土地权益是我国农民的根本权益所在。处在转型发展期的中国，农民土地权益问题日益严峻，农民土地权益流失已经成为阻碍经济发展和社会安定的重要因素。如何充分发挥农民权益保护主体的积极作用，直接关系到7亿农民的生存和发展，关系到国家的稳定与发展，是个需要认真对待的问题。本章将从国家、农民组织以及农民自身三个层面来探讨农民土地权益保护主体的作用。
马克思·韦伯（Max Weber，1864～1920）认为，国家属于自然垄断的范畴，具有强制性、垄断性以及规模经济的天然优势。国家可以凭借强大无比的公权力参与土地管理，能有效降低农民土地权益实现与维护的成本，但同时国家为了实现公共利益也常常以牺牲部分私人利益为代价，导致公共利益与私人利益的矛盾冲突。这种冲突的根源在于，公权力相对于私人权利的强制性衍生出的扩张性和侵犯性。公权与私权的冲突站在国家发展战略的层面上看，实质上就表现为公平与效率的“博弈”，这在我国经济发展进程中表现得尤为突出。在城乡二元经济结构背景下，能否充分发挥国家（政府）作为农民权益保护主体的积极作用，平衡好公权与私权矛盾背后的利益问题，将直接关系到中国改革的成败。
一、“国家理论”与国家作用
经济全面发展，特别是工业化与城市化的发展，客观上要求国家在资源配置、产权界定与保护、制度建设、宏观调控等各方面发挥作用，但国家在这些方面发挥作用就意味着国家为了经济效率而必须介入社会主体间的权益结构调整，这是否会破坏社会公平与公正呢？公平与效率在国家作用下如何实现平衡，这恐怕是经济发展进程中的“国家理论”中最关键的问题。
“国家理论”本来是政治学研究的主题，但“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”的悖论[美]道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1999年版，第20页。使得国家成为新制度经济学研究的核心，国家作为影响经济绩效和制度变迁的内生变量日益受到制度经济学的关注。
新制度经济学对国家的基本理解主要可以概括为以下几点：第一，国家是一种具有绝对暴力潜能比较优势的组织，国家也是一种具有垄断权的制度安排，它的主要功能是提供法律和秩序。第二，国家是产权的界定和保护者。国家对暴力的垄断以及暴力潜能的分配充分体现于产权制度的制定。“理解国家的关键在于为实行对资源的控制而尽可能地利用暴力”。[美]道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1999年版，第26～27页。产权作为一种排他性的权利，界定和行使产权最终需要在暴力方面具有比较优势，只能由国家这样一个特殊的组织来完成，因而国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责。朱巧玲、卢现祥：《新制度经济学国家理论的构建：核心和框架》，载《经济评论》2006年第5期，第86页。此外，由于国家在界定产权方面有“第三方实施”的规模经济效应，同时国家是制度的主要供给者，所以国家是产权界定和保护的主要第三方。第三，国家是一种第三方实施的暴力机制，正式制度的制定及其实施机制的运作则主要是由国家来完成的。有效的实施机制的存在能够极大地降低交易成本，它在一定程度上比其他机制更有利于契约的实施。第四，国家是不同利益集团利益关系的协调者，通过公权力协调不同利益集团的利益关系与利益矛盾是国家的重要职能。公权（公共权力），是为了实现公共利益和协调私人利益冲突，由公民委托给国家或政府的，由法律界定和保护的职权和强制力，是实现国家职能的需要。
