一、有限政府的构建
城乡二元经济体制下的中国，“重发展经济，轻公共服务”的公权力行为是导致农民土地权益流失的重要因素。正如本书前几章所论述的，一方面，政府“重经济发展”，这就从根本上要求各级政府通过公权力以各种方式对经济活动进行干预，也就理所当然地要求以经济发展成果来考量各级政府的政绩。自然，利用土地的低成本进行招商引资就成为促进地方经济、凸显“政绩”的重要手段；在分税制财政体制下，地方财政窘境不易缓解，低成本征地带来的高额利益级差就自然成为地方政府进行经济建设的重要资本积累来源；由此，在官本位的思想下，非公共利益征地行为的合法化不言而喻。此外，为数不多的财政资金过多地投资于城镇经济建设必然会导致农村财政的分配不足，造成乡镇财政的窘境。这样，集体产权的农业“剩余索取权”（集体提留）又自然成为窘迫的乡镇财政的主要来源之一，对农民土地承包经营权进行干预以获得实际经济利益因此也就成为必然。另一方面，政府“轻公共服务”职能，长期实行城乡差别政策，农村居民无法享受到和城市居民均等的就业、社会保障等公共服务，最终导致农村土地产权制度公共政策化，“土地作为生产要素异化为为农民提供国家和农民尚无力承担的社会保障的角色”刘荣材：《关于我国农村土地产权制度改革与创新的探讨》，载《经济体制改革》2007年第1期，第85页。即国家更多地希望通过农村土地的集体所有、农户承包来缓解农村剩余劳动力就业转移的压力，来减轻贫困农民基本生活保障的压力。
由此，二元经济体制下的政府的公权行为造成了农村土地产权制度和征地制度的残缺，从而严重损害了农民的土地权益，并将公益与私益引入了零和博弈的困境，农民土地权益流失将成为经济发展的重要阻碍因素。解决这一难题的根本出路是构建有限政府（Limited Goverment）“有限政府”是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。有限的政府与有效的政府并不对立，有限的政府是有效的政府的前提。判断有限政府与无限政府的尺度在于一个政府，或者说一个政权在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明文限制；是否公开愿意接受社会的监督与制约；政府的权力和规模在越出其法定疆界时，是否得到及时有效的纠正（刘军宁，1998）。
如第六章所述，政府作为制度的供给者，由其暴能优势所带来的优越性，使得其在产权界定、制度变迁中具有规模经济效应。政府在追求收入最大化时，虽然有时极有可能利用其公权力以制定保护既得利益集团的制度，但是应充分肯定其在平衡效率与公平二者关系时所起的不可替代的作用。我国经济快速发展，城市化、工业化程度不断推进，迫切需要打破城乡二元结构，真正实现共同富裕，在这一过程中，政府将起到重要作用。因此，必须构建有限政府，积极推进农村土地制度创新。构建有限政府的关键在于转变政府职能，使政府从重推动“经济发展”迈向重提升“公共服务”，减少国家公权力对经济活动的干预，专注于保证契合社会所要求的“产权有效界定”、“良性制度供给”与“协调、平衡社会利益关系”等公共服务，这也是经济发展进程中国家理论的根本要求。
亚当·斯密在《国富论》中倡议政府应充当“守夜人”的角色，让市场这只“看不见的手”在资源配置中发挥最大作用。我国农村土地用途被国家严格管制，不允许其直接进入市场流通，必须通过征地等方式使其国有化才能自由出入市场，这就在相当程度上影响了土地的使用效率。考虑到政府保护耕地的宏观目标，对于目前的土地制度安排，笔者认为，承认这一制度有其合理性的一面，但是强大的公权力干预也不可避免地存在弊端，它为政府寻租、追求自身利益提供了机会，极大程度地侵害了农民的土地权益。
当前，农村问题大多是围绕着政府征地后土地增值部分如何分配而展开的，政府利用其公权力优势在获得大部分收益之后，仅给予农民极少的一小部分。因此，有必要明确界定政府在土地上所享有的公权，防止其滥用公权侵害农民权益。弱化公权力参与利益博弈，防止公权力过多涉足“经济利益”而造成社会不公平，这是当前政府体制改革的关键和重点。同时，计划经济时代的痕迹在当今政府的决策、管理中还比较明显。政府对经济某些领域管得过严过死，不但不会促进经济发展，反而为其提供了巨大的谋利空间。因此，政府要加快职能转变、强化社会管理等公共服务职能，建成一个服务型的有限政府，妥善处理失地农民的生活、就业问题，有效解决我国“三农”问题的两个基本矛盾——农村人地关系紧张的矛盾和城乡二元体制的矛盾。只有制度的主要供给者——有限政府做出转型的具体成绩，维护农民权益才有可能落到实处。
