保护农民土地权益应该充分发挥农民组织的作用。我国农民组织的长期缺失与功能异化，使得农民土地权益极易受到侵害。保障农民土地权益，促进经济与社会和谐发展，就必须提高农民组织化的程度。
一、利益集团的形成与农民市场地位的弱化
中国的改革开放“使群众认识自己的利益，为自己的利益而奋斗”。毛泽东：《毛泽东选集》（第4卷），人民出版社1960年版，第1318页。改革开放极大地调动了人民群众的积极性，使我国经济社会发展开始全面进入加速转型期。2006年，中国共产党十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，当前我国社会发展发生了“四个深刻”，即经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整和思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国经济社会发展带来并创造了巨大活力的同时，也必然带来这样或那样的问题和矛盾。利益格局的深刻调整导致利益分配冲突，这正是我国经济发展过程中社会矛盾存在的根源。对于我国经济发展中存在的问题与矛盾，应该从利益集团的角度去剖析解决。
所谓利益集团（Interest Group），就是指“因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”。[美]G。A。阿尔蒙德：G。B。小鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第200页。我国经济学家厉以宁在《转型发展理论》一书中指出，利益集团是一个不明确的概念，它是以经济利益目的相联系的一种无形组织，是指彼此认同，有着共同或基本一致的社会、政治、经济利益目的的这样一些人，他们往往有共同的主张和愿望，使自己的利益得以维持或扩大（厉以宁，1996）。改革开放前，受计划经济体制以及意识形态影响，我国并不存在不同的利益集团，利益冲突很少表现。发轫于30年前的中国改革，以市场经济体制为导向，采取放权让利，为社会从原来整体性的利益结构转化为多元化的利益结构提供了前提条件。随着市场经济的发展和社会分工程度的提高，原来处于静止、孤立状态的一些社会阶层及其组织，在市场经济的推动下正逐渐地向着利益集团的方向发展，产生了若干新的利益群体和阶层。我国的改革采取的是渐进式改革，渐进式改革能使改革平稳推进，社会成本低，但是也极易导致“权力市场化”，激发利益集团矛盾。1988年，中国共产党十三届二中全会的工作报告中首次坦然地承认，“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。”
任何国家都可能存在利益集团，社会主义国家也不例外。著名经济学家奥尔森（Mancur Olson）在其名著《集体行动的逻辑》与《国家兴衰的探源》中指出，如果某些个人之间共同利益足够大，同时他们均意识到了这一点，那么他们便会自然地团结起来为其共同的或集团的利益而奋斗。当然，各利益集团之间的利益诉求是明显不同的，如果各利益集团权利对等，那么它们之间可以相互博弈制衡，此时政府决策有可能平衡并反映全社会的利益；如果权利不对等，那么显然是强势利益集团会利用其强势地位在利益博弈中实现分配的强势，这必将损害弱势利益群体的利益，造成社会福利的净损失，对经济、政治与社会产生巨大负面影响。
