一、农村土地使用权流转的现状
土地使用权的流转是推进我国农业现代化进程的重要环节，不仅关系到我国农业发展，而且也是关系我国民生的大问题，因此对农村土地使用权流转的研究十分必要。我国农村土地使用权流转的现状如下：
（一）流转形式多样
十七届三中全会对农村土地使用权流转给予了极大的肯定，指出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。其实，从1984年公布的“一号文件”（《中共中央关于1984年农村工作的通知》）至今，各地都在不同程度地流转农村土地，流转的形式各样。具体形式主要有：
1.转包
农村土地使用权的转包，是指农村土地承包方将自己尚未到期的承包农村土地依法转包给第三方的行为。《土地承包法》第39条规定，“承包方可以在一定期内将部分或全部土地承包经营权转包或出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。”这就说明农村土地的转包实际上带有出租的含义。转包这一流转形式常常适用于由于某些原因（如农民进城打工）导致农户暂时无力经营农村土地但又不愿放弃土地的情况。也正是因为这一流转方式可以在不使农户失去土地的前提下实现农民土地收益，因此转包成为大部分农民优先考虑的土地流转方式。
2.互换
农村土地使用权的互换，是指农户出于某些考虑（如耕作的便利等），将自己所承包的土地去换得他人承包土地的行为。《土地承包法》对此是这样规定的：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。”法律上只允许农村土地在同一集体经济组织内部进行互换，互换后双方原有的承包关系均不变。互换之所以会发生，是由于在承包制下，出于公平目的，承包土地往往采取远近肥瘦搭配的分配方式，这就直接导致了农户承包土地的零散，而出于耕作管理便利以及规模经营的目的，农户大多会自发地进行地块互换。由此可见，互换对降低劳作成本，提高土地利用效率，促进农村土地规模经营是有着积极意义的。
3.转让
农村土地使用权的转让，是指农村土地承包方在获得发包方的同意后，将尚未到期的全部或部分农地承包经营权及其收益权转让给第三方，由第三方履行承包合同中规定的义务。农村土地转让之后，原承包关系宣告结束，发包方与土地受让者之间新的承包关系至此确立。在众多的流转方式中，转让是最为彻底的农村土地流转方式。鉴于农村土地在维持农民基本生活方面的重要作用，我国法律对农村土地使用权的转让做了必要的限制。《土地承包法》第41条指出，“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止”。对农村土地使用权转让的认可与规范，这充分体现出国家对农民基本权益保障的努力。
4.委托代耕
委托代耕，是指农户暂时放弃土地经营，但又希望能够随时收回农地，于是选择把部分或全部承包地委托给他人耕种的行为。委托代耕分为有偿、无偿和倒贴三种，代耕方通常是委托方的亲朋好友。委托代耕的优点就在于能够在一定程度上解决农村土地的抛荒问题，同时也为愿意从事农业生产的一方提供了更多的土地。但是，其负面作用也是很明显的。首先，为了降低承包地因抛荒被收回的风险，弃耕的农户常常是无偿甚至倒贴委托给别人代耕，其土地权益遭到严重流失；其次，由于代耕的期限极不稳定，因此代耕者对土地不愿投入，粗放经营甚至是掠夺式经营的现象十分普遍，严重破坏了地力；最后，相关法律的不健全以及规范管理的缺失导致委托代耕随意性强，多为口头合同，经常因此发生纠纷，破坏社会和谐。
5.股份合作
股份合作，是指农民将其拥有的承包经营权通过量化为股权的方式集中起来，进而交给农业组织统一经营，农民凭借股份享受分红。在这里，合作既可以仅仅是农民的土地与农业组织的资金间的合作，也可以是农民的土地、劳动力与农业组织的资金的合作。土地股份合作是一种能充分体现出市场经济特征的农村土地使用权流转方式，其优点显而易见。首先，股份合作是对农村土地家庭承包制的一种肯定，增强了农民土地权利意识；其次，股份合作本身作为一种科学管理制度运用到土地经营中，表现出农业经营管理上的进步；最后，土地入股获得收益，拓宽了农民收入渠道。由此可见，土地入股的流转方式能更好地实现农民土地权益，因而备受好评。我国《土地承包法》亦对这一流转方式给予了充分肯定，其中第42条指出，“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”当然，农村土地股份合作的流转方式在具体执行过程中也会碰到诸如农村土地如何股权化以及分红过程中各方利益如何平衡等问题，各地都在积极探讨，争取让流转双方都能从土地股份合作经营中获益。
