一、农村税费改革的主要内容及进程
为了减轻农民负担、规范农村税费关系、深化农村改革，2000年3月，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定从2000年开始，在安徽以省为单位进行农村税费改革试点，其他省（区、市）选择少数县市进行试点。
安徽等地试点工作取得初步成效之后，2001年3月，国务院根据合肥会议精神下发了《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，进一步明确和完善了农村税费改革的有关具体政策和工作要求，扩大了试点范围。截至2002年底，全国已有20个省、市、自治区全面展开了试点工作，另有辽宁、北京、山西、新疆、广西、云南、海南、福建和广东等九省、市、自治区共计53个县、市、区，也进行了试点。2003年农村税费改革试点工作全面推进。
山东省农村税费改革试点，2000年开始在聊城（地级市）和莱州、肥城两个县级市进行，2002年在全省全面展开。结合山东实际，山东省制定了《农村税费改革（试点）实施方案》。实施方案对中央政策进行了细化和具体化，中央没有明确规定的，根据山东省实际也提出了具体意见。山东省农村税费改革的基本内容，可以概括为“三取消、两调整、一改革”。
1.“三取消”。一是取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；二是取消屠宰税；三是逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工，原则上在3~5年内逐步取消。取消“两工”后，村级发展公益事业需要筹资、筹劳的，实行“一事一议”的办法，先由村委会提出用工意见，村民会议或村民代表会议通过后实施。
2.“两调整”。一是调整农业税政策，这是农村税费改革的主体。具体内容包括：（1）重新核实农业税计税土地面积。农业税计税面积，要以第二轮土地承包合同为依据，按照近年来耕地的增减变化情况进行核定。（2）重新确实农业税计税常年产量。各级计税常产按各地1994~1998年主要农作物5年平均产量和规定比例折算为标准粮（小麦）后核定，并报上级政府备案，省政府不再核定各地的计税常产。具体核定计税常产时，要按照“实事求是、区别对待、不高于实产”的原则。（3）合理确定农业税计税价格。计税价格根据国家公布的粮食收购保护价格和市场粮食价格经综合测算确定，计税价格最高为每公斤标准粮1.14元，原则上一定5年不变。（4）调整农业税税率。中央规定，新的农业税仍实行地区差别比例税率，农业税平均税率最高不超过7%。省委、省政府要求，农业税税赋水平原则上不超过1999年农业税和乡统筹费的负担水平。根据这个精神，改革后的农业税税率全省统一执行6%。比中央规定7%的税率低了一个百分点，这个百分点转化为农业税附加，用于弥补改革后的村级经费不足。二是调整农业特产税政策。（1）调整农业特产税征税品目。根据我省实际，对部分税目停征农业特产税，如在农业税计税土地上生产的西瓜、甜瓜、甜叶菊等三个大田农产品，收益不高，因此改征农业税。（2）调整部分产品的纳税环节。（3）调整农业特产税税率。农村税费改革后，按照略高于农业税率的原则，对农业特产税税率进行适当调整。部分产品实行全国统一税率，其他产品授权各省在规定的税率范围内确定适用税率。（4）开征农业特产税附加。
3.“一改革”是指改革村提留征收使用办法。中央规定，为了规范村集体与农民的分配关系，决定取消原来按照农民人均纯收入收取村提留筹集村集体经费的办法。改革后，村级经费主要以农业税附加的形式收取，附加比例最高不超过20%。省里在测算的时候，认为20%的比例无法满足村集体正常开支的需要，所以省委、省政府决定，在农业税及附加不超过中央规定的8.4%总税负前提下，从7%的农业税正税税率中，拿出一个百分点转移为附加。这样我省农业税附加比例从20%提高到40%，同时确定农业特产税附加比例为10%~20%。两项附加构成村集体经费的主要来源，由乡财政专户存储，村委会安排使用，乡镇经营站实施监督管理。改革后，村内兴办集体生产公益事业所需资金，不再向农民固定收取，实行“一事一议”的办法，由村民大会或村民代表大会讨论决定，村级集体资金和“一事一议”筹集的资金，实行村务公开，村民监督和上级审计的监督管理办法。一年内由村民所负担的“一事一议”资金人均不超过15个劳动义务工。