在我国，农民人口虽然众多但却十分分散，组织化程度相对较低，缺乏共同利益的驱动，以致广大农民成为社会弱势群体，根本不具有与城市里有组织的强势利益集团展开公平竞争的能力，农民在市场中的地位因此被严重弱化。强势利益集团规模往往不大，但却掌握丰富的资源或政治权力，正如奥尔森在《集体行为的逻辑》中指出的那样，这些小规模的利益集团相对于农民这一大集团而言，其成员与集体行为有较深的利害关系，而且监督成本也比较低，更容易采取行动，可以更大程度的避免“搭便车”现象的出现，成员为维护集团利益的积极性也更高。这些利益集团在与农民利益博弈的过程中，为获取更多的利益，往往利用各种手段，通过各种渠道，剥夺农民的合法权益，其最终必然威胁到社会的稳定。
二、农民组织化与农民权益保障
既然在现代市场经济条件下利益集团的存在与影响是无法消除的，那就不能用以往“左”的做法，通过压抑人们对自己利益的追求来稳定社会、促进发展。这样，如何控制就成为关键。詹姆斯·麦迪逊（James Madison）的集团政治理论给出了解决之道，即“遏制与平衡”。笔者认为，人民内部存在利益矛盾和不平衡，这是发展的常态，要追求的并不是绝对的利益平衡，而是努力维持发展中的相对动态平衡，因为过度的失衡必然会阻碍发展。通过利益制衡，遏制利益分配的严重失衡，协调和平衡各种利益和权利之间的对立统一关系，这是科学发展的道路。
随着我国改革的深入推进以及经济的快速发展，农民权益，特别是农民最根本的土地权益的侵害与流失问题日益严峻，已经成为当前社会关注的焦点。农民土地权益直接关系到农民的生存与发展，关系到土地资源的优化配置，关系到经济的发展和社会的稳定。笔者强调，农民组织化提高不仅能有效保障农民土地权益，也有助于我国建立起市场经济下的利益制衡机制，促进经济社会的和谐发展。
所谓农民的组织化，是指农民为了更好地实现、维护和促进自身利益而联合起来，形成各种经济组织和政治组织的行动和过程。笔者认为，共同利益是农民组织化的内生动力。其实，世界各国都存在农民权益遭受侵害的现象，只是程度不同而已。在发达国家，农民群体的规模并不大，权益受损害的程度却比发展中国家小得多，究其原因主要在于，这些发达国家农民组织化的程度都较高，农民可以通过各种较为完善的组织体系来维护自身的权益。农民组织将分散的农户组织起来，成为一个有能力与其他利益群体相抗衡的整体。这一方面能增强农民在采购和销售市场中的谈判能力，从而获得单一农户无法获得的收益；另一方面农民可以利用组织力量将群体的共同利益诉求表达出来，通过影响政府的公共决策来实现和维护农民自身的权益。
在我国经济发展的进程中，农民组织化程度低下成为我国农民土地权益流失的重要原因。我国大多数的社会群体都有自己的专门组织，如工会、文联、工商联、科协、学联、个协等，这些群体都可以通过自己的组织向政府表达群体的利益诉求，维护群体的合法权益。可是，作为全国最大社会群体的农民却没有真正属于自己的统一的全国性专门组织。由于缺少群体利益表达的渠道和组织形式，农民就很难通过组织化的方式向政府表达自身的利益，组织资源的极度缺乏使得我国农民不能制衡其他社会利益集团，对政府决策和制度安排并没有多少发言权，而一些强势利益集团则可能利用优势地位实现“政府管制俘虏”，“政府管制俘虏理论”是由诺贝尔经济学奖获得者美国经济学家乔治·施蒂格勒提出的，该理论认为：政府管制是为满足产业对管制的需要而产生的，而管制机构最终会被产业所控制。导致农民处境持续恶化。我国严峻的“三农”问题的产生，似乎就与此有关。应该看到，农民组织是对市场不完备和政府公共物品供给缺位的必要补充，因此，保护农民权益的关键在于加强和完善农民组织的建设。