6.反租倒包
反租倒包，是指集体在征得农民许可的前提下，在保持原承包关系不变的前提下，从农户手中有偿地将农村土地“反租”回来，然后再承包给个人或单位进行农村土地经营的行为。不难看出，反租倒包其实与转包相似，二者的区别在于反租倒包是集体推动型的流转方式，规模往往比较大。正是由于集体推动，这也给集体侵权行为提供了空间。现实中，集体通过转租谋利从而导致农民土地权益遭受侵犯的情况屡见不鲜，这最终使得反租倒包遭到批判甚至被国家叫停。而笔者却认为，反租倒包本身并不存在负面含义，相反，如果组织得当，将更加有利于农业结构的调整和规模经营的实现。
7.“四荒”地拍卖
我国《土地承包法》第46条规定，“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营。”“四荒”地拍卖是集体将“四荒”地使用权一次性长期拍卖给农民，拍卖得到的农村土地遵循“谁拍得、谁治理、谁受益”的原则经营，使用期限一般达到50～100年之久。“四荒”地拍卖是提高土地利用效率，解决我国农地资源短缺问题的一个有效途径，具有变废为宝的积极意义。不少地方政府为鼓励农民承包“四荒”地，除了明确赋予承包农民充分的收益权外，还规定使用权可以继承、转让、出租、入股、抵押等，使农民真正获得了长久拥有土地使用权的权属感和稳定感。“四荒”地拍卖作为农村土地的首次流转形式，通过招标、拍卖，将公平竞争的市场机制引入土地承包经营中，提高了农户的投资积极性，减少了农户的短期经营行为，是一种具有激励和约束双重作用的制度安排，是对我国农村集体土地家庭承包经营制度的有力补充。
正是由于缺乏统一的制度规范，受内在利益驱动，各地农村农用地流转自发开展，流转形式多样化，主要表现为上述各种形式，从各种流转形式所占比率上看，其中转包、租赁、转让是我国农村农用地使用权流转的主要形式。
（二）流转增长速度快，但总体规模偏低
农村土地使用权流转早在我国20世纪80年代就在农村以不同程度、不同形式出现了。这种始自于农民对农村土地财产性收益的追求以及农业经营实际需要的自发、自主行为，客观上提高了土地产出率和劳动生产率。随着经济的快速增长，农户对非农收益预期趋高且农户间预期值差异拉大，农村土地使用权流转因此呈现加速趋势。1998年农业部对8省所做的调查显示，参与流转的土地占全部土地的3%～4%，发生面最广的浙江省占7%～8%。郑景骥：《中国农村土地使用权流转的理论基础与实践方略研究》，西南财经大学出版社2006年版，第61页。到2001年上半年，全国土地流转面积达6854.2万亩，占农户承包地面积的5.46%；在经济发达的浙江省，据2001年浙江学者的实地调查显示，绍兴市土地流转率为1/4；湖州市流转率为19%；衢州市流转率为11.3%。2004年广东省全省（深圳市除外）土地流转率达14.4%。李成贵：《中国农村土地制度改革的三步曲》，载《学习时报》2007年11月7日第4版。特别是近些年来，由于农业收入增长缓慢，而农民非农就业工资率却持续增长，加上地方政府的主导作用，农村土地使用权流转速度进一步加快。农村土地使用权流转增速快也充分证明了，在家庭联产承包制下，农户对农村土地使用权流转是有需求的，只要条件成熟，农户就有可能通过土地流转来实现农村土地权益。