经过以上改革后，农村取消了“三提五统”和各种收费，乡镇政府履行职能所需经费除本级工商税收外主要通过农业税、农业特产税筹集；村集体运转所需经费，主要通过农业税和农业特产税附加筹集。村内发展公益事业需要的资金，主要通过“一事一议”的办法解决。
二、农村税费改革的主要配套性政策
农村税费改革政策性强，涉及面广，其配套改革包括：
1.全面整治涉农收费，减轻农民的各项负担，健全农民负担监督机制。一是取消专门面向农民收取的一切行政事业性收费和政府性基金、集资项目。二是严格规范农村各种有偿服务收费和价格管理制度。三是取消国家法律法规规定以外的一切达标升级活动。四是取消一切不利于控制和减轻农民负担的干部考核制度。五是妥善处理乡村不良债务。六是建立有效的农民负担监督管理机制。
2.转变职能、精简乡镇机构和压缩人员。一是转变乡镇政府职能，调整支出结构。税费改革后乡镇财政一般不再参与企业挖潜改造活动，更不能投资兴办一般竞争性企业。对推向市场的事业单位，乡镇财政逐年停止资金供应。二是调整行政区划，撤并小规模乡镇。三是精简乡镇机构，压缩人员编制。四是妥善安置分流未聘人员。
3.搞好试点，稳步推进。肥城市是2000年4月份被省里确定为农村税费改革试点的，这期间，按照省和泰安市的部署要求，坚持“积极稳妥、科学运作、扎实推进、务求实效”的总原则，以改革的思路抓税改，以创新的精神去探索。在搞好模拟试点的基础上，2000年11月份全面铺开，进入了实质性操作阶段。经过大量细致的工作和几个关键环节的衔接，从2001年农业夏季征收开始，就完全按新税制运行，实现了平衡过渡。下面我们主要以肥城市为例，对农村税费改革的成效、存在问题和深化农村税费改革的对策进行探讨。
三、农村税费改革的主要成效
总起来讲，农村税费改革不仅减轻农民负担，有力地促进了农民收入恢复性增长，得到了广大农民群众的衷心拥护，而且带动了农村各项改革，推进了农村经济的持续发展和农村社会的全面进步。从肥城市实践来看，农村税费改革的主要成效有：
1.农民负担进一步减轻。2000年，肥城市农民负担总额为10570万元，人均145.5元。税费改革后的2001年，农民负担总额为7164万元，人均98.61元，比农村税费改革前下降了3406万元，人均减负46.89元，减负率为32.23%。同属我省农村税费改革最早的聊城和莱州，人均减负分别为37.25元和47.97元，减负率为27.52%和29.5%。
2.农村的税费收缴方式得到规范，干群关系良性发展。在实施税费改革前，肥城市也存在着一些乱收费、乱摊派的现象。此外，为了实现上级的达标升级活动，部分村甚至通过限制农民子女上学的方式强行要求农民出钱出物，群众对此意见很大，实施税费改革后，情况出现了新变化。由于国家明文规定，对一般农户的税费收缴只有农业税、农业税附加、农业特产税及农业特产税附加四种形式，对于少数特殊农户尚可加收乡村公益金，这种税费收缴形式简洁明了，加之肥城市又采取了一些措施宣传、讲解税费改革，农民对自己应该承受的负担一目了然，属于自己分内的事情，他们积极配合，而对一些不法收费，农民就据理力争，大大减缓税费收缴的难度。对乡村干部来讲，由于上级取消了各种不利于控制和减轻农民负担的干部考核制度和考核指标，将涉农收费项目和标准公之于民，干部们在收缴税费时就可做到有法可依、有证可查，从而易于澄清他们的收缴行为，还干部一个清白。以前紧张的干群关系在农村税费改革中得到改善。
