一、农村土地制度创新的目标取向
（一）产权明晰化
土地产权作为农村土地制度的核心权利，直接决定了农民土地权益的范围。明晰的土地产权能有效保护农民的土地权益。产权的最基本功能有内部激励和外部交易，正是由于激励效应和人们的行为选择这些中间环节，才建立起农村土地产权制度对农业绩效发生影响的桥梁。土地产权的明晰化，对于激活土地市场、加快农业资源整合、实现土地财产权益等将起到很好地促进作用。土地产权是由一系列权利束组成的，因此土地产权明晰化就要求明确地界定农村土地资产各项权能的归属及其边界，既要避免产权虚化，又要防止产权主体重叠。
本书前几章已明确指出，土地产权不清是我国农村土地制度的主要弊端，主要表现在农村土地所有权主体“虚置”以及农民土地承包经营权不稳定。模糊的“集体”概念使得我国农村土地所有权主体相当不清晰，这就为各种权力寻租提供了制度空间，使得农民土地权益屡受来自各方面权力的侵害；农民的土地承包经营权不稳定，这使得农民对未来土地收益缺乏稳定的预期，难以形成长期投资、长远经营的积极性，甚至造成对稀缺土地资源的粗放利用以及严重的浪费。“经过一次又一次大大小小范围的边际变革之后，农民对产权明晰之需求的制度创新的生产性努力与对利益调整之需求的制度创新的分配性努力，这两方面所产生的制度变迁的需求不仅未因边际渐进而减弱，反而日益强化。”罗必良：《土地流转：城乡一体化新路径》，新华网，http：//news。xinhuanet。com/theory/2008-10/15/content_10195859.htm。农民土地权益的呼声越来越高，人地关系的变化与土地权益的新诉求对我国农村土地制度变革提出了新的需求。
土地产权的安排直接影响到农村土地制度的公平与效率，关系到农村土地制度的绩效以及农民土地权益的实现，因此，土地产权问题是农村土地制度创新中的关键问题。清晰、稳定、完整的农村土地产权有助于农业劳动者对其农地经营活动形成稳定、合理的预期，是农民土地权益保障的客观要求，也是社会主义市场经济发展和全面建设小康社会的内在需要。土地产权明晰化对农村土地产权制度的创新提出了内在要求，具体体现为：
1.明确界定土地所有权主体，减少因产权模糊和主体不清造成的土地权益流失
乡（镇）一级基层政府的管理范围过大，且没有具体深入到农民和农地，这就可能造成监督不到位、管理费用过高，同时这些机构又是国家政权结构的组成部分，在具体实践中并不能很好地平衡地方部门利益与农民利益的关系，所以不宜作为农村土地所有权的主体。村民小组由农民自身组成，代表农民利益是毫无疑问，但是在现实生活中，村委会往往处于弱势地位而没有很好地行使权利以维护农民利益。村民委员会成由村民组成的专门的农民组织应该被明确界定为农村土地所有权的主体，代表农民行使权利，维护农民土地权益。
2.完善农民土地财产权利体系
当前我国农民收入低的重要原因之一就是无法通过其仅有的要素资料（土地）提高自身创造财富的能力、获取较好的谋利机会，从而取得较为可观的财产性收入。这与农民的土地财产权利受侵害紧密相关。赋予农民完整的土地财产权利是解决农民收入问题的关键。完善农民土地财产权利体系要求做到：
（1）要明确规定农民的土地使用权。土地使用权是我国农民土地财产权利的核心，农民应该享有对土地排他性的占有、使用和收益的权利，以及适当的处分权（不能与土地的所有权相冲突）。具体内容应该包括生产经营决策权、开发权、收益权、转让权、租赁权等。当前，做好农民土地的确权登记工作是关键。
（2）使农民土地使用权完全物权化。农民的土地使用权应当成为一种物权，而非债权。虽然实际生活中我国农民的土地权利在一定程度上具有物权的性质，如承包经营权就属于物权中的用益物权，但是现行的制度中并没有对农民的土地使用权的物权性质进行明确界定。
（3）赋予农民长久稳定的土地使用权。农地使用期的长短直接影响到农地制度运作的效率。只有赋予农民永久的土地使用权才能稳定农民对农地的长期预期，促使农民进行长期规划、减少其短期行为，从而更加合理有效地利用农地资源。此外，要建立健全有效的监管机制，以约束村委会借土地调整等名义强制收回农民承包地的行为。
