在规范的财政收入中，税收是其主要形式，是地方各级政府用来分摊大部分公共品生产成本费用的一种最为有效的社会分配机制，具有强制性、无偿性、固定性等特征，税收收入占财政收入的比例达到90%以上。与税收相比，非税方式只分摊公共品生产成本费用中的一小部分。
非税收入主要包括国有资产收入和公共收费两部分。
一、财产和经营收入
县级财政中的财产和经营收入是指县级国有资产的产权收入和国有资产的经营收入。在计划经济体制下，我国的投资体制决定了政府是投资的主体，而政府这个投资主体又分为中央、省、地、县等多级，相应地由多级政府投资主体投资形成的国有资产、国有企业也就分多级所有。所以，县级政府的财政收入中就也有其国有资产带来的产权收入及其国有资产经营收入（主要是国有企业上交利润）。经济体制改革后，我国的投资主体发生了变化，原则上国家不再投资在竞争行业而形成营利性国有资产，同时原国有企业也实行了改制。对于原国有企业来说，虽然从理论上和预算管理的政策原则来讲，国家凭借其资产所有权可以而且应该从国有企业取得收益。但在实际运行中，由于目前国有企业的体制改革还未完全到位，国有企业的竞争力还不是很强，所以有些地方的管理方法是将国有企业应上交的收益留在国有资产管理机构中，以实现国有资产的保值增值，而不上交给同级财政，即未纳入同级预算的收支安排。有的地方即使上交给同级财政，其数额规模也是微乎其微，还不足以弥补本地区国有企业亏损。所以，目前我国县级财政收入中的财产和经营收入主要是指国有土地使用权有偿使用收入，其内容包括土地出让金、土地收益金或土地增值费、新增建设用地土地有偿使用费收入等项目。计划经济体制下，财产和经营收入曾是县级财政主要的收入项目，但随着社会主义市场经济体制的健全和发展，县级财政的财产和经营收入比重逐步下降。相关内容见第九部分“国有资产运营与管理”。
二、公共收费
公共收费的征收主体是各级政府；征收目的是为了实现公共利益，而不是为满足特定部门、单位的个别需要；征收范围一般限定在能够按受益原则确定特定消费者的公共产品或劳务的项目内，它只能在市场领域与一般政府活动两级之间的领域内发挥分配和调节作用；征收标准通常要低于政府提供该种产品或劳务的平均成本，平均成本与收费间的差额要靠税收弥补；其基本特征是非强制性（规费具有半强制性）和偿还性，政府不能为了收费而强迫消费者接受其服务或产品，更不能只收费不服务；其项目和标准要依法确定，调整、变更以及资金征集和使用要依法进行，费收入和支出要纳入财政预算管理，预算具有统一性、完整性、公开性，预算以外不允许存在政府的分配活动。
目前，公共收费（包括各项规费和使用费）是县级财政非税收入的主要内容。
（一）公共收费的性质
县级政府的费收入是县级政府提供的准公共产品的部分补偿，其性质必须从县级政府提供的公共产品的分类、县级政府费收入与县级政府提供的准公共产品之间的内在关系来认识。如前所述，县级政府的公共产品也分为纯公共产品和准公共产品两类，纯公共产品是其效用具有完全的整体性，因而消费具有完全的非竞争性和完全的非排他性。例如县域治安、政府制定实施法规政策等法制服务、县域基础设施、社会保障、基础教育等。由于这类纯公共产品在消费上的非竞争性和非排他性，所以其成本就无法以有偿的方式补偿，只能以税收的形式来筹集和供给资金。可见，纯公共产品必须用税收保证资金供应，或者说，税收是纯公共产品的成本。
准公共产品是其效用具有不完全的整体性，因而消费就有一定的竞争性和一定的排他性。例如县域道路建设、公用事业、文化事业、医疗保健等。就是说，供给者可以排斥不付费的人的消费，例如公园可以收门票而排斥不买票的人进入，高速公路可以设置收费站来阻止不付费的车辆通行。对于准公共产品实行收费必须具有三个条件：一是受益对象能够明确，从而能够确定向谁收费；二是受益的数量能够大致测定，以便确定收取多少费用；三是“排他”在技术上可行，在经济上合理而成为必要。
当然，承认收费的必然性和合理性并不意味着现实经济生活中的所有收费都是合理的。这就涉及收费标准的确定问题。理论上可以从受益原则来确定一项收费的合理性，但在实践中，如何来制定政府收费的合理标准呢？我们认为成本原则是个重要原则。因为公共部门不能像私人部门那样追求利润目标，所以高于公共服务成本的收费就是不合理的。因此，公共收费应尽量以成本为标准，服务项目不发生追加成本而设立收费项目或超越成本上限的收费就是“乱收费”行为。
