一、政府在教育资金筹集与提供中的作用
如前所述，教育属于混合产品，教育资金的筹集与提供需要政府介入。但是，这并不是说教育资金的筹集与提供必须完全由政府包办。从国内外经验和历史经验看，教育产品既可以由公共部门提供（公共提供），也可以由私人部门提供（私人提供），也可以混合提供。而教育产品的生产也是既可以由公共部门生产，也可以由私人部门生产，或者混合生产。20世纪50年代，弗里德曼曾在其《资本主义与自由》一书和《政府在教育中的作用》一文中，对政府在教育方面的作用也进行了深入的讨论，就已经有了应充分发挥市场机制在教育发展中的作用的思想。弗里德曼的结论是，必须区分对学校普通教育服务的资金供给以及对这些学校的运行管理，没有理由一定要求政府作为资金供给方（即提供者）也必须是学校的运行管理方（即生产者），也没有理由一定要求学校的运行管理必须是私立学校。
《中华人民共和国教育法》第四条规定：“教育是社会主义现代化建设的基础，国家保障教育事业优先发展”。这鲜明地阐述了我国政府对教育的责任，使财政教育支出成为我国教育资金筹集与提供的一个重要组成部分。至于政府在教育资金筹集与提供中的作用，下面我们分不同的教育层次进行论述。
教育有多个层次，包括初等（基础）教育、中等教育和高等教育、职业教育等。各个层次教育的存在，满足社会不同人的教育需求，有力地促进了教育事业发展。在各层次教育中，初等教育是基础，而高等教育是“龙头”。不同层次教育产品的外部性大小不同，政府介入的程度也不同。根据不同层次教育产品的外部性大小，我们可以对它们作如下排队。
初等（基础）教育具有巨大的正外部性，不仅仅受教育者本人将从其对教育产品的消费中受益，整个社群乃至社会均会从中受益；另外，不提供基础教育则具有巨大的负外部性，可以说，多建造几所学校与少建造几所监狱具有正相关关系。初等（基础）教育也是科教兴国的奠基工程，对提高中华民族素质、培养各级各类人才，促进社会主义现代化建设具有全局性、基础性和先导性作用。基础教育是科教兴国的奠基工程，对提高中华民族素质、培养各级各类人才，促进社会主义现代化建设具有全局性、基础性和先导性作用。由于初等（基础）教育会产生大量的外部效益，政府对初等教育的投资比对中等教育和高等教育的投资更有效率，并且更加公平。但这不等于说基础教育应完全就由公共筹资和公共提供。事实上许多发展中国家的非政府组织已经在提供基础教育，尽管比例还很小。但无论如何，初等教育应是公共支出的优先项目。
中等教育存在的外部效应虽小于基础教育，但大于高等教育和职业教育。政府投资的效率和公平性也要小于初等教育，但大于高等教育。事实上，许多国家的私人部门已大量介入中等教育。根据世界银行1999年财政发展报告，在38个发展中国家中，有1/3的中学招生是由私人部门进行的，中学的低收费率以及许多国家对私人办学的禁止和管制引起私人部门的不满。在一些国家，私人学校已被证明具有较低成本和较好的产出。根据联合国对6个国家（哥伦比亚、多米尼亚、菲律宾、坦桑尼亚和泰国等）所作的调查，在学生的素质给定的情况下，私人中等学校单位成本较低，而学生的成绩较好。
高等教育和职业教育存在一些外部效应，但私人收益较高，可以由私人市场来提供。如果政府经营，也应该通过收费弥补成本，没有任何理由以纳税人的钱大量或完全补贴享受高等教育者。当然，每个人（不论其家庭背景、社会地位、民族种类等）都有接受高等教育的权利和机会。对低收入家庭来说，选择贷款是解决这一问题的可行方法。
以往各国的做法是对学生发放定额贷款。这种做法的缺陷在于忽视了学生将来收入的不同。对那些毕业后收入较高的学生来说，归还定额贷款不成问题。但对那些毕业后收入较低的人来说，定额贷款则成为沉重的负担。克服这一缺陷的选择是以不定额的投资代替定额补助贷款。高等教育经费应该被看成是一种风险投资，这种投资与对新成立的小企业投资一样，通过在企业中“购买”一个股份而在未来得到一份利润作为回报。对教育而言，投资者购买的是学生未来收入中的一个份额，对学生预付其接受教育和培训期间的费用，是以学生同意将自己未来收入的一部分支付给投资者为条件的。按照这种方式，投资者从成功者那里获得的将超过他的原始投资，并以此补偿其他不成功者造成的亏损。目前，美国的一些大学，包括耶鲁大学已开始实施类似的计划。
二、我国教育资金筹集与提供制度改革
新中国成立以来，我国教育资金筹集与提供制度发生多次变化，其变化是随着教育管理体制和财政体制的变化而进行的。