围绕着农民土地权益保护以及农村土地制度创新，笔者认为，有限政府的构建应该从以下几个方面进行努力：
1.严格界定政府农地管理职能
有限政府应该是一个分权制衡以及符合民意的政府，这是我国城乡二元结构转型的必然要求。从前文对匈牙利政府在农地制度变迁中的角色分析可以知道，政府生产公共产品可以克服因公共产品的外部性而导致的供给不足，比私人生产更有效。农村土地制度是公共产品，在二元经济结构转型阶段，制度供给者的职责由国家承担，这是因为中央政府相对于其他利益团体在政治力量及资源配置权利上具有绝对优势，并且中央政府为追求一定的政治和经济目标也必须通过制度创新来实现经济增长。农村土地制度的创新实际上也是厘清政府、集体和农民之间土地利益关系的过程。有限政府要求处理好中央与地方的关系，正确解决各级政府之间的权限冲突，平衡好中央与地方、地方与地方之间的利益关系，推动国家权力的分化转移和公民社会的兴起。王宏琳：《论和谐社会理念下有限政府的构建》，载《湖北社会科学》2007年第7期，第47～48页。有限政府的要求，表现在农民土地权益保护和农村土地制度创新上，就是要严格界定农村土地管理职能。此外，更为重要的是，政府的权力来自民众的授权，有限政府要求积极吸纳民意，这就需要创新制度，拓宽民众利益表达的渠道，保证民众能最大限度地参政，促使政府在综合各种利益诉求并达成共识的基础上形成决策（钱振明，2002）。转引自：王宏琳：《论和谐社会理念下有限政府的构建》，载《湖北社会科学》2007年第7期，第48页。只有打破旧体制下既得利益集团对经济增长的制约作用，才能实现制度的优化，避免农民成为制度变迁下的利益受损者。因此，有限政府的构建要求政府在农村土地制度安排中要充分尊重农民的利益诉求，最大程度地保护最广大农民的基本权益。
2.完善土地法律法规体系
一个有限且有效的政府应该是宪政政府，宪政（Constitutionalism）是建立在法治基础上的政治制度，完善的法律法规体系是规范社会行为、建设法治社会的必然需要，也是构建有限政府的基本要求。农民土地权益的保障以及农村土地制度的创新必然要建立在完善的法律法规体系基础之上。从本书第三章的论述就可以看到，在匈牙利农业黄金时期，农民土地权益的充分实现是以完善的法律体系和详尽的法律规定为保障的，而20世纪90年代匈牙利农民土地权益的受损也直接源于意识形态转变下的不合理的新法律法规。目前，我国已基本确立和完善了国有土地资源管理体制和制度，并围绕土地管理体制制定了各项法律、法规。通过借鉴包括匈牙利在内的世界各国在土地管理中的有益经验，将农村土地制度创新纳入法律框架内进行，并结合实践修改不适合的法律法规，依法制定专项法规，细化对农村土地资源的管理，通过法制健全来实现农村土地制度的更高经济绩效和对农民土地权益的全方位保护。
3.提供良好的外部制度环境
农民土地权益的保护不仅要求农村土地制度创新，而且也离不开其他外部制度环境的配合作用，否则再好的农村土地制度也难以充分发挥其功效。农村土地制度创新是一个系统工程，实践早已证明，农村社会保障制度、户籍管理制度等外部制度设计如果没有到位，就会严重影响农村土地制度的绩效以及制度的完善。因此，在基于农民土地权益保护和农村土地制度创新的视角下，有限政府还应该在综合完善各项社会制度上做出努力，重点包括以下几个方面：
（1）户籍管理制度的配套完善。我国现行的户籍制度是在计划经济体制下建立和完善起来的，是城乡二元结构的产物，因此其日益成为妨碍农业资源市场化配置、制约农村现代化、造成城乡收入差距增大的重要因素。农民土地权益保护和农村土地制度创新都迫切要求改革现行的户籍制度。户籍制度改革的方向应该是建立户口统一登记制度，打破农业人口与非农业人口的户口二元管理结构。改革户籍制度需要有计划、有步骤地放开户籍管理，建立适应社会主义、城乡统一的户籍管理新体制。只有这样，农民和城镇居民才能够在同一个制度平台上公平地参与市场竞争，为农地制度的创新提供厚实的保障。