那么，如何通过农民组织化来维护农民权益呢？学术界对此有不同看法，几种代表性观点如下：主流观点认为，加强农村社区现有组织的建设，尤其是加强村民自治组织的建设，使其真正能发挥出制度建设者当初为其设计的功能作用。也有一些学者对此持反对观点，认为村民委员会的权力不是太小，而是太大，“实际上已经成为凌驾于村民头上的一个准行政机构”（齐新生，2003），应该通过宪法和法律强化农民的权利，同时减少地方行政机构设置并适当缩小村民委员会的权力，让农民有更多自主行使基本权利的空间；另一类观点则强调，应该在农村现有的制度组织框架之外，创立一种能与现有组织进行对话或抗衡的新型组织，其典型的口号是“重建农会”，通过建立“真正属于农民自己的”农会而维护农民的合法权益（郑法，2000；党国英，2003；于建嵘，2003等）；还有一类观点认为，当前农村问题的症结在于，农村基层政权解决农村问题的基本思路首先是基层政权的改造或改善，让基层政府、社区组织与农民的利益一致起来，并在“县乡村体制改革”的名目下形成了许多设计方案（王怡，2003；詹成付，2004；贺雪峰，2004等）。对此观点，有学者也有不同看法，认为必须跳出现行的基层体制框架另寻他途。他们将现行所谓“农村三级组织”称为“第一纵队”，认为不宜对其“动大手术”，而设法组建“第二纵队”，即一种经合组织，通过它分去一部分“第一纵队”的权力与利益。
综合以上所述，笔者强调，必须重视农民组织在中国经济发展中的作用，充分发挥农民组织在保护农民土地权益上的积极作用。一方面，我国基本国情决定了村民自治组织对农民权益保护的重要作用。应该正确处理好农民组织与政府之间的关系，理清村民自治组织和村党组织的关系，还原村委会的自治职能；另一方面，更重要的是要优先发展农民合作经济组织，建立和完善“利益共享、风险共担”的运行机制，使农民合作经济组织成为市场主体的新兴力量，成为协调社会利益关系、实现公平与效率互动耦合、统筹城乡经济社会发展、建立和谐社会的重要组织载体。
三、农民组织缺陷对农民土地权益的消极作用
农民的土地权益是农民最基本也是最主要的权益，丧失土地意味着丧失与土地权益相关的所有权利。保护农民权益重在保护农民土地权益。农民土地权益的保障必须依靠农民自身力量形成的内力和社会力量所构成的外力的共同结合来实现。然而，在我国现行的政治体制和权利构架下，国家拥有对社会各主体活动的控制权，而农民所有的政治权力和经济活动空间都被限定在作为农民身份的村组范围内。因而，在无形之中，众多的狭小空间便把农民群体分隔在不同的区域内，成为分散的、互相独立的小群体。小群体中的农民似乎习惯了在“土地集体所有，经营权平均分配”的所有制关系下从事“普遍的、一家一户式的”生产经营活动，相对“独立”的利益诉求使得农村组织结构缺位，农民组织化程度低下，最终致使组织功能异化。
（一）村民自治组织的缺陷对农民土地权益的侵害
目前，在中国大部分农村地区只有一个自治组织——村民委员会。1998年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务和公益事业，同时还必须“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。笔者以为，从职能上看，村民自治组织不仅仅是自治组织，需要向村民提供公共产品服务，同时也是一个必须听命于上级政府的行政附属组织，仍带有原来人民公社“政社合一”的痕迹。现实也正是如此，这一自治组织管理混乱，村委会与村党支部没有明确分工，表现为明显的“乡政村治”，即乡政府对村委会实行行政领导而非行政指导。当服从上级意志与维护下层权益发生冲突时，村委会领导通常选择了前者。从农用地非农用化的过程中可以发现，农民土地权益常常成为村委会领导讨好上级或牟取个人经济利益的牺牲品。林翊、严美玲、吴远华：《农民组织化与农民土地权益保障问题》，载《闽江学院学报》2009年第1期，第83～84页。如山东淄博市周村区南郊镇高塘村，村委会以不合理的价格将机动地出租给企业，收益充入村公积金账户，但实际支出村民不得而知。村支书还无偿地占用本村基本农田4474平方米用于建商品房。林华：《我国农地征收中利益相关者制约机制研究——以淄博市为例》，中国农业大学硕士论文，2006年6月第29页。村民自治组织的行政化、组织运作的失范以及惯用的家长式管理方式，已经对农民土地权益造成了巨大的负面影响。
