。近年，中央财政和地方财政用于粮棉油在流通环节的补贴占整个财政补贴总额的50%。这其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴，农民只是从中间接地获得少量补贴利益。另一方面，在“绿箱”政策中，我国缺少与生产不挂钩的收入补贴、收入保险计划、农业生产者退休或转业补贴、农业资源储备补贴、农业结构调整投资补贴等项，占“绿箱”支持的一半。这尽管与我国长期处于工业化前期阶段，资金短缺，财力不足的国情有关，但也充分说明我国增加农民收入的补贴手段比较缺乏。在“黄箱”政策中，我国农业补贴主要包括两部分：一是价格支持措施，即粮棉定价收购及保护价收购；二是农业生产资料价差补贴。两项合计我国每年“黄箱”政策补贴约为290多亿元，仅占农产品总产值的1.4%。按我国承诺的农业产值8.5%以1999年为基期来计算，允许的“黄箱”补贴规模约为1740亿元，还有1450亿元的补贴空间。
3.补贴方式的间接性和隐蔽性，导致流通领域补贴资金沉淀过多，保护农业生产和增加农民收入的效果不显著。长期以来，我国财政对农业的补贴方式主要采取通过流通渠道间接给予补贴。目前，我国每年用于粮食流通的补贴在500亿~700亿元之间，占农业支持总量的30%~50%。这种方式对农业生产尽管带有一定的补助性质，但这种补贴对农业生产的直接刺激力度不大，且容易流失。据经合组织测算，发达国家价格补贴政策的效率仅为25%左右，即政府价格补贴的每1元钱，农民只能获得0.25元左右。以我国粮食补贴为例，其补贴种类有价格补贴、储备补贴、超合理周转库存补贴、销售补贴、新老财务挂账补贴等。许多补贴并没有直接补给农业生产者，而是补给了中间环节。从补贴的目的来看，其主要目的是为了稳定粮价，保护生产者和消费者的利益，而实际上收效不理想，政府出了钱，而农民得到的却不多，大部分补贴流失在粮食流通领域，用于支付人员经费和弥补经营亏损。不仅如此，这种通过流通渠道间接的农业补贴方式还会因过剩库存产品增加，粮食企业亏损持续发生，而加重财政负担。至于为什么发达国家不愿彻底放弃价格支持政策的原因，可能主要在于该项政策具有刺激生产、维持供给能力、增加收入和保持就业的多重功能。是否采用或以多大力度使用价格支持政策，取决于政府对农产品增产和农民增收两大政策目标的倾向。
4.管理体制运行不畅，“跑、冒、滴、漏”时有发生，补贴效率难以提升。关于农业补贴的政策，主要涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等部门，因政出多门，协调困难，交易成本高，时滞长，加之部门本位主义、地方保护主义和寻租活动的影响，使得农业补贴中的“跑、冒、滴、漏”现象时有发生，从而降低了农业补贴的效率。另外，因我国农民数量庞大，在政府与农民之间缺乏一个有效的中介组织载体，许多针对农民的直接补贴政策，其运行成本都比较高昂，也降低了补贴资金的运行效率。
四、改革和完善我国农业补贴政策的建议
1.调整补贴结构，突出补贴重点，加大补贴力度。在农业补贴中，调整补贴结构与增加补贴数量同等重要。一方面，要根据国内外农产品的竞争态势，努力使补贴结构合理化，突出补贴重点，提高资金补贴效率。一是重点补贴优质化、专用化农产品、绿色产品以及精深加工的农产品生产；二是农业投入品以良种和节水型灌溉中的水电费补贴为主，其中良种补贴又要向大豆、玉米、小麦和棉花倾斜，以降低这些产品的生产成本；三是对受冲击较大的粮棉油糖等敏感性农产品主产县的中低收入纯农户进行补贴；四是以贴息贷款和直接补贴农产品基地建设的方式，重点支持农业产业化龙头企业的收购、加工和销售活动。另一方面，需加大资金投入力度，弥补现行农业补贴的薄弱环节，增强农业的国际竞争力。一是资助农村居民教育培训。直接补贴主产区农民的职业培训费用，对营销技能型的农民经纪人培训、绿色证书培训以及进城后的岗位资格培训，都可凭有效证件和培训资格证书，领取一定金额的学杂费补贴；资助非政府创办的培训机构。二是扩大农业技术推广的资金补贴额度。资助民营企业和农民专业大户建新技术推广示范基地；设立新技术、新品种风险基金，对因技术、品种不稳定造成的损失给予补偿。三是加大农产品检验服务的支持力度。除了少数复杂的质量检验和特殊的疫病防治收取较低的成本费用外，一般农产品的质量检验和畜禽检疫均免费进行，资金缺口通过设立产品检验专项资金来弥补。四是增设市场营销服务专项资金，提高市场营销服务的效果。五是增加国内粮食援助补贴。用过剩的粮食替代部分最低生活保障金的发放，同时增加粮食补贴数量，城镇低收入者凭票到指定网点领取。六是进一步加大自然灾害救济、环境保护与贫困地区的资金补贴力度。其中，将部分自然灾害救济金转为收入保险基金，在少数自然灾害频发地区，进行收入保险补贴制度试点。