（二）土地资源配置市场化
保护农民土地权益的基础在于产权明晰前提下的市场化。发端于农村的中国改革不仅给农民带来了实实在在的利益，同时还开启了农村市场体制的改革。家庭承包责任制的出现打破了我国原有的单一的产权结构，农村土地所有权和承包经营权实现了分离。随着我国市场经济体制的不断完善，市场机制在农村土地产权流转中的作用日益凸显，与之相伴的是农村土地产权市场在各地相应地孕育而生。土地市场化配置带动和促进了农村其他生产要素（如技术、劳动力、资金等）以之为载体的优化配置，使得这些地区的农村经济萌发出新的生长点。
中国农村是最早进行市场体制改革的领域，市场机制本来应该成为农业生产要素资源配置的主要方式。但是，由于市场经济体制改革在农村实行家庭联产承包责任制之后不久就中途转向了城市，这就使得在我国现行的农村土地制度下土地要素市场化程度明显不足，表现出浓厚的计划色彩。制度规范在农村土地市场运作方面的缺失，使得地方政府或基层集体组织往往凭借行政力量介入农村土地的重新分配，在产权让渡中进行寻租活动，获得垄断利润，这就大大增加了我国土地市场化的难度；另外，家庭联产承包责任制所形成的分散、细碎、小规模的土地经营方式，使得资金和技术等其他要素难以在边际报酬递减的作用下对劳动力进行替代，市场这个“看不见的手”的作用不显著；此外，农民的土地承包经营权事实上还受到行政关系和地域空间等各种限制，市场关系很难进入土地使用权领域，限制了土地、劳动力的横向流动和优化配置。由此可见，在我国，土地作为一个极其重要的生产要素，其市场化程度相当低，相比资本和劳动力这两个要素，土地要素市场化程度要落后得多。市场经济的发展迫切要求土地要素市场化，土地要素市场化需要有相应的制度匹配，因此，土地市场化是我国农村土地制度创新的中心内容。
市场化既是农村土地产权有效性的重要内容，也是土地资产动态优化配置的前提。土地作为特殊的稀缺性资源，必须与其他生产要素进行动态优化配置才能实现对其高效利用。规范、成熟的土地市场不仅能促进农地资源的有效分配，而且有助于保障农民的土地财产性收益。农村土地市场的形成与发展是我国农村土地制度的内在要求。因此，应该使农民成为土地流转的决策者，建立各种层次的农村土地产权市场，调动农民长期投资的积极性；通过严密的制度规范，促进农村建设用地流转和农户间农用地流转两个层面的市场建设，杜绝农地非农化过程中侵害农民土地权益的现象，让土地市场真正起到资源配置的作用。
（三）制度运作的法治化
一项制度的落空可能不仅仅是因为制度本身设计上的不合理，也往往是因为制度运作缺乏必要的法律约束，从而“使得一部分人获得了支配他人或社会的资产的权力而又不负责任的可能”。参考：马克思：《资本论》（第3卷），人民出版社2004年版，第497～498页。农民土地权益问题产生的根源就在于农村土地制度存在缺陷，其中法律体系不完善是导致制度存在缺陷的直接原因。我们通过对现有农村土地法律法规的考察可以发现其中至少存在两大方面的不足：一方面是，法律法规主要遵循的是行政权力本位原则，带有浓厚的政策色彩，农民对土地应有的权益处于不稳定状态；另一方面是，法律法规与其他制度相比出现缺失，农民土地权益得不到法律的确认和救济。
笔者通过对一些农村的实地调研，已深切感受到我国农村土地法律体系的不完善对农民土地权益造成的深刻影响。其中，不少土地法律法规与当前的制度环境根本不吻合，明显滞后于经济社会的发展。譬如，我国《民法通则》第74条以及《土地管理法》第10条规定的“乡（镇）农村集体经济组织经营管理”集体土地的条款明显不合时宜，因为乡镇土地集体所有是政社合一的人民公社体制的产物，旧体制废除后，乡镇农民集体组织事实上已不存在，而这条法规的存在必然导致乡镇政府对农村集体土地的事实占有，这是对农民土地权益的直接侵犯；又譬如，我国的《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》以及《物权法》等都规定，集体所有土地“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。