（二）农民合作经济组织的缺陷与农民土地权益的流失
农民合作经济组织是农民组织起来共同进入市场的主要形式，能够有效地维护农民土地等权益，但与国外相比，我国农民合作经济组织化水平仍然很低。丹麦、美国、澳大利亚、日本等国参加农业合作社的农民均达到90%以上，每个农户平均参加2～3个农民合作经济组织。作者不详：《农村发展市场经济的必然产物——关于农村合作经济组织的调查与思考》，中国合作社网，http：//www。hezuochina。org。cn/news12/html/？231.html。而在我国，截至2004年底，农民专业合作组织成员数为3878万人（户），只占乡村农户总数的9.8%，韩俊、秦中春、张云华、罗丹：《我国农民合作经济组织发展的现状与面临的问题》，载《调查研究报告》2006年第144期，第4页。由此造成我国农村土地无法形成规模化经营，农民土地收益相对较低。此外，现有的农民合作经济组织也不够完善，这些经济组织仅限于提供一些农业生产的技术或农产品价格信息，而农民更加希望得到的如法律维权、资金支持等服务却供给不足。特别是在征地过程中，农民很难与既得利益集团相抗衡，这就迫切需要组织帮助其维护土地权益。
另外，我国农民合作经济组织存在“异化”的现象，这主要是由于领导者的偏好和企业的“有限理性”导致的。一方面，农民合作经济组织职能异化，多数表现为政治性质的组织，行政色彩浓厚，有时会背离组织维护农民权益的初衷。据山东省有关部门的调查，在新型农民合作经济组织中，主要通过政府干预而兴办的占21.3%，通过政府引导而兴办的占70%，完全由农民自发兴办的仅占8.7%；吴玲：《中国新型农民合作经济组织发展问题及对策》，南京师范大学硕士论文，2007年4月第22页。另一方面，农民合作经济组织虽然以农民为主体，但是很大程度上依赖于龙头企业，使农民组织某种程度上变异为少数农业大户（企业）追求更大利润的平台。林翊、严美玲、吴远华：《农民组织化与农民土地权益保障问题》，载《闽江学院学报》2009年第1期，第84页。据统计，江苏被调查的75家农民专业协会，在民政局登记为社会团体或者民办非企业单位的仅占56%；有38家是由经济实体牵头成立的，而这其中形成经济实体的13家农民专业协会，没有一家实行利润返还或按惠顾额返还利润。
四、我国农民组织存在缺陷的原因分析
前文已经分析了农民组织对农民权益保护的重要性以及我国农民组织化程度低下、农民组织缺陷对农民土地权益造成的负面影响，笔者认为，对我国农民组织化水平低下进行归因分析将有利于今后我国农民组织化的发展，有助于发挥农民组织保护农民权益的主体作用。目前，我国农民组织的发展滞后以及职能异化的主要原因如下：
（一）对发展农民组织的作用认识不足
受传统观念影响和现实经济基础的制约，农村经济中仍保留着小农经济生产方式，自给自足、安于现状的小农意识浓厚。农民进行分散、细小的生产，对信息和服务的需求不大，运用组织进入市场的观念薄弱，因此参与合作的热情不高。同时，不少基层领导干部对发展农民组织的重要性和必要性认识也不充分，不理解农民组织的真正内涵，弱化了政府在建立和发展农民组织过程中应有的作用。
（二）政府行为约束农民组织的发展
在实践中，政府的行为容易走向两个极端：或者不大支持建立农民组织，因此引导、扶持偏少；或者干预过度，致使农民组织的内部发展缺乏动力。前者，在农民组织的发展过程中，地方政府很少进行政策扶持，未将相关的优惠政策落实，农民组织发展常常得不到所需的资金帮助；后者，现有的农民组织大多数是在政府的推动下创建的，组织过分依赖政府，行政色彩浓厚，不能从根本上代表农民的利益。前者会导致农民组织弱化，而后者会导致农民组织异化，两者都影响到农民组织的健康发展。除此之外，甚至“有的地方政府害怕农民组织起来后会形成一个政治压力集团，给政府添乱子，因而对农民组织的建立和发展存在消极抵触行为”。