2.调整和用好“黄箱”补贴。按我国的承诺，“黄箱”补贴空间依然很大。我们应当充分利用好这一空间，建立以农产品价格支持尤其是以粮食价格支持为核心的政策体系。这一体系的重点是：（1）改暗补为明补。财政对农业的补贴应由过去的间接补贴、对中间环节的补贴等“暗补”形式，转向直接补贴农产品保护价及与之相关联的仓储建设、保管费用等方面，转向国家需要扶持与发展的农业生产经营项目的补贴，以农产品的保护价格为手段，实施财政补贴对农业的“明补”，最终确立以产出补贴为主体的农业补贴支持方式。这不仅可以减少补贴资金的流失，而且能使补贴更直接、更具体，更能达到补贴政策的目标。（2）改补“硬件”为补“硬、软件”并重。长期以来，财政对农业的补贴主要以补贴物资，如农业机械、化肥、农药、农膜、柴油等“硬件”为主，缺乏对农业科技、社会化服务体系这些“软件”的补贴，补贴效果不够理想，难以形成较大的生产能力。大量事实表明，农业科技内存量和内含值是极大的。一项先进农业技术的推广应用可使农产品产量增加10%~30%，质量也相应提高，为社会所创造的价值是无法估量的。因此，必须在增加对农业生产者提供新品种、化肥、农药、农用油、农业机械等“硬件”补贴的同时，增加对农业“软件”的补贴，有利于保证农业的优质、高效；通过对农业社会化服务体系的完善，解决农户生产经营的后顾之忧，促进农业经济的发展。
3.支持农业保险业务的全面开展。为了增强农业的风险承受能力，保护农业生产稳定发展和维护农民的利益，需要建立农业保险体系。在发达国家，农业保险受到广泛的重视，成为政府支持农业发展的一个重要手段。如美国政府为所有参加保险的作物提供30%的保险费补贴，投保的农民当年作物收成减产25%以上时，可获得联邦作物保险公司的最高赔偿金额；日本政府对主要农作物给予15%的补贴；加拿大的保险范围几乎涵盖了所有的农产品，农民自愿参加作物保险，联邦及各省政府支持50%的保险负担。通过农业保险实现对农业的保护，使作物保险升格成为农民收益保险，取代灾害救济及价格补贴，已是WTO框架下世界农业政策的新走向之一，且这一支持措施并不违背WTO规则，值得我国借鉴。目前我国农业保险制度还不完善，农业保险水平低，农业保险运行远远不能适应WTO框架下农业生产发展的需要。因此，农业宏观政策要高度重视农业保险问题，把农业保险制度建设列入政府农业宏观政策的议事日程，建立符合中国实际的农业保险体系，充分发挥农业保险在促进农业生产发展方面的重要作用。为此，首先需要发挥政府的职能作用，并借鉴国外已有的成功经验，由政府直接开办或者由政府委托的保险机构开办农业保险，重点对粮棉油糖等敏感性大宗农产品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口创汇产品进行保险补贴。这项补贴肯定比财政直接用于救灾支出少得多。它不仅能有效地分散风险，分摊风险损失，而且能极大地减轻财政的救灾支出压力。其次，鼓励地方或农户成立互助保险合作组织，建立农业保险专项风险基金，通过减免营业税、所得税等优惠办法，扶持其发展。
4.把粮食流通环节的补贴逐步转到生产环节，对农民和农业生产进行直接收入补贴。这是目前属于“黄箱”性质的补贴转为“绿箱”政策的一条可行的途径，符合美国和欧盟农业补贴调整趋势。作为一项农业政策改革，直接收入补贴之所以在近年为许多国家奉行，主要是因为：（1）直接收入补贴效率更高；（2）直接收入补贴有利于环境保护目标的实现；（3）直接收入补贴有利于增加补贴透明度。对农民的直接收入补贴，要体现保障粮食安全、稳定农民收入的政策目标。补贴的重点是粮食主产区，补贴的范围是种植粮食、对社会提供商品粮的农户。补贴的依据是种粮面积和粮食商品量。补贴的标准，可按过去3年粮食平均种植面积及商品量，以及前3年粮食平均保护价与市场价的差额计算，3年不变，3年后再根据财力情况调整。补贴的渠道，一次性核算到农户，通过农村信用社或农发行的农村金融网点设立补贴账户发放我国目前对农民直接收入补贴，只是对农民在放开粮食购销过程中受到的损失做一定的补偿，还难以做到对农民收入全面补贴。据测算，按2001年市场价与保护价的差价，每斤粮食需补贴6~7分钱，全国需补贴150亿元左右，约占现有粮食风险基金总规模的一半。今后，随着改革逐步深入，应在预算上将对农民的补贴单列，将粮食风险基金扩大为粮食生产风险基金，从以降低市场风险为主转变为支持生产为主。在此基础上，视财力状况，再考虑建立和完善对农民直接收入的补贴制度。今年中央财政已设立大豆良种推广专项资金和农机、农用燃油补贴，今后可视财力状况逐步扩大范围。
5.加快农业管理体制改革步伐，逐步推行农业支持项目法制化管理，提高农业补贴效率。一是完善包括农业补贴在内的农业支持法律体系，抓紧做好修改《农业法》和制定《农业补贴条例》工作；着手研究制定在WTO规则框架下《农业保险法》、《农业灾害救助条例》、《贫困地区援助条例》、《农民专业合作经济组织法》和《农产品行业协会管理办法》等法律法规，健全农业支持法律体系。二是在重要农产品主产区，成立区域性的农业行业协会，提高农民的组织化程度，解决反倾销、反补贴和保障措施纠纷中的诉讼主体资格问题；帮助政府有关部门调查行业损失，摸清农民的收入及受损情况，降低农民收入补贴发放的运行成本。
党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系”。并明确提出要进一步完善包括养老保险、失业保险、医疗保险、职工工伤和生育保险在内的各项社会保险制度，完善城市居民最低生活保障制度，采取多种方式充实社会保障基金。农村养老保障以家庭为主，有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。这无疑为完善我国社会保障制度指明了方向。本章在介绍社会保障基本理论的基础上，对我国社会保障制度改革及其资金管理问题进行了探讨。