（2）农村社会保障制度的完善。目前许多大中城市已经逐步建立起能够覆盖城镇居民的养老、医疗、失业等基本社会保障体系，而农村的养老保险、农村合作医疗等才刚刚起步。农村社会保障制度的不完善让农地承担了沉重的社会保障功能，这就直接影响了农地的流转，大大降低了农村土地资源的利用效率。目前，即使农民进入城市也难以享受到城市社会保障，而只能以保留原籍承包地作为自己的福利保障，这显然不利于农民居民化的有序推进。为此，一方面应将进入城市的农民纳入统一的社会保障体系，积极妥善地推行养老保险、医疗保险、社会福利等社会保障制度，目前国家正在这方面积极做出努力；另一方面要以土地收益为基础，建立农民社会保障体系，为农民购买养老、失业、医疗等方面的保险，解决土地转出者的后顾之忧，从而减轻土地产权流动的障碍，保障土地产权的流动性。因此，笔者强调，国家应该把农民纳入规范化的社会保障范畴，逐步完善农村社会保障体系，把农民真正从土地上解放出来，弱化土地的社会保障功能，强化土地的生产功能，促进农地资源的市场化配置。
（3）财政投融资制度的创新。农民不可能负担起农村城镇化所需要的大量资金，这就需要有完善的财政金融投融资体制作为投入支撑。单一的投资主体是不能适应现代农村发展以及农村城镇化发展的要求，因此需要完善财政投融资制度以便更好地进行农村土地制度创新。
（4）加强农村科技、文化等领域的建设。前文已经提及，外围的改革和发展是农村土地改革得以成功的保障，要使农业不在现代化进程中被边缘化，这已经不仅仅是依靠农业内部的资源配置或技术革新就能解决的问题，农业和农村问题解决的关键环节也已不限于农业部门自身，而在于产业间和不同领域间的协调上。现代经济的成长与人的智力和文化的发展是紧密关联、相互促进的，外围环境的发展是促进农业发展、维护农民权益的重要方面，这就必须依靠政府在国家全局的范围下统筹推进。
制度安排必须充分考虑到约束条件，否则制度就只能是水中花、镜中月，而不具有现实操作性。当然，影响农村土地制度创新的外部制度环境并不仅仅是以上几个方面。因此，国家（政府）要努力构建良好的外部环境，为实现农村土地制度的创新和农民土地权益的保护提供更好的制度环境。
二、农民组织化水平的提高
农民组织化程度的高低，决定着农民在市场中的地位，决定着农民的切身利益，影响着农业和农村经济的进一步发展。因此，提高农民组织化程度，将为保护农民土地权益提供有力的制度保障，将为中国农业的发展提供持续的动力，从而推动中国经济的进一步发展。提高农民组织化程度有赖于充分认识并重视农民组织在国民经济发展中的重要作用。增强对农民组织化的认识，解决认识不足的问题，微观上要求农民要彻底摆脱封建思想的束缚，更新观念，强化主体认同，积极加入农民组织，运用组织力量来保护自身土地权益。同时，要使农民组织具有有效的激励与约束功能，需要相应的宏观体制环境作保证，因此政府要认识到农民组织对于农业现代化的推动作用，要重视农民组织对于农民进入市场、保护农民土地权益所起到的关键性作用，并积极付诸行动。笔者以为，农民组织化水平的提高不仅是保证农民土地权益的需要，也是农村土地制度创新的基本保障。农民组织化的提高应该从以下几个方面努力：
（一）正确处理好农民组织与政府之间的关系
提高农民组织化程度离不开政府的推动，正确处理好农民组织与政府之间的关系具有重大意义。目前，政府对组织内部事务干预过度，行政指令式的工作方式缩减了农民组织的发展空间、提高了农民组织的进入成本，以致多数农民组织畸变成政府附属。为提高组织市场竞争能力，需做到以下几点：首先，积极推进基层政府改革，为农民组织的发展提供足够空间。政府对农民组织只是进行必要的扶持和引导，如制定农业信贷法，提高和增加农村金融机构对农民组织的信贷额度和信贷种类。条件允许的可设立专门的农民组织基金，支持农民组织管理机制的正常运行。林翊、严美玲、吴远华：《农民组织化与农民土地权益保障问题》，载《闽江学院学报》2009年第1期，第83～84页。其次，改造农村自治组织——村民委员会。国家基层政权与乡村自治组织的关系本应是“指导、支持和帮助”与“协助”的关系，但实际中乡政府却对村委会随意布置工作和委派任务，这样等于在国家政权体系中又增设了一个政权层次，在一定程度上影响了农民组织的发展。因此，要明确村委会在自治范围内的具体事务，减少村委会所承担的准行政事务，改变村委会与乡政府职能相混淆的现状。再其次，尽快解决影响农民组织化的农村土地产权归属问题，制定和完善有利于农民组织发展的土地制度。近些年来，农民在农用地非农用化的过程中频繁遭受到重大利益损失，一个很重要的原因就是农村土地产权不够清晰，所以要加快改革步伐，明确农村土地归集体所有中“集体”一词的含义。