（三）资金实力基础薄弱使得组织利益机制运行受限
农民组织属于非营利性自助组织，其资金来源受限。受法律地位尚不明确的负面影响，农民组织难以得到金融机构的信贷支持，从政府那里得到的资金补助又极其有限。另外，农业产业高风险、低效益的投资特点使得农业组织也很难赢得企业资金的青睐，而从长期处于低收入阶段的农民那里去筹集数额较大的组织运作资金更是行不通的。没有足够的资金支持，农民组织无法组织对农地的规模经营，无法对农产品深度加工以及有效构建农产品营销网络，更无法维持权益保护机制，尤其是对农民土地权益的维护。
（四）相关法律缺失，组织运行机制不健全
健全的法律体系是农民组织得以健康发展的基本保障，但是目前我国在有关农民组织的法规制定上还十分滞后，这使得农民组织的发展陷入了近乎是法律真空的困境。如果有相应的法律、法规对农民组织予以保护、规范，那么农民组织的运行将会更加合理有序。而现实却是，由于相关法律的缺失，使得农民组织的性质、形式和功能不明确，致使农民组织的法人资格、法律地位模糊不清。农民组织没有明确的法人资格和法律地位，自然也就无法通过法律途径对农民的合法权益进行有效保护。
（五）农民组织利益运行机制存在问题
我国农民组织运行机制上存在几大问题：首先，组织的规范化程度低。现有农民组织较少按照国际合作社原则建立，内部缺乏统一的约束和规范，导致分工不明确，影响了组织的运行效率。其次，组织缺少民主。在组织实际运作中，组织的最终决策权往往掌握在少数人手里，会员的民主管理权利常被剥夺。再其次，利益分配机制不合理。以农民组织中最为常见“公司+农户”式合作经济组织为例，在其内部进行利润分配时，农民常常分享不到经营中的平均利润。最后，组织自我发展机制不完善，表现为缺乏有知识、有能力的领军人物，农民组织的发展与运作水平因此受限。
五、发达国家（地区）农民组织发展的经验借鉴
从国际上看，越是发达的国家（地区）农民组织化程度越高，完善的农民组织体系在农业发展和农民权益保护的过程中发挥着举足轻重的作用。
（一）发达国家（地区）农民组织发展概况
在美国，农业合作组织是农场主自愿参加组织起来的非营利机构，其经营目标不是获取合作组织的利润最大化，而是通过为其成员服务，使参加者从合作经营中获取最大收益。美国的农业合作社的类型和经营内容丰富且多样化，而且有全国性的农业合作联盟组织，使得全国的农场主成为一个联结的总体。从职能角度上看，美国的农业合作社可分为销售合作组织、采购合作组织、产销一体化合作组织等。美国有4/5的农场主通过合作组织购买农用物资、销售农产品或得到所需的服务。美国政府十分重视农村合作组织的重要作用，出台了一系列相关措施，鼓励并支持其发展。庄培帅：《新型农业合作组织呼之欲出》，中国社会组织网，http：//www。chinanpo。gov。cn/web/showBulltetin。do？typenext＆id22921＆dictionid1940＆catid。
法、荷两国的农业合作社种类繁多，经营的领域很广。20世纪60年代以来，由于法国政府的积极支持，法国农民组织得到了空前的发展，并逐渐形成了以服务为导向的各种组织、行业协会及服务企业，采取多种形式服务于农业生产的产前、产中、产后各环节。合作社是促进法国农业产业化经营的重要力量，它们以供销、服务、协会、专业产品联合会等形式进行组织，农民自愿参加。每一合作社为垂直一体化的联合体，分散的合作社联合起来形成全国网络。