尽管目前农村土地使用权流转呈现加速发展的趋势，但在总体水平上，农村土地使用权流转的高潮并没有随着新农村土地政策的推行而随之到来，市场流转发生率偏低（姚洋，1999）。对此，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文于2001年也指出，从总体看，我国农村已发生使用权流转和集中的耕地所占比重并不大。据农业部有关部门的统计，2001年我国以各种形式流动使用权的耕地约占承包耕地总面积的5%～6%，而且多数发生在沿海发达省市，内地流转的耕地仅约占承包地的1%～2%，陈锡文：《值得我们特别关注的两项农村基本政策》，国务院发展研究中心信息网，http：//www。drcnet。com。cn/DRCNET。Channel。Web/。农村土地流转的比重还远未达到国际上发达国家的规模经营的水平。
（三）流转范围不断扩大，但区域差异明显
农村土地使用权流转最早出现于经济发达的东南沿海地区，这主要是因为一方面这一地区城镇化、工业化的快速发展为农民提供了比从事农业生产可以获得更多收益的就业机会，农村土地供给增加；另一方面，沿海地区农业产业化经营的发展对农村土地需求开始增加，在这种情况下，农村土地使用权流转成为承包制大背景下有效解决农用地供需矛盾，提高农村土地配置效率的重要途径。随着经济的发展，农村土地使用权流转不断扩大，由沿海经济发达区和城市郊区向内地及广大中西部地区转移，逐步在全国铺开。
尽管农村土地使用权流转的范围得到了有效地扩大，但是由于影响各地农户农村土地使用权流转的内生因素（诸如家庭经营非农化程度、家庭人口情况、承包农村土地的零碎化程度等）和外生因素（诸如国家土地管理政策变化、地域文化差异等）各不相同，因此各地农村土地流转发生率大相径庭，表现出了极大的地域差异性。
（四）土地流转的交易价格扭曲
由于我国农村土地流转的方式呈现出多样化的特征，因此交易价格也表现出多样性，主要包括三种类型，即转入户向转出户直接以现金形式支付转包费；转入户向转出户支付一定数额的粮食，作为土地转包费；转出户向转入户倒贴一定数额的现金。
在2006年我国全面取消农业税之前，转入户代转出户交纳各种税费作为转包费的支付方式却是最主要的类型，从1996～1998年的调研数据上看，比例高达60%。而且，从土地流转的价格构成上看，农业税费的比例竟高达41.5%参考：张照新：《中国农村土地流转市场发展及其方式》，载《中国农村经济》2002年第2期，第19～24页。这么高的比例表明，“大多数农民转让土地并未从中获取多少经济利益，而只是帮助缴纳农业税费。”
还有一个十分奇怪的经济现象，各地至今仍普遍存在无偿、甚至倒贴转包土地的现象。由于不少乡（镇）政府都严禁耕地抛荒，加上多数地方土地流转和租赁市场没有形成，供需信息不能互通，而且对一些地方的农户而言，种田效率低、回报少，因此造成各地无偿、甚至倒贴流转土地的现象仍大量存在。例如，福建省三明市2004年农地流转中无偿、倒贴流转的仍占到了15.6%。蔡贤恩：《农村土地承包经营权流转的研究——以福建省三明市为例》，载《福建论坛》（人文社会科学版）2004年第12期，第92页。“这说明，土地对部分农民成了一种负担，对他们来说，土地流转的价格为负。”郑景骥：《中国农村土地使用权流转的理论基础与实践方略研究》，西南财经大学出版社2006年版，第68页。扭曲的土地流转价格不仅严重损害了农民土地权益，甚至还造成了农地资源的粗放利用与大量浪费。
（五）流转的配套法规不断完善，但仍不健全
我国最早涉及农村土地使用权流转的文件是1984年的中央一号文件，文件主要是对当时早已出现的土地流转行为给予肯定并鼓励。随着农村土地制度的发展，时至今日，与农村土地使用权流转有关的政策法规已经得到一定的完善，包括《宪法》、《物权法》在内的多部法律法规对农村土地使用权流转均有所规定，《土地承包法》甚至辟出专门的一节来规范农村土地的流转行为。
尽管如此，但是从总体上看，与农村土地使用权流转配套的法律法规仍严重滞后于流转的现实。现行的多部法律对农村土地使用权流转的规定仍旧只是处在初级阶段，多数都仅停留在对流转的肯定以及对流转行为的原则性规范上，对囊括在内的转让、转包、互换等流转方式并没有统一的、具体的规定，对流转中各流转主体之间的权责没有清楚界定，对违约违法行为也没有具体规范，对于实践中出现的“反租倒包”、“股份合作”等形式更是没有很好的解释。法律上的漏洞不仅导致了农户土地流转过程中纠纷普遍，造成交易成本增大，同时也为许多地区集体的越俎代庖行为提供了运作空间，这些都最终导致了农民土地权益的严重侵害与流失。
二、农民土地权益的大量流失