3.促进了农业结构调整，推动农村经济繁荣。通过农村税费改革，肥城县的农民负担减少3407万元，其中的2000多万元被用于发展生产，农民种粮和进行多种经营的积极性得到了进一步提高。在税费改革后，农村的种植结构呈现出了新变化，许多农民由原来单一的种植粮食作物向经济作物发展，大力发展蔬菜基地、滴灌、大棚和养殖业，出现了一批养牛、养羊、养鸡大户，农民收入明显提高。不仅如此，农村的工副业、农业也发展起来，整个农业和农村经济稳步发展，呈良性增长趋势。
4.促进了村民自治的发展。中央在出台农村税费改革方案时，充分考虑了发挥村民自治为主要内容的农村基层民主在减轻农民负担中的作用。在中发[2000]7号文件中明确规定，村内兴办的其他集体生产公益事业所需资金，不再固定向农民收取村提留，实行一事一议，由村民大会民主讨论决定，实行村务公开、村民监督和上级审计。在肥城市仪阳乡，实行的即是“一事一议”和“一事一批”制度，而这恰与村民自治制度中的民主决策、民主管理和民主监督等基本内容相契合。税费改革无形中提高了村民的民主意识，促进了村民自治。
5.乡村机构改革和人员精简取得了初步进展，减轻了财政支出压力。通过改革，乡镇党政机构由原来的7个减少为4个，精简了42.9%；乡镇事业单位由原来的每乡镇平均17个，减少为每乡镇平均8个，精简了53%，行政编制由695人减少为556人，精简了20%；财政拨款事业单位编制由1286人减少为574人，精简了55.3%；乡镇领导职数由210职减少为132职，精简了37.1%；乡镇机关人员由原来的508人，精简为435人，精简了14.4%；乡镇财政拨款事业单位工作人员由原来的1244人，减少为574人，精简了53.9%。2001年底到2002年春，结合两委换届，大力推行“两委”干部交叉任职，减少拿固定工资和享受补贴人数，全市村“两委”干部交叉任职的达78.5%。“两委”成员由换届前的4 109人减少到2618人，减幅达44.8%；支部书记兼村主任467人，占81%，减少拿固定工资人员2618人，减少享受误工补贴人员4368人，节约开支900多万元。
四、农村税费改革中存在的主要问题
从肥城市农村税费改革实践来看，农村税费改革存在的问题主要有：
1.乡村两级收入大幅度减少，乡村基层组织运转困难。乡村财力出现缺口，是肥城市在农村税费改革试点中遇到的最直接的问题。改革前向农民征收的“三提五统”和各项附加等共计10571万元，改革后取消“三提五统”按规定税率征收的农业税、农业特产税两项税金及附加和公益金共征收7164万元，减少3407万元。从乡镇财政分析，改革前共征收农业两税及附加，教育集资等共有6713万元，改革后两税收入4785万元，乡镇预算外减少1928万元，占总减负额的56.58%，2002年上级预计分配税费改革转移支付资金2012万元，乡镇级可分享1138万元，乡镇级财力仍减少790万元。从乡镇财政收入来看，改革前，农业两税收入为1866万元（其中农业税1093万元，特产税773万元），改革后两税合计征收4786万元，每年增收2920万元。从村级分析，改革前村级提留为3858万元，改革后改征农业两税附加，同时征收乡村公益金。全市共征收2379万元，同比减少1479万元，占减收总额的43.42%。按2002年预计上级分配费改税转移支付补助2012万元，村级可分享874万元，但仍减少财力605万元，平均每村减少1万元。而且，由于税改前后收支渠道的不同，不仅乡村两级的收入大幅度减少，而且原来由多方面承担的政策性支出，也大部分转为由乡镇财政列支，加剧了乡镇财政的困难，致使有些政策法规的某些条文规定难以落实。