我国法律虽然赋予了村民自治组织极大的集体财产管理权力，但事实上，在村民自治的运行中，村民委员会的自治职能却是让位于行政职能和经济职能的，这极其有利于政府对土地进行监管以及征收集体土地，同时也为一些乡镇干部权力寻租提供了制度便利，而农民作为土地的真正主人却成为这种制度和法规的利益受损者；此外，农民土地的各种财产权利在我国《土地管理法》、《物权法》中仅仅是进行了原则性的规范，在农民土地承包经营权的物权化以及国家土地征收等许多方面都还存在着严重的法律缺失，农民土地权利没有通过法律得到充分赋予和有效救济，农民土地权益无法得到法律保障。笔者通过对农村实地调研发现，我国现行的农村土地法律法规并没有充分显现出其效率性的一面，且公平性更显不足，而众所周知，公平与公正正是最重要的法律价值之所在。
制度的不合理以及制度的具体缺陷必然会对制度的法律规范造成很大影响。在改革开放初期，为了推进土地改革顺利进行，通过强化国家政策的先导作用来降低改革的社会成本，这对于有7亿农民的发展中农业大国来说是十分必要的。但是，经过30年的改革和发展，我国农业发展和农村经济已经进入了新的发展形势，成熟、稳定的制度环境成为新形势下经济发展的内在需求，这需要我国农村土地制度法治化，要求将制度创新融入立法之中，增强法律的主导性，确立法律的最高权威地位。针对我国农村土地法律制度存在的问题，一方面要尽快修改那些不合时宜的法律法规，改变现存的土地管理方式和土地利益格局，以形成新的秩序；另一方面要尽可能用法律代替政策，对以往尚未纳入法律规范的领域要加快立法，尽快完善。农村土地制度法治化的总方向是：努力实现“农村土地公有制从计划经济体制时期的传统土地集体所有制向市场经济条件下的现代土地集体所有制的历史性转变”。
农民的土地权益保护问题其实质是农民作为公民应享有的法律上的权利保障问题。农业属于相对弱质产业，农民属于社会中的弱势群体，农民的权益更容易受到侵害，客观上需要立法保护。目前，农民权益保护在立法上的欠缺、行政执法上的随意性以及司法保护方面的不完善，都是造成农民权益受到侵害的重要因素。对农民的各项土地权益实行依法保护是制度创新所必需的，凡是现代国家没有不把保护公民财产权利作为法制的重要内容的。法律效力所涉及的人才是真正的利益攸关者。通过制度创新彻底改变不合理的制度价值取向，将公平与公正全面贯穿于整个农村土地法律制度中，屏蔽制度缺陷对农民造成的“制度性”的利益损害，这是农村土地制度法治化的基本内容。农村土地制度法治化的最终目标是公平地、充分地赋予农民土地权益并将其法制化。
二、农村土地制度创新的路径构想
（一）从“集体所有、农户承包”迈向“国家所有、农民永包”
我国现行农村土地制度存在产权缺陷、所有者主体虚位的问题，较大程度上损害了农民的土地权益。当前，我国正处于改革开放的关键时刻，许多工作应当以稳定为前提，就农村土地制度而言，目前还是应以农村集体所有制为主。不过，进行农村土地制度改革是历史的必然趋势。笔者认为，“国家所有、农民永包”（简称为国有永包制）是未来比较可行的产权制度安排，即国家拥有农村土地的狭义所有权（归属权），而农村集体仅对农村土地实行具体管理，农民则享有更加丰富的农村土地使用权及其收益。
目前我国农村土地集体所有的基本含义主要是指，村农民集体所有、乡（镇）农民集体所有、村以下农业集体经济组织的农民集体所有，所有者主体的代表机构是相应的农村集体经济组织或村民委员会程之胜：《我国农村集体土地产权状况及对策建议》，载《党史博采》2008年第7期，第38页。发端于20世纪70年代末的家庭生产承包责任制一开始就规避了土地所有者是谁这一体制性问题，导致现在土地所有者主体呈现出多元化的特征。产权经济学中“一物一主是有效交易之前提”的理论，以及农村中因产权主体不明确而造成大量经济纠纷和社会问题的现实，都要求我们必须改变我国农村土地所有者多元化的现状。