与新古典经济学暗含的政府的“天堂模型”政府被视为是一种万能的、仁慈的机构，它控制着赋税、津贴和各种数量，以实现一种帕累托最优的资源配置。引自：[美]丹尼斯·C·缪勒：《公共选择理论》，中国社会科学出版社1999年版，第7页。不同，新制度经济学在肯定国家职能对经济发展的积极作用的同时，也看到了国家对经济发展的负面作用。在新制度经济学家看来，国家作为一个组织，也要求实现自身利益最大化，国家其实也是个“经济人”，其行为也由成本—收益的比较结果决定。国家（政府）在确立统治地位后将会企图确立一套基本规则以保证统治者自己收入的最大化（或者是使统治者所代表的集团或阶级的垄断租金最大化），具体表现为通过国家公权力干预市场，控制或垄断生产要素的供给。一方面通过向不同的势力集团提供不同的产权，获取租金的最大化；另一方面，国家还试图降低交易费用以推动社会产出的最大化，从而获取国家税收的增加。然而，这两个目标是相互冲突的，这就是著名的诺思悖论（诺思，1981）。国家的双重目标为既得利益集团追求利益最大化留下了活动的空间，政府官员的设租与相关利益集团的寻租也正是由此产生。“诺思悖论”反映了政治与经济的“对立”，无效或低效产权的长期存在正是“悖论”的集中体现。“诺思悖论”似乎可以解释为什么经济上效率极低的制度安排却因为政治的需要反而能合理地长期存在。当然，这似乎也能说明：政府行为并非只遵循效率原则，公平也是政府必须考虑的，必要时为了公平牺牲效率也是有可能的。
马克思主义国家理论认为，“国家，政治制度是从属的东西，而市民社会，经济关系的领域是决定性的因素。”马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》（第21卷），人民出版社1995年版，第345页。国家并不是从来就有的，而是社会在一定发展阶段上的产物。国家一经产生，就具有强烈的自主性与扩张性，它一方面为社会的存在与发展提供了基本的保证，另一方面又阻碍了社会自身的成长与发展。因此，国家产生后，社会力量与国家力量之间就一直存在着此消彼长的博弈。刘先江、李长真：《论马克思主义国家理论视域中的政府体制创新》，载《理论导刊》2005年第11期，第8页。对国家作用的理解，马克思、恩格斯国家理论重在从阶级斗争的层面分析，恩格斯就曾指出：“国家再好也不过是在争取阶级统治的斗争中获胜的无产阶级所继承下来的一个祸害；胜利了的无产阶级也将同公社一样，不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面，直到在新的自由的社会条件下成长起来的一代有能力把这全部国家废物抛掉。”马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1995年版，第13页。而新制度经济学代表人诺思却是这样总结的：国家是在暴力潜能上具有比较优势的组织，如果暴力潜能在公民间平均分配，就产生契约性的国家；如果暴力潜能的分配不平等，便产生了掠夺性（或剥削性）的国家。张慧芳：《新制度经济学国家理论与我国土地征用制度改革》，载《理论前沿》2004年第7期，第24～26页。延伸到利益层面，笔者这样理解：在产权界定清晰以及有效保护充分的条件下，产权的内生实施机制会促使公权方对私权方的利益损失进行合理补偿（完全补偿），公私益的冲突就并不必然会对经济发展产生负面影响，反而是对经济发展有利的正和博弈，既有效保护了私权方的权益，又保证了公共利益的实现。但在产权界定模糊和保护不力的情况下，私权方权益损失无法得到合理补偿，此时的公私益冲突是一个零和博弈，虽然维护了公共利益，却造成产权的激励功能不足，成为经济进一步发展的阻碍因素。
二、帕累托最优与国家干预