1949年新中国成立以后，中央实行了高度集中的计划经济体制，相应地也建立起了高度集中的财政体制。当时各项经费包括教育经费均由国家财政统一列支。教育经费列入国家预算，实行统一领导，中央、省（直辖市、自治区）、市、县分级管理的体制。各地方政府根据当地需要拟定教育发展计划，逐级上报，最终由中央政府进行统一调整和平衡。高等教育实行“条块结合”的管理办法，中央各部委与各省（直辖市、自治区）制定自己的高等教育发展计划与经费预算，上报中央平衡、审批。1957年以后，中央把基础教育的管理权下放到地方，基础教育经费由地方财政安排，实行“条块结合，以块为主”的教育资金筹集与提供制度，即基础教育经费由中央按地方需要切块单列，下拨给地方。这种高度集中的教育资金筹集与提供制度是与当时高度集中的财政体制相吻合的，对当时的经济发展起了应有的作用。但不可否认的是，这种过分集中的教育财政管理体制，不利于发挥地方政府发展教育的积极性，影响了地方教育发展的进程。
1980年，我国财政体制进行了重大改革，国家预算管理由过去的“统收统支”改为“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”体制。即由过去的中央政府统一管理国家全部财政收支的中央财政体制，变为中央和地方分级管理财政收入与支出的分级负责的新财政体制。与此相适应，财政用于教育的支出，也分别由中央和地方分担。基础教育经费由地方分担和筹集，中央只给少量专项补助。高等教育根据学校行政隶属关系，分别由中央和地方财政各自负担。
高等教育经费的投入，1980年以前按照中央财政计划统一下达、地方财政部门管理、地方主管部门安排使用的原则进行。中央一级院校的经费由中央政府负责。1980年以后，除中央院校仍由中央政府负责外，全国各省的地方高校所需经费均由各省财政部门负责计划拨款，中央不再统一高等教育财政。这样就把地方高等教育的管理权和责任同时交给了地方政府，使它们可以根据本地区社会经济发展对人才的需求，适当调整本地区的高等教育结构，调动了各省、自治区、直辖市投资办高等教育的积极性。
基础教育的责任交给地方政府后，一方面方便了地方政府对教育经费的安排，但另一方面也带来了基础教育经费不稳定和发展不平衡的问题。20世纪70年代末的农村家庭联产承包责任制，虽然在很大程度上解放了农村的生产力，但也导致了农村集体经济力量的极大削弱，使县、乡财政收入滑坡，从而给农村基础教育的发展带来了财政支持上的困难。这一时期，我国相当一部分地区的农村教育条件恶化，办学经费严重短缺。到了80年代中期，我国农村基础教育薄弱的状况仍未得到明显的改善，相当一部分地区仍未普及小学教育，许多适龄儿童特别是女童，甚至不能接受最低水平的基础教育，从而导致青壮年中的文盲、半文盲继续产生。为了从根本上改变这种落后的基础教育状况，我国政府于1986年4月正式实施《中华人民共和国义务教育法》，并将义务教育“实行地方负责，分级管理”的体制以法律的形式确立下来。针对80年代末期有些地方将基础教育的财政资助责任下放到乡，甚至村一级政府，导致贫困乡、村的教育财政面临窘境，教育发展面临严重失衡的状况，1986年国家决定将支持基础教育发展的财政责任收回到县一级政府，期望从制度上保证在县域内教育发展的基本均衡。
与此同时，免费受教育的制度逐步向适度收费制度转变。改革开放以前，我国三级教育对学生普遍实行免费受教育的制度，教育经费全部由政府负担。在高等教育和中等职业技术教育阶段，政府还为学生提供助学金（生活费）和免费提供医疗、住宿及部分交通费。这种教育资金筹集与提供制度在改革开放后，尤其是20世纪80年代后半期，受到理论上的质疑。市场经济条件下，受教育是可以获得预期经济和非经济收益的，因而受教育者或其家庭应付出一定的代价，应交纳一定的学费，作为获得回报的投资。同时，非义务教育，尤其是高等教育，目前还是选择性而非普及性教育，如果只有部分或少数人才能接受非义务教育，而采取“免费”政策，等于多数人承担纳税负担，少数人受益，有悖于公平。因而在市场经济中，对非义务教育征收学费，是一种合理的制度安排，也是缓解教育经费短缺的有效途径。况且80年代以后，随着我国居民收入水平的明显提高，对非义务教育征收学费也逐渐成为可能。鉴于此种认识，我国从1989年开始对高等教育受教育者象征性地征收学费，并于90年代中期将其普遍化，对非义务教育普遍实行收费制度。
1993年2月，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》指出，增加教育投资是真正贯彻和落实教育战略地位的根本性措施，各级政府、社会各方面和个人都要努力增加对教育的投入，确保教育事业的优先发展。为了保证这一措施落到实处，《纲要》进一步提出要在中国逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、校办产业收入、社会捐集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的新体制。按照这一体制，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重在20世纪末要达到4%。