笔者在第三章和第六章中都已经指出，国家（包括中央政府和地方政府）、农村集体组织和农民因各自偏好与约束条件不同，在土地利益诉求上存在博弈，而农民在其中处于弱势地位，农民是农村土地的真正主人，但其土地权益却常常遭受侵蚀。因此，必须进行制度创新，重新设定产权，以实现农村继实行家庭承包责任制后新的利益均衡，即国家宏观利益与农民微观土地利益的平衡。
但是，笔者强调，在目前各项配套制度和法律体系不健全的背景下，实行国有永包制的条件还不成熟，仍应该坚持并完善以家庭承包经营为基础统分结合双层经营的农村基本经营制度。为了土地产权变革的平稳，农村土地制度创新不能直接取消集体经济组织，相反，要充分发挥集体在农村管理中的积极作用。我国农村人口有7亿之多，分散在广大的农村地区，对农村的有效管理在农村全面社区化实现之前是离不开目前“农村集体”的作用的。因此，笔者结合中国农村的具体情况，在设计“国有永包”的模式时并没有去掉集体的作用，集体仍应作为联系国家与农民的桥梁，国家赋予其具体的土地监督管理权，如对土地继承和转让进行监督管理等。
实行国有永包制模式，主要是依据马克思主义产权理论中的“权能结合与分离”理论，即产权是可以分解的一种权利，如土地所有权就可以分解为所有权、占有权、使用权、收益权和处分权等。产权分解的过程也就是权利界定的过程，产权分解界定是否合理直接关系到交易费用的高低刘凡：《产权经济学》，湖北人民出版社2002年版，第7～8页。农村土地产权分解后的单项权利可以有不同的组合，其不同的组合方式可以形成不同的农村土地产权结构，而不同的产权结构又具有不同的产权效率。随着城市化、工业化进程的不断推进，地理位置较优的农村土地增值迅速。为使农村土地利用达到最优状态，我们必须设定合理的农村土地产权结构，公平分配土地增值收益。国家、集体、农民作为土地权益的直接相关者，可以依据其享有的权利大小参与土地增值收益的分配。同时产权理论揭示，产权权能与收益是完全可以用法律来明确的，因此可以借助法律手段在国家、集体、农民之间进行明确的土地权能分配。笔者强调，产权的收益是决定产权重要性的根本因素，而产权是可以分解的，其作为整体产权的收益也能分解到各个权能上，至于每个权能对应怎样的收益，则完全可以由法律界定，这也是产权利益格局的体现，并不会影响整体产权利益的大小，是内部分配。只是应妥善处理公平与效率的关系，农民作为社会的弱势群体，其土地权益必须得到最大关注，只有切实维护好农民权利，农村土地改革才是有效的。
如前所述，囿于国情，目前还不能一步到位实行国有永包制，但是随着经济的发展，由集体所有制过渡到国家所有并规划利用、集体具体管理、农民使用收益的“三权分离”的产权制度将可能会是适合我国国情的可行的制度形式。三权分离的关键是三种权能的清晰界定。当然，目前“国有永包”的时机还未到，农村土地产权模式演变将是一个长期的渐进过程。
总之，我国农地产权制度变革的思路，就是要在维护国家所有权的基础上，通过农民个人使用权的制度安排，来适应市场经济的要求，促进农村土地的合理流转，并重新确立起国家、集体、承包农民和新的农村土地使用者三者的利益格局叶华：《我国农地制度创新研究》，西南农业大学硕士学位论文，1999年5月第32页。这种改革思路适应了正在演化中的农村土地产权结构的变化趋势，其现实性是不言而喻的。笔者认为，农村土地制度创新的社会目标，就是要在公平的前提下（尤其要强调农民的福利），尽最大可能地提高农村土地资源的利用效率，以期在结构和总量上都能有效地缓和人地矛盾，从而增进社会福利。要实现这个目标，就必须从国家、农村集体和农民三个层次进行权、责、利规范。
就国家而言，我国是社会主义国家，代表最广大人民的根本利益，土地的狭义所有权应归国家，国家对土地的使用享有规划权与监管权。将全国所有土地收归国有，要做到这一点并不难，但这样做是否会造成社会的不稳定呢？这是必须要考虑的严肃问题。正是基于此方面的考虑，笔者认为，目前土地国有的时机未到，只有等农民土地使用权全面物权化后，农民的土地收益主要体现在土地使用权上，土地所有权与土地收益的联系不十分紧密，这时土地所有权国有化才不会影响到农民土地权益，自然也就不会对社会稳定造成较大影响。土地狭义所有权归属国家后，国家主要享有对土地进行规划、利用和“有限”征收的权力，国家在土地方面的收益来自土地税收。