2.农村教育经费缺口加大，难以维持正常运转。以该市仪阳乡为例，在税费改革前，乡财政对农村义务教育经费投入的渠道主要有两个：一是从每年的预算内安排部分事业费；二是从“三提五统”中按一定比例征收农村教育费附加予以安排部分支出。在2000年，仪阳乡义务教育经费投入共计705万元，其中：从乡财政预算内安排644.5万元，用于人头经费支出，按农民人均纯收入的4.8%收取的“三提五统”费中，征收农村教育费附加用于部分教育经费支出，2000年全乡征收农村教育费附加139.7万元，当年实际支出139.7万元。农村税费改革后，由于“三提五统”费被取消，教育经费投入转变为预算内投入和转移支付投入两个渠道。2001年义务教育经费支出696.4万元，其中人头经费649万元，总支出比农村税费改革前减少8.6万元。
3.现行农业税税率偏高，实际税负较重。
（1）现行农业税税率偏高。在农村税费改革试点地区，现行农业税正税税率为7%，附加率为20%，综合税率为8.4%。这一综合税率与改革前农业税15.5%的平均税率比较是降低了不少，但是，如果把按土地的常年产量计征的农业税换算为按增加值或商品的流转额来征收，我国现行农业税名义税率并不低。首先，我国目前耕地生产的增值率平均最高不会超过30%，即使按增值率为30%计算，我国农业税按增值额征收的名义税率竟高达28%（8.4%/30%）。这显然要高于我国现行增值税的基本税率，也高于发达国家增值税的基本税率。在这里有一点需要说明，这一比较没有考虑我国现行增值税是收入型增值税，尽管如此，两者名义税率相差11%，足以说明问题。其次，我国目前农产品平均商品率只有40%，以此换算后的农产品商品流转税税率也高达21%（8.4%/40%）。这显然要远远高于我国现行营业税税率。即使不考虑农产品平均商品率和增值率，现行农业税8.4%的综合税率也高于现行增值税小规模纳税人适用的6%或4%的征收率。也就是说，现行农业税8.4%的综合税率表面上看并不很高，但对于商品率只有40%、增值率平均最高不会超过30%、微利甚至亏损的农业生产来讲实际上是偏高的。
（2）现行农业税几乎把农业利润全拿走，有时甚至伤及税本。近年来农村居民家庭来自农业的人均纯收入仅有1000多元，如果扣除劳动力成本，大多数农村居民家庭从事农业生产经营的所得了了无几甚至为负数。这就意味着现行农业税的征收不但几乎把农业利润全拿走，有时甚至伤及税本。
4.农村公益事业发展问题。税费改革后，兴办公益事业所需的资金，不再向农民收取，而由乡镇财政支出。但是，由于乡村两级在税费改革后，收入都有不同程度的下降，因此乡镇财政保吃饭、保运转的压力很大，村级收入也大幅度减少，乡村两级都很难挤出资金用于兴办公益事业。更何况，目前肥城市村级债务负担比较重，大部分是过去农村“四通”、建校办学等公益事业形成的。税改前，按照有关政策规定，可以采取在“三提五统”中列支等形式，筹集偿债资金，税改后，偿债能力受到很大限制。解决好这个问题，目前主要是靠村级自身努力，试图通过发展集体经济等措施来逐步解决，但完全依靠村级自身，短期内难以解决好村级债务问题。
5.税费改革后，乡镇在财政压力下过多干涉村级事务，不利于以村民自治为主要内容的农村民主的发展。由于税费改革后，乡镇财政收支压力加大，乡镇为了缓解财政压力，加强了对村级的控制。一是强化了对村干部完成税收任务的目标考核。二是乡镇强化了村财乡管的力度。
五、深化农村税费改革的对策
1.加大乡镇政府改革力度，将乡（镇）一级政权组织明确定位为县级政府的派出机构。我国从中央到乡（镇），有五级政府，级次较多，影响了政府决策和办事效率。农村税费改革后，应当将乡（镇）一级政权组织明确定位为县级政府的派出机构。一是有利于乡（镇）职能转变。改革后，乡镇的许多职能发生了变化，乡（镇）政权组织不是发展乡镇经济的主体，而广大农民和其他工商业者才是发展乡镇经济的主体。乡（镇）政权组织的职责主要是加强社会管理，保障公共设施，围绕市场经济为农民提供服务，为经济发展创造良好的环境，以及做好计划生育工作。但目前乡（镇）在职能转变方面明显滞后。基层干部对上项目、搞建设热情很高，普遍反映缺少资金，流露出对原来集资、摊派那一套的留恋。