法国农业合作社的不断创新和发展促使法国由20世纪70年代以前的农产品及食品净进口国，转而成为如今的欧洲最大的农业生产国和食品净出口国，并建立起发达的现代农业体系；翟昪：《发达国家农业合作社纵览》，江苏人大网，http：//www。jsrd。gov。cn/jsrdportal/portal/portalShow。html？siteNumber1＆classKey10392＆articleNo38690.荷兰农业采取规模相对较小的家庭农场经营方式，由于生产规模较小，市场竞争力弱，农民的经济利益很难得到保障。但荷兰农民清醒地意识到，他们生产的产品相同或相似，具有相同的市场地位，农户间可视为具有共同利益的集体，而不是竞争的对手。于是荷兰农户就自发地结合起来，建立起互助互惠的经济合作组织，联合采购农业生产资料、加工和出售农产品以及筹集资金，从而降低投资成本，提高产品收益，使他们能在激烈的市场竞争中取得最大的经济利益。庄培帅：《新型农业合作组织呼之欲出》，中国社会组织网，http：//www。chinanpo。gov。cn/web/showBulltetin。do？typenext＆id22921＆dictionid1940＆catid。
在日本和我国的台湾地区，农民组织体系都比较完善。日本的农业经济组织发达，主要有生产合作组织、农工商结合组织、农业协同组织等形式，其中日本农协（日本农业协同组合的简称，英文缩写为JA）组织最为完善，分为基层（市町村）、地方（都道府县）和中央（全国）三级。农协是由农户自己组织起来的群众组织，成立于20世纪40年代末，是在日本的多种合作组织的基础上，在政府的高度重视下改革、整顿形成的。农协的工作包括：提供农业生产的信息、农业生产资料和技术指导，统一销售农产品，提供农村金融服务，从事农村医疗保险、文教和各项社会福利事业等。经过多年的发展，目前农协组织已经覆盖了整个日本农村，入会农户占日本农户总数的99%以上。由于农协有众多联系紧密的会员，能够对议会选举产生重要影响，从而使日本农民在政治上处于优势地位，具有很强的权益维护能力。吕明宜：《“与农共存”的日本农协》，中国农村研究网，http：//www。ccrs。org。cn/show_2436.aspx。我国台湾地区的农民组织也很发达，官方的农会是台湾农民组织体系的主干，民间的农业合作社和产销班则是农会的有力补充，三者形成了业务略有重叠却又分工明确的组织架构。农会主要提供农民金融存贷和农业科技推广等社会性或公益性的服务，农业合作社、产销班主要负责农业生产、加工和流通等生产性业务的工作。台湾地区90%以上的农民都加入了农会，农业合作社和产销班的成员大多也都是农会会员，依靠农会出面争取到的官方补助和优惠政策，合作社和产销班的成员也能够分享。农会组织在提供农民生存、发展和竞争能力、保护农民权益以及促进台湾地区现代农业发展等方面扮演着非常重要的角色。
（二）发达国家（地区）农民组织发展的经验
发达国家（地区）农民组织化发展的经验表明，发展农民合作组织，提高农民组织化水平，不仅有利于保护农民共同权益，而且也有利于加快农村生产方式、生活方式的转变。上述这些发达国家（地区）农民组织化的共同经验是：形式多样化，覆盖面广，并普遍跨越地域的限制，实现地区间的联合；完全遵守自愿原则；组织的宗旨是为社员服务，一切从社员的利益出发；政府对组织不是不干预，也不是完全干预，而是合理地干预，保证农户在法律上的地位，有效地保护农户的土地权益，保证组织的资金充裕。
相对而言，我国农民组织化程度低，且受制度上的约束，官办色彩过于浓厚，管理经营机制不规范，更重要的是往往违背了保护农民权益的基本原则。然而，可喜的是，近几年来，我国农民专业合作社得到快速发展，2007年《农民专业合作社法》正式实施。国家正在努力提高农民组织化程度，完善组织的管理，农民组织作为农民土地权益保护的重要主体，其积极作用将得到更好地发挥。