其实，国家本身就是“社会阶级之间相互妥协的累积过程，每个阶级都企图单独控制隐含在私有制社会中的强制因素”[英]马尔科姆·卢瑟福：《经济学中的制度：老制度主义和新制度主义》，中国社会科学出版社1999年版，第122页。可以说，国家（政府）本身就是多重博弈的结果，国家对公民是保护抑或是侵犯，取决于博弈双方的力量对比。各利益集团的博弈最后关系到制度供给的性质、效率以及制度变迁的方向与效率。曼瑟尔·奥尔森（Mancur Lloyd Olson，Jr，1932～1998）集体行动理论指出：在利益博弈的过程中，社会最终会形成强势利益集团和弱势利益集团。那么如何才能让“弱势利益集团”在政府的决策中也有自己的“话语权”，以此来维护他们的合法利益呢？经济的快速发展对适当的产权制度和相关的法律提出了要求：要能切实保障产权不受侵犯和交易的完成，同时，也需要一种制度安排来保证政府在进行产权界定和产权保护的同时不对公民财富进行掠夺。基于经济发展对稳定的社会环境的需要，国家必须通过制度安排约束社会中的“强势利益集团”，扶助社会中的“弱势利益集团”，这也正是国家的基础职能之所在。
在当前经济理论中应用最广、最为流行的公正标准就是帕累托最优标准（帕雷托效率标准）。帕累托最优状态强调，没有一种可行的可供选择的状态能令至少一个人的境况变好而不令别人的境况变坏，一项改革使每个人的福利都增进了，或一些人福利增进而其他人福利不减少，这种改变就是有利的。[美]艾伦·布坎南：《伦理学、效率与市场》，中国社会科学出版社1991年版，第6页。在帕累托最优中，资源和财富在每一种用途和每一个人之间实现了最优配置，社会福利实现了最大化，以至于没有人愿意改变这一状态。帕累托最优就意味着没有进行帕累托改进的余地了，当然，同时也表明了帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法。
19世纪30年代，以英国经济学家罗宾斯（Lionel Charles Robbins）为代表的学者对个人之间的效用比较的科学性进行了批判，促使帕累托最优标准最终成为经济学家们普遍认同的一种对经济运行理想状态的经济学描述。其实，帕累托最优标准更是一种价值判断，它是在效率的基础上对某种资源配置的结果做出公平与否的评价。如果某种资源配置方式使至少一个人的境况较前变好而又没有任何人的境况较前变坏，用罗尔斯的“正义的公平观”来判断，可以说它就是有效率的、公平的配置。
帕累托最优是福利经济学的一项基本标准，在福利经济学中，帕累托最优是如何实现的呢？“福利经济学定理”对此做了回答，即在生产者追求利润最大化、消费者追求效用最大化的完全竞争市场的经济体系中，如果存在着竞争性均衡，那么这种均衡就是“帕累托最优”。同样，对于每一种“帕累托最优”状态，可以通过一个完全竞争市场的竞争性均衡来实现。[英]阿马蒂亚·森：《伦理学与经济学》，商务印书馆2000年版，第37～38页。福利经济学基本定理将完全竞争条件下的市场均衡结果与帕累托最优联系起来，明确指出竞争的市场方式是实现帕累托最优的根本条件和唯一路径。
完全竞争市场的一般均衡状态是帕累托最优，但达到这样最优状态的条件之一就是不存在任何“外部性影响”，即经济主体（厂商、居民户）的所有经济活动都是通过市场销售与购买活动相联系的，不存在独立于市场之外的相互依赖性。但现实并非如此。自由竞争的市场制度一方面是资源配置的有效机制，但另一方面，由于市场机制不是万能的，并且也存在内在缺陷，因此仅靠市场自身的力量无法消除外部性，难以保证资源配置的效率，难以保证社会成员收入分配的公平，难以维持经济可持续增长，难以推动经济社会协调发展。
其实，帕累托最优只是公平与效率的“理想王国”。在实际情况中，当达到“帕累托效率”时，即整体经济在生产与分配两方面都有效率时，也很难做到一部分人受益而不会使其他任何人利益因此受损，这主要是因为资源具有稀缺性。帕累托最优取决于它的初始配置，而在现实社会中，帕累托最优标准对社会资源配置的起点的公平性与合理性是无法顾及的。然而，起点的公平，对于转型发展中的中国尤其重要。长期以来，我国实行的城乡二元结构导致城乡发展不平衡，城乡贫富差距拉大。以此背景为起点的帕累托最优，如果使得城镇居民改进而农村居民没有改进，或者使得城乡居民均有改进，但城镇居民改进的幅度或改进的绝对数量大于农村居民，其最终结果都会造成贫富差距进一步拉大，导致社会公平缺失，加剧社会矛盾，最终影响社会和谐。