就农村集体而言，拥有土地所有者赋予的部分土地处分权，即对土地继承和转让等方面的监督管理权。农村集体肩负着国家赋予的农村土地管理的重任，应充分发挥其主观能动性。笔者认为，可以借鉴城市社区管理的经验，由农村集体成立专门的土地管理委员会，由其专门管理农村土地的使用和流转等。目前，我国从事土地管理的部门主要是各级国有土地资源管理部门，虽然该部门多年来开展了大量卓有成效的工作，但是面对新的土地制度，依然还会有许多无法顾及的地方，因此更加需要另外的组织对农村土地进行辅助管理。农村集体经济组织组成成员作为原有农村土地的所有者，具有很大的经验优势，可以让其负责部分具体管理的工作，但要使其利益与直接的土地权益脱钩，对集体可通过土地管理费用以及国家土地增值税返回等途径实现其利益诉求。土地管理委员会的主要职能是遵照中央政府宏观调控的方针，对农村土地用途进行管理；配合地方政府完成国务院批准的征地工作；处理农民因土地权益分配问题而产生的土地纠纷等。总之，集体要妥善处理好国家与农民之间的关系，做到既能完成国家分配的任务，又能切实保护农民的土地权益。当然，对农村集体组织的土地管理权，在法律上要加以规范，国家要对其进行监管，人民也应有对其监督的权力。
就农民而言，农民拥有物权化了的土地使用权后，农民将成为农村土地制度创新的最大受益者。国有永包制模式的关键就是要保障农民真正拥有充分的土地权利，这是土地制度创新的根本目的之一。国家授予农民的永久使用权能否真正落实到位，这是国有永包制这一产权模式得以运作的基本前提。笔者认为，可以借鉴国外一些发达国家的先进经验，对土地进行地籍管理。目前，这一制度在我国还很不规范，比发达国家要弱得多。因此，土地管理委员会要对农民承包的土地进行登记、造册、公示，做到每一块农村土地都有明确的土地使用者。此外，相关的法律制度必须健全，必须通过法律将农民土地权利予以明确，并对其具体的实现加以保障，同时还要形成完备的权利救助机制。当然，要强调的是，农民在享受国家赋予的永久使用权的同时，也要配合国家的土地宏观调控以至于不影响国家经济发展，国家在这方面要有合理、公正的制度设计。
通过国有永包的制度规范，可以明确国家、集体、农民各自享有的产权权能，可以厘清国家、集体、农民个人三者的利益。在国有永包制下，可以较好地实现公平与效率动态平衡，即国家依据土地的狭义所有权（归属权）在法律的许可范围内对农村土地进行规划、监控和用途管制，从而实现土地资源的宏观调控，为现代化发展配置土地资源；集体则通过部分的土地处分权对土地的经营、流转以及继承等进行监督管理以规范土地使用，提高土地利用效率；更重要的是，农户可以通过土地使用权来获取充分的土地经营性收益和财产性收益。
（二）建立城乡统一的土地市场制度
农村土地制度创新的重点是构建城乡统一的建设用地市场和农村农用地使用权流转市场。土地市场是我国社会主义市场经济体制不可或缺的重要组成部分，土地市场的发展不仅是我国农村土地制度创新的重要内容，也是农民土地权益实现的根本途径。目前，我国农村土地市场分为农用地流转市场与农地转非农集体建设用地市场两大部分。对于农用地使用权流转市场发展的构思，本书在第五章已有专门论述，这里所阐述的城乡统一土地市场制度创新，重点是针对现行土地制度下的征地市场而言。
在我国现行的土地制度下，由于城市土地市场与农村土地市场被分割开，因此我国土地市场体制呈现出明显的二元特征。虽然十七届三中全会为农村集体建设用地进入市场提供了通道，但事实上，农村集体所有制土地入市受各种制度环境影响仍不能自由流转，依旧采用国家土地征收办法。这样，我国建设用地土地一级市场就处在政府完全垄断的状态，城乡土地市场和地价体系完全处于割裂状态。这种城乡二元土地市场体制不仅阻碍了农用地的有序流转，而且也造成了地方政府“土地财政”以及一些部门或个人的权力寻租行为，最终导致土地资源配置的低效率、土地利用的粗放性和不可持续性以及农民土地权益的严重流失，关于这些方面的内容已经在本书的第四、第五章中进行了充分论证。