这与乡（镇）目前作为一级政府定位，干部考核政绩指标设置有直接关系。二是有利于乡（镇）机构精简。解放初期，乡（镇）不是一级政府，只是初级社、高级社，人员少；后来发展到人民公社，人员也不多，再后来撤社建乡（镇），赋予乡（镇）不少新的职能，部门行业强调上下对口，机构膨胀起来，逐步成立了几大班子。设了不该设的机构，办了不该办也办不好的事情。“食之者众，生之者寡”，只有向农民伸手，加重农民负担。农村税费改革后，各地都加大了乡镇机构改革的力度，但总起来说，收效不大。究其原因，还是与乡（镇）定位不合理有关。三是有利于县级政府统筹规划，促进城乡一体化发展。乡（镇）既是政府，就要“分灶吃饭”，设立乡（镇）级财政，好处是有利于调动乡（镇）政府组织财力的积极性，但也是造成城乡分割的一个重要因素。一般来说，各乡（镇）的发展主要靠本级财力，县级主要管县城的建设，这是形成我国城乡差别呈扩大趋势的一个重要原因。另外，税费改革后，农村中小学教师工资上划到县管理，乡（镇）财政收支规模大大缩小，继续设立乡（镇）财政，运行成本高，应探索新的路子。初步设想，将乡镇作为县级政府的派出机构，由县级政府制定财政综合预算，统筹安排全县财力，能更好地促进城乡一体化发展。我国现阶段在全国范围内消除城乡差别一时还做不到，但在局部范围内是可能的。一些县（市）在改革试点中，实行“乡财县管”，就是一种有益的尝试。具备条件的地方，可以选择一些有代表性的县（市），进行取消乡（镇）级财政，实行县级财政综合预算管理体制，进而实行乡（镇）作为县级政府派出机构的试点。
2.改革农村公共产品供给机制。
（1）在农村公共产品供给决策上，由供给主导型向需求主导型转变。改革农村公共产品供给决策程序，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。主要包括以下两个方面：第一，推进农村基层民主建设，建立农民对农村公共产品需求的表达机制。当前，农村公共产品大都是由各级政府及其相关部门自上而下提供的，其供给总量、供给结构和供给程度多数是由乡及乡以上组织以政策规定的形式下达的。行政命令式的决策机制从体制上决定了供给与需求是脱节的，造成了供给与需求之间容易出现矛盾，不但公共产品的供给总量和结构不可能真正满足农民的实际需求，而且还可能超越农民的实际承受能力，极易导致供给过度，从而加重农民负担等问题。因此，推进农村基层民主建设，建立农民对农村公共产品需求表达机制就显得尤其必要。应当说，当前在农村实行的村民自治，特别是“一事一议”为农民表达对村级公共产品的需求状况起到了很好的作用。但是如果农村基层民主建设仅仅停留在村级显然是不够的，下一步要将农村基层民主建设向县乡两级延伸。第二，改变“压力型”体制，为农村基层民主发展创造宽松的外部环境。过去，在压力型体制下，县乡政府工作的主要目的是完成上级安排的刚性任务，至于这些任务是否体现民意并不重要。即使是对一些缺乏民意基础的任务，县乡政府也必须完成，这就导致农村公共产品供给与需求的错位。而为了完成这些任务，县乡政府往往通过干涉村民自治范围内的事情，比如对村干部实行目标考核制，实行“村财乡管”等等，从而挤压了农村基层民主生长的空间。
（2）在农村公共产品资金筹措上，在加大上级政府财政转移的力度的同时，用市场化手段吸引民间投资，拓宽筹资渠道。用市场化手段解决农村公共品供给资金不足，具体地说，就是积极鼓励社会力量在提供农村公共产品方面的积极性。在这方面，肥城市结合自身的情况在探索用市场化手段解决农村公共产品供给资金不足方面取得了一定的成绩。比如，在水利设施建设方面，肥城市针对村集体无钱投资建设、已有设施管理费用大的问题，积极引导各乡镇走市场化运作的路子，采取建立水利合作社，股份合作组织的形式，广泛吸纳社会闲散资金，兴修水利设施。在通过市场手段解决筹集农村公共产品供给资金时，需要注意几个问题。一要保护出资人的利益。