经济高速发展客观上要求我国进行非帕累托改变，而非帕累托改变显然不是依靠完全竞争的市场方式进行，所以，对资源的重新分配和社会利益格局的重新调整，只能依靠国家的“强制”力量。国家通过公权力的运用，在社会分配上对社会弱势群体给予“强制”倾斜，以保证整个社会的和谐。因此，作为对市场缺陷的弥补，国家利用公权“强制”干预经济运行是必要的。
三、农民土地权益保护中政府的作用
与封建制度下的国家以及西方资本主义国家不同，新中国是在消灭了剥削阶级的基础上建立起来的，代表的是最广大人民的根本利益，但是，我国政府在其行为决策的过程中也有国家利益的考虑。在计划经济体制下，我国为了“国家安全”，为了获得最大的政治利益而不惜以牺牲经济平稳发展为代价。当社会主义意识形态稳固、国家安全威胁趋缓而经济效率低下严重影响经济增长时，中国经济改革的内生动力就自然激发了。中国经济体制改革始于农村，农村改革始于土地承包。农民对土地权益的诉求引发了中国的改革，国家肯定了并尽可能公平地赋予了农民最直接、最基础、最根本的土地权益，占人口绝大多数的农民生存得到了保障，农业生产得以恢复与发展，社会稳定。当然，对于转型发展中的中国政府而言，追求经济效率自然是首要的任务。为提高经济效率就必须调整旧制度安排下的权益结构，不管采取什么方式调整相应的权利分配，激进的还是渐进的，都会引发经济效率与制度公正性的矛盾。1984年，我国改革重心从农村转向城市，以国有企业改革为核心的各项经济改革取得了巨大成就，工业化和城市化迅猛发展，但同时蕴含了改革模式和发展模式与生俱来的各种矛盾，其中以土地制度为核心的“三农”问题最为突出。改革开放的30多年，在国家主义现代化诉求下，国家公权力对农村土地制度的运作以及对农民土地权益的影响是巨大的。因此，正确分析政府规制行为，对农民土地权益保护和农地制度创新有着积极的意义。
（一）政府目标与农地制度安排
政府作为制度的供给者，其目标和利益诉求一定会通过制度安排使之实现。因此，创新我国农村土地制度，保护农民土地权益，不能不考虑政府的基本目标。不管采取何种农地制度安排，都必须首先有助于实现以下几个最基本的政府目标：
1.国家粮食安全
民以食为天，粮食是人类生存与发展的基础，粮食安全对于我国这样有着十几亿人口的大国而言，不仅关系到我国政治安全和经济独立，而且关系到世界的和平与稳定。目前，我国每年至少需要5亿吨（1万亿斤）粮食，低了就不够。全世界1年生产20亿吨粮食，扣除各国本身消费，可供国际市场的商品粮只有2亿多吨。如果中国全部买了国际市场的商品粮，也只够消费5个月。况且，如果我国进口粮食多了，国际粮价就会大涨，可能会因此引发不少国际问题。因此，我国依赖粮食进口生存是不可能的。而要种出1万亿斤粮食，按亩产660斤计算，这需要至少16亿亩耕地播种，而我国目前实际播种面积23.5亿亩，16亿亩种粮，剩余的只有7.5亿亩播种供给全国的油料、蔬菜、棉花等各种农作物。更为严峻的是，从1998年到2007年的9年间，我国人口净增加8千多万，相当于德国全国人口的总和，而耕地却在不断下降，目前仅剩18.26亿亩，与1996年的19.51亿亩相比，11年来下降了6.4%。陈锡文：“农村改革再出发”中央电视台新闻频道《面对面》节目，2008年11月8日。不仅如此，我国的粮食商品率也很低，大约64%的粮食是农民自给自足的部分，只有35%～36%是商品部分温铁军：《三农问题与世纪反思》，生活·读书·新知三联书店2005年版，第226～227页。加上城市化和工业化进程的加快，有越来越多的农村产粮成员转变为粮食净消费者。由此可见，粮食安全问题在我国始终警钟长鸣，耕地保护势在必行。因此，坚持最严格耕地保护制度和节约用地制度必将成为我国农村土地制度安排与制度创新的前提和基础。
2.经济宏观调控