国有建设用地市场自推行土地制度改革以来，以招、拍、挂为主要形式的国有土地出让制度逐步形成，市场体系不断完善；而农村非农集体建设用地市场看似存在市场，但实际上由于流转受限，缺失了重要的权利内容，集体经济组织难以实现其土地应有的经济价值，在利益驱动下只能通过一些非规范方式让土地得以变相流转（洪运，2008）。洪运：《建立城乡统一建设用地市场的必要性与可行性》，载《中国房地产》2008年第7期，第48～49页。客观地说，现行的由政府驱动的土地市场制度在推动城市化进程、保护耕地资源以及增加地方政府财政收入方面的确起到了较大作用，但这套制度并不适合我国市场经济体制发展和经济社会和谐发展的要求，让农民付出了巨大的代价，因此引发了许多尖锐的社会矛盾，公平与效率共同严重受损。随着社会主义市场经济的不断发展，城乡发展到一定阶段后，必然要打破土地市场的二元结构格局，真正建立起城乡统一的建设用地市场机制。
1.统一市场的运作方式
成熟、健全的市场体系不仅是资源流动和资源优化配置的载体，更是权利配置的基础平台。现代市场经济不仅强调以完整产权为基础、不同产权间平等交易，更强调政府通过间接干预经济的方式以及法治的手段来实现权利合理配置。如何从制度上充分发挥市场在土地资源配置和土地权益分配中的基础作用是当前我国土地市场制度创新的关键所在。“土地所有者在实际上所拥有的是实施一定行为的权利”，“在市场上交易的不是物资实体，而是采取特定行为的权利，个人拥有的、由法律体系确定的权利”（科斯，1991）。转引自：张合林、郝寿义：《城乡统一土地市场制度创新及政策建议》，载《农业经济导刊》2007年第7期，第39页。“这种权利的交易也必须按照市场平等交易的原则进行。为此，市场交易的客体——土地权利（使用权能）首先必须是统一对等的。国外土地市场制度的历史变迁向我们说明，土地使用权能和土地市场在本质上是统一的，不同的土地市场管理制度仅仅是因为不同的土地利用方式而已。”张合林、郝寿义：《城乡统一土地市场制度创新及政策建议》，载《农业经济导刊》2007年第7期，第39页。因此，笔者强调，要通过土地市场制度实现资源优化配置以及社会福利最大化就必须建立健全的城乡统一的土地市场，因为只有统一的市场才能实现现代市场体系的竞争、开放与有序。也就是说，城乡土地市场制度应该统一，使得不论在城市还是在农村，等同经济属性或产权的土地应该具有等同的土地使用、交易、收益和处分的权利。
根据我国的具体国情和目前的农村土地制度状况，建立和发展城乡统一的土地市场的基本思路应该从长期过渡与远期目标两个角度来探析。本书在第四章对国家土地征购进行了专门论述，土地征购就是城乡统一的土地市场的发展的中间过渡阶段，我国真正意义上的城乡统一的土地市场应该是在国有永包制的实施下形成，当然这需要经历一段较长的发展期才能最终稳步实现。当前，亟待完善的是土地市场机制，努力让农村土地也能按市场价格流转，打破目前的二元土地市场体制。前文我们已经指出，土地产权束中的使用权的根本意义在于利用土地资源的使用权获得经济收益，如果不能实现这一点，农民获得的土地使用权就没有任何实质意义，而要实现这一点，就必须依赖完善的市场机制，这不仅包括农产品的市场交易，更包括土地使用权的市场化流转。
笔者认为，应改变现行的土地征收模式，对非公益性建设用地采用国家征购模式，政府淡出土地利益博弈，逐步引入市场机制作用，加强土地利用规划以及土地产权管理，引领市场机制来实现土地资源高效利用与农民土地权益有效保护的统一。在土地征购过程中，政府在土地利用规划要求下，一方面可以直接收购农村集体土地进行土地储备，在需要的时候通过招、拍、挂形式转让土地使用权给用地单位。不过，这里需要强调的是，政府因土地储备而征购农村土地时也必须按照市场化方式购买农村集体土地而不是通过行政强制获取。为规避公权力在交易环节中的不合理干预，这就要求政府在征购过程中必须成立法人实体组织或委托中介机构代理参与土地市场的谈判与交易。另一方面，政府作为次要交易主体，即充当农村集体与用地单位双方交易中间人的角色，应履行交易的所有权转移以及交易监管等有限的职能，而不应过多参与招、拍、挂或价格谈判等与土地利益直接挂钩的交易环节。也就是说，在国家提出具体地块的征购要求后，由地块所属的农村集体直接通过招、拍、挂等市场行为与用地方进行交易，双方达成交易后，由国家进行产权变更登记，国家承认交易并因此获得集体土地所有权，同时转让土地使用权给用地方。用地方和农村集体按规定缴纳土地交易税和土地增值税。