（二）公共收费与税收相比的优越性
1.充分体现受益公平性。尽管收费不完全等价有偿，但与其他一般税收相比，毕竟具有较强的受益对应关系，因而更能体现受益公平这一人们最愿接受的原则。从这个意义上讲，收费具有特殊的先进性和科学性。由于县级政府更接近本地居民，其提供的公共产品和服务大部分具有比较明确的受益对象范围，所以，政府可以向特定的受益对象收费。
2.符合效率标准。从规范分析来看，受益原则本质上属于市场的等价交换原则，纳入均衡价格机制，所以自然就符合效率原则。从实证分析来看，首先，由于各地区间在经济基础、民族习惯、自然环境等方面存在着差异，因此，地方政府有其自身特殊的职责，为了实现本地区资源的有效配置，在提供一些地方性的公共产品上存在差别是在所难免的。其次，地方政府的某些职能还具有期限性、阶段性，例如为某条高速公路建设的筹资就具有期限性。而固定规范的税收筹集的财政资金就无法满足这些特定支出的需要，因此应有特定的收入形式来为之筹集财政资金。用收费这种筹资途径来提供这些公共产品是一种比较合适的办法。
3.可以满足不同收入水平的居民对公共产品的不同需求层次。因为政府可以针对不同收入水平的居民提供不同品质的公共产品或公共服务，并收取相应的费用，从而使得不同收入水平的居民可以自由选择消费适合自己收入水平的公共产品，有利于保障各个收入层次的消费者的偏好得以有效实现。
（三）县级公共收费现状、问题及其成因
1.费收入现状。在国外，费收入在不少国家的政府收入中占据重要的地位，尤其是在地方政府的收入中，费收入规模和比重更大。表4-3、表4-4反映了1996年一些国家地方政府（“次中央级政府”）的财政收入中税收收入、非税收收入和拨款收入所占比重情况。其中非税收收入中有很大一部分属于费收入。
从以上资料可以看出，随着国家管理法制化、规范化的发展，政府预算收入中，税收收入占据明显的主导地位，非税收入起着补充作用。随着政府级次的降低，地方政府预算收入中，非税收入比重相应要高一些。
而我国当前的现实是，在税权高度集中、地方缺乏必要税权、而且地方财政收支矛盾日益突出的情况下，地方的收费权限和收费规模却在膨胀。近年来地方各级政府以各种行政性收费方式参与社会收入分配的现象日益严重，表4-5反映了地方财政收入中税收与非税收入状况。一些本应以税收形式征收的地方性收费或基金项目，由于地方没有税收立法权而不能征税，形成了“税不够，费来凑”的现象。我国地方收费扩大化的趋势是在我国经济转轨时期伴生的一种独特分配现象，具有一定的客观背景，但从某种程度上讲，地方收费权的扩张也是地方缺乏必要税权的必然结果。
第一，在县级政府的预算内财政收入中税收收入都占了绝大部分。第二，除上海和浙江外，非税收入占县级预算内财政收入的22%~36%以上。而上海仅为7.71%，浙江为13.30%，而这两个地方的县本级财政收入中的税收收入所占的比重均超过了100%，企业亏损补贴大于非税收入。
2.存在的问题。
（1）收费项目多且滥。近年来地方政府以各种行政性收费方式参与社会收入分配的现象日益严重，费收入一度与税收收入平起平坐，不少地方甚至超过了税收收入。这在总的地位关系上就是一种位置颠倒；从具体种类来看，各项收费名目种类繁多，远远多于税种，许多本该用税收来筹集资金的也都用收费来解决，导致收费的规模和种类都失去控制。
（2）危害了财政分配体系的健全性和财政体制的科学性与合理性。现实中，不管是发达地区还是欠发达地区都有增加收费的冲动，但一方面由于收费规模在不同地区的差异很大；另一方面由于收费活动列在预算外，甚至财政管理之外，这使得财政分配体系不健全，上级政府无法正确掌握下级政府真实的财政收入状况和财政收入的努力程度。这导致了在此基础上确立的政府间转移支付制度不合理不科学，影响地区间社会经济发展的平衡性。