对于农民而言，土地上的收益无非来自两个方面，一是土地的产出收益，一是土地的财产收益，而农民拥有土地使用权，其目的也无非就是为了获得这两方面的收益。无论是土地的生产性收益还是非生产性收益，农民要在不改变农村土地用途的前提下充分实现其农村土地权益，就根本离不开农村土地使用权的流转，这一点在前面的解析中就已经清楚了，全国各地农村土地使用权流转的探索实践也进一步证明了这一点。因此，可以说，农村土地使用权流转不畅将直接导致农民土地权益“隐性”流失。当然，农村土地使用权流转也是一把“双刃剑”，执行不当也必将对农民土地权益造成“显性”流失（侵害），实践已经证明了这一点，值得人们关注。
（一）农地抛荒，农民土地权益隐性流失严重
谈到农民土地权益流失，就不得不提到农村土地抛荒现象，特别是耕地撂荒。笔者仅通过中国知网和重庆维普科技期刊两大中文数据库的检索统计，截至2008年底，农村土地抛荒研究分析中涉及的省区已近30个，基本遍及全国。让我们看看众多统计数据中的一组：据不完全统计，江苏省1999年耕地抛荒面积占耕地总面积的3.39%，到2000年上升到5.18%，2001年和2002年的数据分别是5.29%、4.36%；江西省从1999～2001年，土地抛荒的面积分别为103.5万亩、114.5万亩和94.4万亩，占耕地总面积的3.1%、3.4%、2.8%，到2002年则上升到4.5%。王学斌：《农村土地抛荒现象与中国的粮食安全问题》，载《世界经济情况》2007年第3期，第54页。很糟糕的是，抛荒的农田并不都是劣质土地，其中还包括大量肥沃的良田，如有鱼米之乡之称的湖南益阳的新湖村1998年的抛荒面积是600多亩，1999年近1000亩，2000年达到1830亩，超过了全村耕地面积的70%。数据来源：段羡菊：《鱼米之乡，你为何弃耕》，载《半月谈》2001年第2期。从众多数据中的几组数据，我们就可以显见我国农村土地抛荒现象的严重程度。事实上，笔者在福建农村的实地调研中发现不少地方的农村土地抛荒已经到了极其严重的地步了。
针对农村土地抛荒的现象，不少地方政府力图通过经济处罚手段来制止，如浙江省就出台了《浙江省耕地抛荒处罚办法》，结果导致农民为保住不愿耕作的承包地宁愿零收益流转或倒贴地将农村土地交给别人耕种，此时农村土地倒成为这些农民的经济负担和转业包袱了。如以浙江省为例，在90户转包户中，有17户表示只要代交土地承包费即可，有两户则是以倒贴形式转包土地，即使是有偿转包的，转包费也很低，流转最高价格只有80元/亩。翟建松：《集体土地市场化流转问题研究》，西南农业大学博士学位论文，2002年5月第48页。事实表明，政府通过经济处罚来解决农村土地抛荒问题不过是权宜之计，治标不治本，短期可显示其政绩，但从长期来看却是对农民土地权益的侵害和对农村土地流转市场机制的严重破坏。
（二）农村土地使用权流转过程中农民土地权益的显性流失
农村土地制度中最大的问题是，代表农民管理集体土地的管理者违背了委托者的意愿，即权力对权利构成现实和潜在的威胁，这是中国农村土地问题的总根源（张孝直，2000）。转引自：迟福林：《把土地使用权真正交给农民》，中国经济出版社2003年版，第104页。据有关报道称，对某省7个县市的调查结果显示，由政府出面的土地流转占到流转总数的40%，由村集体组织出面的土地流转比例甚至高达55%以上。数据转引自：许恒周、曲福田：《农村土地流转与农民权益保障》，载《农村经济》2007年第4期，第30页。在农业产业化经营与现代农业发展进程中，农民土地承包经营权流转很多并不是基于农民自愿，而是被过多地行政干预，结果严重损害了农民的土地权益。主要表现在以下几个方面：一是剥夺农户的自主决策权。不少基层政府或基层组织在土地发包上，以土地所有者代表的名义，通过行使“土地流转”控制权，以行政强迫承包方流转土地承包经营权，农村土地流转往往因行政意志而失去了应有的公平与效率。二是以土地规模经营为借口，低价“强租”农户承包地。打着发展现代农业等名义，借用反租倒包的形式低价收回农民承包地，再高价或出于政绩目的发包给第三方经营，损害了农民的土地承包经营权。三是基层政府或基础组织直接违法与农民争利。比如，在流转中不按照规定公开招标发包而是一些干部与承租者私下交易或搞假招标，同时直接截留扣缴承包方土地流转收益的现象也较为普遍。在苏南某市，土地流转实行年租制，按照规定，政府、集体经济组织与农民的收益原则上按2：4：4的比例分配，即乡镇政府20%，集体经济组织40%，农民40%。