笔者在此再次强调，随着土地征购模式的成熟运作，土地市场运作的主体作用将逐步过渡到拥有土地使用权的农民与用地方上，国家在这一征购过程中只是起到监管和程序性转换所有权的作用，政府相关收益主要通过交易税收和管理费用来体现。农村土地制度经过较长时间的创新与完善，当农村土地使用权完全物权化、农民各项土地收益主要通过国家赋予农民的永久土地使用权来实现时，土地所有权就可以收归国有，到那时，由于城市和农村土地所有权均为国有，那么城乡土地市场就自然能实现真正意义上的统一。
值得注意的是，城乡统一的土地市场的形成并不是一蹴而就的，在市场机制尚未完善的阶段，国家要加强对土地市场的宏观调控，例如要防止出现因土地使用权多次出租、抵押而造成的土地市场混乱现象等。
2.土地价格机制的完善
（1）土地价格的确定。土地价格直接关系到农民土地权益的实现以及农村土地资源的合理配置。当前，我国土地市场的诟病在于其运作体系上存在“价格双轨制”。前文已经指出，这种土地市场上的“价格双轨制”也是导致农民土地权益蒙受巨大损失的直接原因。要完善土地市场就必须具有科学的土地价格形成机制，土地市场越完善，地价及地价管理的作用和任务就越重要。
地租与地价的实质是土地权利在经济上的实现，社会主义市场经济体制下仍存在着与资本主义经济体制中相类似的地租和地价的全部概念与范畴。当前，我国社会主义市场经济的发展仍处在起步阶段，因此需要从我国的实际情况出发，借鉴资本主义的地租与地价理论和实践经验，构建城乡统一的建设用地市场价格形成机制，使土地价格成为反映土地资源稀缺性的灵敏信号，通过土地价格实现土地市场的透明化，从而有效地保障农民的土地权益。
每一宗建设用地首先可以肯定的是，它是一块土地，在土地交易过程中，其价格通过地租或地价来体现。地租主要有绝对地租、级差地租和垄断地租等形态。绝对地租是用地方租用位置最差的土地也要支付的最低标准的地租；马克思按照级差地租形成的不同基础，将其区分为两种形式：级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ。对于建设用地来说，级差地租Ⅰ主要同土地位置有关，级差地租Ⅱ则与对土地进行连续投资所引起的劳动生产率的差别有关；垄断地租来源于具有特殊自然条件或独特性质的土地权利，如出产珍稀矿产的矿山就会产生这种垄断地租。根据地价是资本化的地租的基本原理，在我国社会主义市场经济中，也就必然存在着与级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ相对应的级差地价Ⅰ和级差地价Ⅱ。以及与垄断地租相对应的垄断地价。任何一宗土地的全部地租和地价，均为该地各种地租与地价之总和，即地租绝对地租 级差地租Ⅰ 级差地租Ⅱ 垄断地租；地价绝对地价 级差地价Ⅰ 级差地价Ⅱ 垄断地价。
要确定一宗土地的价格，就必须通过一定的估价方法对其进行科学的估算。根据国家土地估价规程，现行的土地估价的基本方法主要包括市场比较法、收益还原法、级差收益法、剩余法、成本逼近法、路线价估价法和基准地价系数修正法。根据一宗土地的地理位置、用途、交易主体，可以通过各项求和的方法，综合各种土地估价法的优势，确定土地价格。
笔者认为，目前城乡建设用地市场价格的估算应该以收益还原法和市场比较法相结合为主，以基准地价系数修正法和剩余法为辅。收益还原法又称地租资本化法，其基本理论依据可表述为：土地不仅是稀缺资源，更是重要的资产，土地作为不动产，其具有利用的永续性以及作为生产要素的不可替代性。这个效益在量上相当于把一笔货币资本存入银行每年获息，此种随土地利用时间的延长而能持续不断取得的土地纯收益折算成的现值为地价（王海宏，2006）。王海宏：《中国地价问题研究》，中国大地出版社2006年版，第125～126页。收益还原法估价方式是对土地、房屋等具备收益性资产进行估计的基本方法。