土地不仅是农业发展的基础资源，也是整个经济社会发展的极为重要的物质基础，土地制度的安排与政府经济宏观调控目标紧密关联。处在转型发展期的中国要发展经济，就要不断推进城市化、工业化的发展，而城市化、工业化的发展势必占用更多的农村土地，农地非农化又势必会影响到农业的发展，威胁到国家粮食安全和农民土地权益。经济发展中的现实矛盾要求政府通过合理、有效的土地制度安排来实现利益关系的平衡。
事实上，改革开放以来，特别是20世纪90年代后期以来，国家经济快速发展的同时，由于土地粗放利用导致大量农地非农化，不仅威胁到国家粮食安全和农业发展，而且严重侵害了农民土地权益。这一方面显现出国家主义现代化诉求对农民土地权益造成的侵害；另一方面也充分表明了制度缺陷造成的事实上的以牺牲农民土地权益为代价来换取城市化、工业化的发展。既要保证经济又好又快地平稳发展，又要充分保护农民土地权益，解决好国家粮食安全问题，促进农业发展，这才是我国经济宏观调控的目标所在。这就要求国家（政府）综合处理好农村土地利用的社会效益问题，实现效率与公平的统一，而不是仅仅重在强调土地资源的经济效益上。土地是国家宏观经济调控的阀门，针对经济发展中出现的问题，2003年我国政府正式提出运用土地政策参与宏观调控。2004年4月，国家做出了暂停农用地转用审批半年的决定，土地政策全面参与宏观调控，取得了比较明显的成效。在我国特殊国情和特殊发展阶段下，保护农民土地权益始终应该是政府经济宏观调控与农村土地制度安排的出发点和落脚点。国家（政府）作为宏观调控的总指挥者，应该努力实现农民、土地与城市的协调发展。在保证农民土地权益的前提下，强化土地利用规划的整体调控作用，抓好粮食安全，在统筹好土地利用与经济社会建设关系的基础上推进城市化、工业化的发展是这一努力的路径。
3.农民社会保障
中国农村人口数量巨大，国家经济基础还不够丰厚，目前尚未建立起一套完善的农村农民生存保障体系，因此，在中国土地仍然承载着农业生产与农民社会保障的双重功能。改革开放初期，中央肯定并推行大包干的同时，国家行使“退出权”，将土地所有权交予村社。这以后，由于与分散农户之间交易费用问题决定的制度成本太高，国家事实上不再主要承担农业投入和农村公共品开支，这就造成农民的社会保障转由村社承担，村社则以向成员分配集体所有的土地来体现其对成员的保障。令人担忧的是，现行的农地制度似乎并没有很好地考虑到农村土地的双重功能，更多的是把农村土地当作生产资料加以利用和管理。我国现行的农地制度淡化农村土地农民社会保障功能，侧重于土地资源的经济性，导致许多农民土地权益严重受损甚至威胁到生存，严重影响社会安定。事实上，尽管改革开放以来我国经济快速发展，但在当前农村社会保障制度缺位或不完善、农村人口增加、农村经济自身难以负担社会保障的情况下，农村土地仍然是农村人口生理和心理上的最后保障，农村土地的农民社会保障功能并未弱化，甚至强化。农村土地制度缺陷引发的社会矛盾已经让政府认识到土地的双重功能，因此农村土地制度安排必然会考虑到农村土地的农民社会保障功能，而不能仅仅是将土地看做是稀缺的生产资料。
（二）国家公权力对农民土地权益保护的“双刃剑”效应
1.国家公权力对农民土地保护的积极作用
政府作为农民土地权益保护主体，其掌握着国家公权力，在农民土地权益保护上有着不可取代的独特优势，主要表现在：
（1）政府具有的强大权力优势。改革开放以来，尽管国家致力于社会主义市场经济的建立，但对于转型期的中国来说，市场机制还不是十分成熟，还不能完全凭借市场手段来配置资源，政府作用还很大。虽然这在一定程度上可能会影响到市场进行资源配置的效率，但是这也为国家公权力维护农民土地权益创造了条件。只要我国政府充分考虑农民阶层的利益要求，制定各项有利于农民维权的法律法规，将农民土地权益的维护真正落到实处，而不是停留在学者们呼吁、呐喊的口头层面，那么就能切实有效地维护农民的土地权益，而这种对农民权益保护的作用是任何其他组织所无法比拟的。