《纲要》还特别强调，各级政府必须保证教师工资和生均公用经费逐步增长；各级财政支出中教育经费支出所占比例要有所提高，“八五”期间要达到全国平均不低于15%的水平；省、市、县级财政支出中教育经费支出所占比重由相应的各级政府确定，乡、镇财政收入主要用于发展教育。《纲要》还要求各级政府要进一步完善城市、农村教育费附加的征收办法：凡缴纳产品税（1994年税制改革后，产品税改为消费税）、增值税、营业税的单位和个人，需按三税的2%~3%计征城市教育费附加，农村教育费附加的征收办法与计征比例由省级政府制定。上述教育费附加款项主要用于九年义务教育，如有必要，地方政府还可根据当地教育发展的需要及当地的经济发展状况，开征用于其他类型和级别教育的经费。
1995年9月，全国人大正式颁布了《中华人民共和国教育法》。该法对各级政府的教育管理权限作了明确规定。规定国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度，中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理；高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。国务院教育行政管理部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作。国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算、决算情况，并接受监督。为了进一步明确政府的责任，《教育法》第53~55条还明确规定：“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”，“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高，全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应随国民经济的发展逐步提高”，“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和生均公用经费的逐步增长（即‘三个增长’）”，从而正式在法律上确立了教育经费的多元投资体制，同时明确了财政经费在多元教育投资中的主体地位，明确了财政性教育经费增长原则。1999年公布的《面向21世纪教育振兴行动计划》，再次强调了上述规定。这种规定在新中国教育史上还是第一次，它体现了教育与经济发展的关系，约束了中央和地方政府的行为，为财政性教育经费的增长和教育财政拨款增长伴随经济发展而稳定增长提供了法律保证。
从实际执行情况看，2001年，全国教育经费为4637.66亿元，比上年的3849.08亿元增长20.49%。其中，国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项）为3057.01亿元，比上年的2562.61亿元增长19.29%。中央和地方各级政府预算内教育拨款（不包括城市教育费附加）为2582.38亿元，比上年的2085.68亿元增长23.81%。同年，全国财政收入为16386亿元，比上年增长22.33%，全国预算内教育拨款增长速度高于财政收入的增长速度1.48个百分点。2001年全国预算内教育经费（含城市教育费附加）占财政支出18903亿元（2002年《中国统计年鉴》公布数）的比例为14.31%，比上年的13.80%增加了0.51个百分点。但具体到各省、自治区、直辖市，仍有14个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降。可见，各级政府通过贯彻《教育法》，落实教育优先发展的战略地位，教育投入总量继续增加，预算内教育经费占财政支出比例比上年有所上升，但仍有一些省、自治区已连续几年没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。至于《纲要》提出的国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重在20世纪末达到4%的目标，至今并没有实现。据统计，2001年全国国内生产总值为95933亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.19%。2002年这一比重为3.41%。对于中国这样一个受教育人口庞大、教育经费体制以财政拨款为主的国家来说，公共教育经费出现上述情况直接阻碍教育事业的发展以至影响整个经济的发展。这些问题需要我们在改革实践中深入研究并加以解决。