收益还原法的基本公式为：待估宗地价格土地纯收益/土地还原利率。其中的土地纯收益并不是指劳动纯收益，土地还原利率也不是指利息率。
pa1
（1 r1） a2
（1 r1）（1 r2） a3
（1 r1）（1 r2）（1 r3） …… an
（1 r1）（1 r2）（1 r3）……（1 rn）
式中：p—土地的收益价格；
a1，a2，a3……an—未来各年土地纯收益；
r1，r2，r3……rn—未来各年的还原利率。
该公式属于纯理论化的公式，在实际估价中，各因素都在变化，因此无法操作。但由此公式，假设某种情形，可以推导出各种公式。具体公式可参阅：闫天龙、曹照平：《土地估价知识问答》，机械工业出版社2006年版，第284～288页。由于收益还原法是土地估价中最常用的方法之一，该法“不但适用于市地价格评估”，而且也是“农地价格评估的主要方法”笔者在此特别强调，农村土地估价不仅仅要用到收益还原法，更重要的是还要结合市场比较法，这样才是真正充分兼顾了公平与效率。实践中，市场比较法适用于土地使用权出让、转让、出租、抵押等土地交易案例比较多，土地市场活跃的地方，市场比较法有助于最大化实现农民土地权益。不过，对于学校、公园等以公益为目的的土地以及荒地则不适用收益还原法对其进行土地估价，而应主要采用剩余法进行估价；对于荒地则主要以政策性的基准地价为主，在较发达的地区还可采用市场比较法；而“成本逼近法适用于缺乏市场交易案例，无法计算收益的开发区以及独立工矿区的土地”估价方法的具体运用可参考财政部、国家土地管理局、国家国有资产管理局印发的《清产核资中土地估价实施细则》。
（2）价格机制的完善。由于土地价格的形成直接受制于土地产权结构，因此在实际上，土地权利构成决定了土地的价格构成。目前，城乡建设用地市场价格由土地所有权价值、使用权价值和开发权价值构成。在权利价值之外，土地价值还会因对土地本身和环境的投资多少而发生波动，这种波动在此称之为投资增值。因投资而引致的土地增值主要表现为三个方面：一是国家投资，主要体现在城镇基础设施建设和相关环境的改善，以及城镇建设规划所引致的增值；二是集体投资，集体将农用地改造为可利用的建设用地所投入有效资金引致的价值增值；还有土地使用者投资，即土地使用者在取得建设用地后对其追加的有效投资所引致的价值增值。佴玲莉：《集体建设用地市场构建研究》，南京农业大学硕士学位论文，2005年6月第45页。这些也应该在土地价格中得到反映。
城乡统一的地价体系的构建可以在现有的城市地价体系的基础上，根据城乡统一市场的目标以及不同的流转层次来进行。目前，城市地价可以从不同角度划分为多种类型并组成地价体系，主要包括以下三种类型：一是按土地使用权交易管理层次划分的基准地价、宗地地价和标定地价；二是市场交易地价；三是按交易权能及其形式划分，有土地所有权价格、土地使用权出让价格以及由其派生出来的土地使用权租赁价格、转让价格、抵押价格和典当价格。这三种地价均有其利弊：第一类基准地价和宗地（标定）地价是可以量化和计算的，但是基准地价往往与现实市场交易地价相差甚远，而且无法体现土地权能的市场价格；第二类地价为具体市场成交价格，它是在土地市场机制的作用下，辅之以价格机制、竞争机制的作用而形成的一类价格，是市场经济活动中实际成交的价格。但是，此地价体系需以发育健全的土地交易市场为基本条件，在土地交易市场尚不健全或交易数量少的地区是很难充分应用的；第三类地价为理论地价，它是按照马克思主义地租理论、地价形成理论和价值规律，并结合实际情况，运用数学模型表示的地价。但是其理论性较强，很难直接作为计量地价的操作模式。支大成、唐康：《城市土地产权市场结构及地价体系构成探求》，载《南京师范大学学报》（自然科学版）1999年第3期，第123～124页。我国各地经济发展不平衡，运用科学手段确定与国有土地市场价格相协调的农村土地市场基准价格，建立、健全地价评估制度，完善土地市场价格机制是当前我国土地市场发展的重要内容。