除了过多地行政干预造成农民土地权益流失外，农村土地使用权流转的相关法律法规的不完善以及管理的不规范也直接导致了农民土地权益的显性流失。比如，在农村土地初次流转上，不少地方简化流转手续，集体与土地流转的农户没有签订规范的合同或协议，单凭村镇干部的口头允诺。在农户间流转时，也因为管理的缺失以及法律规范的不到位，流转双方也多采取简单的口头约定，权利义务约定不明确。如此不规范的流转操作为后来的流转纠纷埋下了伏笔。事实上，近些年来，由于农业税的减免，加上国家强农惠农政策的实施以及可能存在的经济环境的影响（如金融危机等），越来越多的农民工返乡种地，而之前不规范的农村土地流转操作因此导致了不少纠纷的产生。
不仅如此，不规范的农村土地流转还导致转入方不敢对农地加大投入，往往采取粗放式经营，最终因农村土地产出效率低下而使经营收益受限；对转出方而言，今后收回的将是地力贫瘠的农村土地。这样的结果是，农村土地流转双方的利益都受到破坏。再比如，租赁农民或农村集体土地的一些外来经营者（包括企业、个人等），在生产经营过程中将部分或全部租赁来的土地改变农业用途，这一方面违反国家法律，另一方面今后农民收回土地将面临农用地难以恢复而无法生产经营的风险，或者要承担恢复农地地力的巨大成本负担。
此外，这些租赁户对农村土地租金的给付常常采取一年一付的办法，这看似公平，但由于农业自然风险和市场风险都较高，一旦这些租赁户经营失利，大多都会弃土地租赁合同和农民土地权益于不顾而逃之夭夭。也有不少地方做法相反，那些外来的经营者将转让、租赁的农村土地价格尽量压低，将合同期定得相当长，同时甚至一次性给付较长时间的土地租金，这时农民往往仅看到了眼前的实惠，而全然没有注意到如果今后这些经营者收益大幅增加，或者因为外部环境因素导致土地租金上涨时，农民出租或转让的土地租金却早被定死了，只能维持原价，这实际上造成了农民土地权益在农村土地使用权流转中的隐性流失。
三、农民土地权益流失的归因分析
（一）对农村土地抛荒的深层思考
全国普遍的农村土地抛荒现象不仅造成了农村土地资源的浪费，同时也造成农民土地权益的流失，实在让人痛心。这也促使我们思考，为什么作为理性“经济人”的农民竟会将明明能带来收益的稀缺农村土地资源抛弃一边呢？
对此，众多学者从不同角度提出了自己的观点，如钱忠好（1993）认为这是由土地的无偿使用和有偿转移造成的，即并不主要依靠农村土地经营收益生活的农民宁愿将其承包的土地“抛荒”，其目的是保留土地等待土地被征用时获得高额补偿；钱忠好：《农业用地市场化之我见》，载《经济研究》1993年第7期，第63～65页。陈锡文（2001）认为，抛荒实际上是农民在市场经济条件下转移投入的一种应对措施，因为农产品价格是由劣等地的经营成本决定的，当农产品出现供过于求时，劣等地自然就退出生产陈锡文：《中国的粮食安全问题仍未解决》，载《21世纪经济报道》2001年7月13日第4版。而邾鼎玖、许大文（2000）则认为根本原因在于土地流转机制不健全邾鼎玖、许大文：《农村土地抛荒问题的调查与分析》，载《农业经济问题》2000年第12期，第11页。当然，更多的学者认为农业比较效益低下、农村土地经营机会成本高是导致农村土地抛荒的根本原因。对此，笔者以为农业比较效益低下是不争的事实，但农村土地经营并不是没有收益，如果都没有收益那中国的农业早就不存在了。机会成本高似乎是个重要原因，但细想一下，机会成本高也不至于完全否定农村土地经营的收益，因为理性的农民选择将农村土地抛荒就意味着他的农村土地收益等于零。这样看来，农村土地比较效益低下以及机会成本并不是解释农村土地抛荒的全部原因。有人认为还应该包括农民负担重的原因，那如何解释在同样的负担下有些人抛荒有些人不抛荒？那是不是农产品供给过剩，劣质农村土地才被抛荒呢？而事实上往往却是呈现出“粮价上涨”与“弃耕抛荒”共存的矛盾场景。