显然，农民组织化程度的提高离不开政府的推动，提高农民组织化水平需要政府体制创新。政府进行体制创新的目的在于为农民组织化提供良好的政策环境，这就需要政府积极推进体制转轨、规范制度供给，同时要强化政策扶持、提供物质保障。虽然政府的政策、法规是影响农民组织发展的重要外在因素，能够为农民合作经济组织的发展创造良好的外部环境，但这并不意味着农民合作经济组织必须由政府控制。当前，在推进农民组织发展的过程中，各级政府应该坚持“引导不领导、推动不强迫、扶持不干预”的基本准则，加快体制创新，转变职能，为农民组织的发展创造良好的外部制度和政策环境。
（二）优先发展合作经济组织，建立和完善“利益共享、风险共担”的运行机制
市场经济的发育程度是影响农民组织发展的一个基础性因素，完善的市场体系建设不仅是各类生产要素自由流动、优化配置的基础，也是农民合作经济组织平等参与市场竞争的必要条件。现阶段，我国已经初步建立了市场经济体制，但还不尽完善，比如农村土地市场的发展还很不充分。因此，在发展农民合作经济组织的过程中，必须深化社会主义市场经济体制改革，完善市场制度和市场组织建设，打破地区之间、城乡之间的各种壁垒与垄断，为农产品的流通和各市场主体之间的公平竞争创造条件。
在现实社会中，政治性的农民组织易受国家主义的发展战略影响，其发展也往往受到约束；同时，村民委员会受基层政府的影响也过深，行政化倾向很强，而社会性的农民组织又不能从根本上提高农民的市场地位。因此，我国应优先发展合作经济组织，为农民提供生产、经营和销售一体化的全面服务。通过推进农业产业化生产、规范农产品销售行为、规范土地征用程序等途径，促进农民土地收益的实现，增强农民的经济实力。
在实践中，各级政府要为合作经济组织的发展创造良好的外部环境，支持组织的发展。同时，要鼓励各地区组织加强联系，建立全国性的网络服务体系。对目前广泛采用的合同契约、订单农业、股份合作等利益联结形式，各级政府应该认真研究总结经验，按市场经济规律的要求，引导其向规范化的方向发展，为建立和完善“利益共享、风险共担”的运行机制培育健康主体。另外，必须积极推进农村土地制度的改革，通过明晰土地产权以及农地使用权流转制度的创新，赋予农民更多、更实在的土地权利，使农民成为土地市场的主体，并通过农民组织参与土地市场活动，更好地实现农民自身的合法土地权益。此外，还要发挥行业协会的作用并建立完善的市场体系，为形成“利益共享、风险共担”的运行机制提供保证和创造良好的外部条件，从而增加保护农民土地权益的可能性。
（三）明确农民合作经济组织建立的基本原则和制度创新的基点
建立农民合作经济组织的基本原则是“民办、民管、民受益”，即自愿联合、民主管理、平等互利。具体表现为：坚持自愿原则，农民是兴办农民合作经济组织的主体，必须依照农民的意愿，自由入社，不能强迫农民；坚持民主原则，进行民主决策、民主管理和民主监督，要民主地制定组织章程，在组织运行过程中充分发挥民主监督的作用，防止组织内部出现腐化；坚持平等互利原则，可以对组织成员的农产品实行代理制，积极为农民争取在市场上平等的谈判地位，以增加农民的收益。这也是发展农民合作经济组织最基本的原则。
改革开放以来，新经济机会诱导了农业技术的创新，而技术创新的激励作用又迫使着农民组织不可避免地要进行制度创新，因为只有制度创新才能弥补组织的制度缺陷，但农民合作经济组织应注意的是，必须把保护农民利益作为制度创新的侧重点。农民合作经济组织不仅要理解和尊重农民群众的自主选择，充分考查农民所处的政治环境和经济环境，准确把握农民所面临的机遇和挑战，而且要正确引导农民的选择行为，以农民所能接受的方式来引导农民的经济活动，将农民有效地组织起来。只有这样才能有效地维护农民的土地等各方面的权益，增加农民的经济收益。林翊、严美玲、吴远华：《农民组织化与农民土地权益保障问题》，载《闽江学院学报》2009年第1期，第85页。此外，为了使农民合作经济组织生产经营持久有效，在此还必须再次强调要积极完善农村社会保障制度，加快户籍制度和就业制度改革，减少农民的后顾之忧，激发农民的组织热情，为农民组织化提供更加广阔的发展空间，促进农民组织的快速发展。