（2）有利于降低维权成本。在市场经济条件下，以家庭为单位的农民缺乏统一的组织，无法通过团体优势参与利益博弈，弱势的地位决定了农民利益常常受到侵犯，并且农民在维权的过程中也是困难重重，维权成本相当高。国家是具有暴能优势的组织，是制度的主要供给者，可以凭借强大无比的公权力参与产权界定，从制度上赋予并保障农民的土地权益。在制度变迁过程中，政府可以利用其优越地位综合考虑各方利益偏好与行政约束以求得新的制度均衡，并利用国家公权力监督新制度的有效运行。制度的规范以及制度的创新都可以大大降低农民主张与维护土地权益的社会成本，这显然有得益于国家公权力作用的一面。
（3）保护农民土地权益是政府的职能所在。我国农村社会保障制度不完善，而农村土地对农民承担的社会保障功能凸显，这就需要政府足够重视农民的土地权益。社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终实现共同富裕。我国是社会主义国家，实现共同富裕是国家发展的目标。农民土地权益是农民最基本的权益，能否维护中国最广大农民的土地权益关系到这一目标能否实现。我国政府作为人民意志的执行者和人民利益的捍卫者，对维护农民权益负有神圣不可推卸的责任。
2.国家公权力对农民土地保护的负面影响
国家在为其每一个不同的利益集团设定产权时并不是“中立”的，而是一个“带有歧视性的垄断者”，这就常常导致公权与私权的对抗、公益与私益的冲突，这在处于转型发展期的中国特别明显。事实上，我国政府时常因为国家利益，或者因为政府公权力太大加上监管体制不健全，给农民土地权益造成很大的负面作用。主要表现在：
（1）国家强势公权力的土地利益诉求。政府作为“理性经济人”，在制度的设计过程中，有可能偏好于追求国家利益或部门利益最大化，导致国家公权力功能性异化，与农民利益直接冲突，而农民的弱势地位决定其根本无法与公权力相抗衡，结果往往是政府凭借其强势权力地位实现国家或部门利益而牺牲农民利益，这也突出表现在农村土地管理上。例如，在土地征收上，政府常常利用其强大的公权优势低价征地，带强制色彩地从农民手中夺取大部分土地增值收益；为保障粮食安全，政府实施土地用途管制，把一些土地固定在耕地用途上，约束部分农民放弃更高经济利益来承担全国粮食安全的义务，对此却没有长效的补偿机制，这似乎并不公平。政府的强势和农民“话语权”的缺失，造成了农村土地制度变迁的“时滞”和“路径依赖”。农村土地制度改革的步履维艰无疑给公权力的土地利益诉求以更长久的生存时限，导致其进一步侵害农民权益，从而造成一种恶性循环。
（2）转型期政府行为缺乏规范。目前，我国正处于一个社会全面加速转型的阶段，转型期政府作为市场化的推动者和市场经济体制确立进程中的制度创新者，对推动市场经济的发展起着其他任何组织和力量所无法替代的作用。但是，政府在积极促进经济发展的同时，也由于管理制度的不规范和法律制度的不完善，导致政府自身行为在一定程度上的不规范，致使农民土地权益在政府行为的失范中受到损害，具体表现在：制度设计存在缺陷，制度的公正性、公平性、科学性和合理性表现不足，政府决策随意性明显，农村土地制度的稳定性差；法律内容太原则、太抽象，缺乏操作性，规范政府管理行为的法规薄弱，为政府不规范的土地管理以及公共权利的“私有化”创造了巨大空间。
（3）地方政府的寻租行为严重。中央政府为了实现自身利益，往往需要各级地方政府充当代理人，而地方政府作为中央政府的代理人，其利益偏好并不总是等同于中央政府。作为代理人的地方政府总有欲望利用上级政府授予的权力努力满足自身的利益需求。随着改革的深入，特别是分税制实施以后，为了获得更多地方财政收入，加上受不合理的政绩评价体系的影响，地方政府在干预经济的过程中就不可避免地会产生权利寻租行为。我国农地制度与财税制度的不完善，为地方政府的“以地生财”提供了难以自禁的巨大“激励”，这就极大地侵害了农民的土地权益。