（3）收费主体多元化，管理混乱。尽管1996年国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，但现行地方的收费主体仍然很多，往往是一个部门收几种费，多个部门对同一对象收几种费。这些部门单位的收费中有的符合政府法规，但也有的是超越法定权限，甚至根本没有经过法定审批手续的一些不合法、不合理的收费，存在着自定政策、自己征收、自己管理、自己使用，缺乏监督的情况。这就不符合收费也属于政府公共活动，应体现公共意志，实行公共管理的性质。
3.加强费收入管理的途径。总体思路：对现有收费区别不同类别和不同情况，采取“一清、二转、三改、四留”的办法进行税费改革。“一清”是指在对现有收费进行全面清理整顿的基础上，按照建立公共财政的基本思路，结合政府职能的转变，取消政府实施公共管理和提供普遍性公共服务收取的管理费，所需经费通过税收来筹集，由财政预算统筹安排。“二转’是指将体现市场经营服务行为，由服务者向被服务者收取的费用转为经营性收费，所得收入依法征税。“三改”是指将一部分体现政府职能、具有税收特征且便于税收征管的收费改为相应的税收，纳入政府税制体系。“四留”是指保留政府向社会实施特定管理或提供特殊服务收取的必要规费，按照有偿使用原则，保留开发利用国有资源而向使用者收取的费用，并对资金实行规范化财政管理。
（1）取消不合理的收费。目前有不少收费项目特别是一些地方性收费项目属于乱收费乱罚款，这些费收入既加重了个人和企事业单位的负担，又扰乱了分配秩序，危害甚大，所以应该采取有力措施，取消不合理收费项目，减轻个人和企事业单位的负担，促进社会发展和经济增长。
（2）积极稳妥地实施费改税。如前所述，收费和税收都有其独特的优越性，在市场经济条件下，税和费均属资源配置的合理形式，只是适用的范围不同而已。只要特定收费项目与所提供的特定产品相适应，特定收费项目的收费量与所提供的特定产品的成本量相适应，收费就是合理的。正因为收费作为财政收入的一种形式，其存在有着一定的客观必要性，而且收费与税收是有所区别的，因此，简单地实行“费改税”并以此来治理收费中“三乱”现象的措施并不一定合适。费改税只能局限于那些收费成本高、受益比较难衡量的项目，而对于其他的收费项目不能盲目实行费改税。由于地方政府提供的公共产品和服务中确有很大部分带有受益关系，因此收费更有其优越性。但是根据我国目前费收入存在问题来看，税收无论是从立法审批还是到实施过程的收支管理，都更加规范有效，其弊端漏洞要比收费少。所以，从实际情况出发，首先应该是将一些征收面比较广，规模比较大的收费项目改作为受益税，因为受益税既有税收的优点，也兼具收费的优点。所以科学的政策选择应该是在保留了的必要的收费中，结合税制改革，将一部分收费项目改成受益税，另一部分征收范围较窄，受益关系明确的，应该继续采用收费。
（3）加强对收费部门的审计监督。从内容来看，这种监督包括收费规模和收费项目的监督，规模监督就是指应该由地方权力机关通过法定形式确定地方政府在财政年度内应该收多少费。其程序是，确定收费规模必须与预算内的财政收支统筹安排，应该根据地方经济发达程度、收入水平，企事业单位和个人对政府经费负担的能力，应该根据资源在公共部门与私人部门优化配置的原理，科学地确定地方政府经费的总规模，地方政府经费占当地GDP的恰当比例，然后，再扣除根据现行税制所能征收的税收收入以后，剩余的就是地方收费的总规模。从理论上讲，地方权力机关确定了地方政府的收费规模以后应该像预算方案一样具有地方法规的效力，一般情况下地方政府不得突破这一规模界限。
（4）加强费收入收支过程的监督。费收入收支过程的监督是指财政、审计、监察等部门应通过各种有效监督，防止收费项目在实施过程中任意扩大征收范围，改变征收方法和标准，加重企业和公众负担等；要监督收费单位将费收入用于预定的事业方面，防止挪作他用。
（5）完善财政体制，实行综合财政预算。造成我国当前收费失控和泛滥的重要原因之一是我国财政体系的不健全，纳入国家预算管理体制的只是税收和部分费收入项目，而不少项目的费收入未纳入预算分配体系，地方的税收收入增长需要多交中央，而一些费收入增长却不需要上交，从而刺激了地方增加费收入的积极性。所以，加强费收入管理，防止收费失控泛滥的重要措施是要改革完善现行的财政体系，逐步将费收入也纳入财政预算中。