对建成后的农村社会公共产品明晰产权关系，该属集体的就归集体，该属农民个人的就归农民个人，不能侵犯出资人利益。公共产品的受益者应按规定缴纳一定的服务费，用于折旧和维修。对服务费的分配要按照产权归属来进行，占份额小的少分配。尤其是，产权明晰后，农民经营的农村公共产品具有私人产品的某些属性，应当采取各种优惠政策，保护他们生产和供给农村准公共产品的积极性。二是政府加强监管，防止侵害公众利益。由于公共产品具有垄断性，提供者可能利用这种垄断，提高公共品价格，从而加重农民负担。政府要加强价格监管，引导提供者与受益者通过协商确定价格。
（3）完善农村公共产品供给资金的使用与管理制度。当前，农村公共产品供给中一方面是存在资金不足的问题，另一方面，现有资金管理不善，使用效率不高的情况普遍存在。表现在为数不多的财政资金不是用于公共产品生产，而是投入到竞争性生产领域，举办乡镇企业；乡村两级招待费用不断增长等等。解决这个问题，一是强化财政预算对财政支出的约束功能，杜绝非公共性开支。二是加强“村务公开”和“民主理财”，提高村集体资金使用效率。在实行“一事一议”时，一定要实行财务公开，并张榜公布，让农民对每一分钱的使用了解得清清楚楚。
3.进一步改革和完善农业税制。农村税费改革后，我国现行农业税制继续沿用传统农业税的各项要素和征收模式，并没有触及城乡二元税制框架，不仅具有明显的过渡特征，而且在税制、税负和税种设置等方面与社会主义市场经济发展的不适应性日益突出。按照十六大和十六届三中全会提出的统筹城乡发展的要求，对现行农业税制进行改革势在必行。今后，可以结合全面推进和深化农村税费改革，坚持公平、轻税和简便原则，进一步改革和完善农业税制。
（1）逐步降低农业税税率。考虑到远期要统一城乡税制，我们不妨参考现行增值税小规模纳税人适用的6%或4%的征收率，分两年（一年降低一个百分点），逐步将农业税正税税率降至5%，附加税保持正税的20%不变，综合税率为6%。6%的综合税率只是一个上限，经济发达、财政状况较好的地区，可根据本地实际情况实施更低的税率乃至于免征农业税。
（2）对农业税设起征点或免征额。农业税起征点或免征额应以每亩计税土地为单位，其数额大小充分考虑常年产量的多少、每亩土地农业生产成本和农民的生计扣除额等要素综合确定。可以将农业税起征点或免征额以每年每亩土地300元左右为宜。
（3）取消农业特产税，改征农业税；扩大农业税征收范围，对养殖业等征收农业税。这不仅有利于减少征管难度，降低税收成本，而且有利于优化农产品结构，提高市场适应性，促进农业经济结构调整。
（4）合理确定农业税计税土地面积，实现计税土地动态管理；合理确定常年产量，常年产量一定5年不变；合理确定计税价格，在倡导折实征收的同时允许缴纳实物，折实还是征实可由农民自由选择。
（5）建立科学的耕地认定与分级制度，妥善处理毗邻地区同等耕种条件土地的农业税负担相差过于悬殊的问题，促进农业税地区之间负担公平合理；制定减免税等优惠政策，把农村税费改革后，由于农业税按土地面积和粮食产量计税，客观造成一部分地多农民负担高于改革前的负担部分减下来。
（6）加大农业税减免力度，特困地区可进行免征农业税试点；改进农业税减免方式，灾歉减免应尽量做到先减免后征收，社会减免必须实行先减免后征收，确保减免政策及时兑现到户。远期，取消农业税，在对农业和农民实施诸多税收优惠的前提下逐步统一城乡税制，统筹城乡经济发展是必然趋势。
4.理顺财政体制，帮助县级财政摆脱困境。现行的分税制只是解决了中央和地方财政收入的划分，而与财政支出密切相关的事权并未得到合理划分，中央和地方政府及地方各级政府之间的管理体制仍很混乱，造成事权与财权的分离。在分税制下，各级地方政府为了保障各自的财政收入，不得不采取“收入位移”策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，制度上势必造成作为最基层一级财政预算内财政可支配收入的减少。县乡财政摆脱不了困境，农村税费改革就很难推进，从根本上减轻农民负担的目标很难实现。要为下一阶段全面推开农村税费改革创造条件，那么，当前最迫切需要解决的问题就是帮助县级财政摆脱困境。具体建议如下：
（1）确立国家对农民“多予少取”的原则，建立规范的公共财政体制。长期以来，国家对农村资金取多予少，使得农业自身的积累能力很差，尤其是传统农区的农民在国民收入的分配关系中长期处于不利地位。现在经济发展到了一个新的阶段，工业化积累达到了一定的水平，建议根据经济发展水平特别是经济结构的差异，对增值税试行地区差别政策，增加中西部地区县级的留成比例，应确立国家对农民“多予少取”的原则，改革现有的财政体制，建立规范的农村公共财政体制。同时，取消和减少各种基金，减少上级财政对县级财政财力的集中，缓解目前县财政困境，促进税费改革顺利进行，促进地方经济良性发展。
（2）完善财政转移支付制度，增加农村科技教育等公共投入。有关研究表明，“九五”时期农业科技投入的密集度出现逐年下降的趋势；农村公共卫生体系很不健全；农业全部高等院校的投资不及清华大学一所高校；农村基础教育、成人教育、职业教育以及各种培训基本上是靠农民自费承担，中央财政则很少投资。特别在广大中西部地区，农村基础教育支出占地方财政支出的70%以上，由于这些地区县乡财政收入的主要来源越来越倚重于各种农业税收以及向农民直接摊派，因此，直接加重了农民的负担。所以，只有加大国家财政支持力度，才能真正把农民负担减下来。2002年中央财政预算对农村税费改革试点新增专项转移支付资金165亿元，再加上2001年对安徽全省以及其他省份给予的专项转移支付，共245.1元。这个数字已超过所有试点地区改革前农业税总额，但从财政转移支付的目标和均衡性功能来看，用于农村教育、科技等公共产品的开支仍然太少；为此，从可操作角度看，特别建议加大财政转移支付用于农村中小学教师基本工资发放。农村教师工资支出应该更多地由县以上各级财政共同分摊，从而彻底切断农村教育与面向农民收费的税费体制之间的直接关联，釜底抽薪式地解决农民负担反弹问题。
5.建立农民协会，提高农民的组织化程度，以便农民更好地维护自身权益。从成立农会的意义来看。一是成立农民协会是国际惯例。二是成立农会是市场经济的必然要求。农民通过农会参与市场交易，可以克服市场风险。三是成立农会有利于政府职能转变和机构改革。政府改革分解的职能有些可以交给农会去承担。四是恢复和发展农会还有利于农村社会稳定。通过农会把分散的农民组织起来，政府与农民对话成本就可以大大降低，农民的愿望就容易通过秩序化的组织渠道得到表达，一些突发事件也可以得到缓冲和调解。
从成立农会的可行性来看。一是我国有建立农会的传统。早在土地革命时期，农民协会就曾经发挥了巨大的不可替代的作用。二是一些社会阶层或群体都有自己的组织，如工会、妇联、工商联、商会、各种工业产业协会和个体劳动者协会等等，来代表这些阶层的利益，表达他们声音，在政府与各阶层之间建立起沟通的渠道。因此，农民也完成可以建立自己的群众组织。三是农民在生产生活实践中已经建立起一些组织，如农业专业技术协会、水利合作社等等。这些农民自发成立的组织，既为农民协会的成立积累了经验，也打下了基础。
当然，成立农会时也要注意以下几个问题：一是农会应由自愿参加农业生产者组成，以维护会员的合法权益，满足会员的正当经济要求为宗旨，并以经济互助合作为主，具有法人地位的民间自治团体。农会的宗旨是为农民谋利益的社团组织。农会必由农民办，农会必由农民管。二是农民协会不宜与社区行政组织重合。如果村委会就是农会，村主任就是农会会长，那么农会有没有都一个样。三是农会的活动原则是自愿参加，自选领导，自聘经理，自筹经费，自主会务，避免农会的行政化和官僚化。农业产业协会是农民的组织，协会的领导成员必须是农民和真正能代表农民利益、有农业产业经验的科技、教育、经济界的社会人士。党委和政府的现职人员，不能担任协会的职务。