通过调研分析，笔者就更不认同抛荒就是等征地补偿的观点，因为事实上并不是所有抛荒的土地都即将被征地，况且现行征地补偿标准往往对农民不利，这点在第四章已经充分论证了。即便是农村土地今后可能被征，能因此得到一笔补偿，也不能说明在补偿前的等待期内就应该将农村土地抛荒。
笔者的观点是，农村土地抛荒是由很多原因综合造成的，但导致抛荒的最直接也是极为关键的一个原因就是农村土地使用权流转不畅。“一个农民在对小面积土地进行耕种时，如果经过成本—收益分析后，收益很小甚至成本大于收益，他就会考虑将土地的使用权转让出去，如果土地的使用权不允许转让，他可能就干脆将土地抛荒。”黄少安：《产权经济学导论》，山东人民出版社1995年版，第597页。抛荒，这是尚不富余的理性的中国农民在努力追求利益最大化中最无奈的选择。
在人均耕地仅一亩三分八的中国，由于土地对农民承载了太多功能，获得承包农村土地的农户因某些原因不能生产经营而又不愿放弃承包土地，在农村土地使用权流转不畅情况下，似乎只能选择抛荒或零收益流转，甚至是负收益流转。究其根本原因，就是农村土地使用权“流转机制”缺失，农村土地流转不畅。笔者于2007年、2008年两次通过对福建沿海经济发达的福州、泉州、厦门、漳州地区，以及福建中西部经济欠发达的三明地区的农村实地走访发现，绝大多数农户对农村土地抛荒表示心痛但又十分无奈，他们不是不想通过流转获得土地非生产性收益，但出于各种原因而选择抛荒并放弃土地权益。这些原因主要是：农民土地情节严重，担心因流转土地以后土地调整丧失承包经营权；信息不畅，缺乏中介组织，不知道向谁流转；各种流转形式没有具体的法律规范，民间不正规交易使得流转收益存在风险；基层部门的干预，农村土地流转收益低下；甚至还有些农户担心农村土地流转违反国家政策。
通过前文分析，可以肯定，“那些通过交易将土地的使用权转让出去的农民可能不是被‘剥夺’了土地，而是从土地中‘解放’出去。”黄少安：《产权经济学导论》，山东人民出版社1995年版，第597页。抛荒问题的解决，笔者并不赞成政府使用经济处罚手段，因为虽然能起到一定的制止抛荒的作用，但大多是以牺牲农民土地权益或者限制农村劳动力流动为代价的，这种以一种代价换另一种代价的做法并不是解决问题的根本方法。笔者以为，负责任的做法应该是将农村土地抛荒放在农村社会系统中解决，努力构建促进农户自愿流转和农村土地适度流转的市场平台，提升流转服务水平，创造良好的农村土地流转外部社会环境。而事实上，农村土地使用权流转不畅导致农民土地权益流失是与基层政府部门或基层组织的不作为与作为直接关联的。这些部门或组织在没有利益的情况下不作为或者很少作为，没有从农民利益角度考虑去促进农村土地流转，而对执行处罚政策等倒是积极到位，导致农民土地权益白白流失；而一旦有利可图时，多个部门对农村土地流转都积极干预，参与博弈，力图从农民土地权益中分得一杯羹。这不得不值得我们深刻反思。
（二）农村土地使用权流转中农民土地权益流失的归因分析
实践早已证明，农民土地权益流失与农村土地使用权流转有着直接关联，因此有必要深入探讨当前农村土地使用权流转存在的具体问题。
1.农村土地使用权的权利范围不明确
权利界定的意义就在于明晰的产权能够保证收益的获得，其排他性能够有效地防止侵权行为的发生。充分界定农民土地权益，赋予农民完整而清晰的农村土地使用权亦具有十分重大的意义，主要表现在：可以使农民享有完整的土地财产权利，农民真正成为市场经济中平等交易的主体，从土地交易、增值中直接获取或分享到更多的收益；明确了农民排他性的土地财产权利，可以使农民的土地收益内部化，阻止乡村权势阶层攫取土地收益，切断基层政府和集体组织与土地的利益联系，有利于防止土地利用中的寻租行为和腐败现象。
所谓赋予农民完整而明确的农村土地使用权，就是强调要充分给予农民各种土地权利，包括土地的使用、收益和处分权利，而农村土地使用权流转权利就包含在处分权里。事实上，现存的多部法律和文件都已经对农村土地使用权流转给予了肯定，但是，农民土地权益是否真正完整，农民能否最终依靠这份权利获得收益，关键还在于农民对权利的认识是否到位，即土地承包经营合同是否有将流转权利明确包括在内，农民是否对自己拥有的这份权利有清楚的认识。是2001年经过抽样调查获得的相关结果。对于转包权，大多数农民都明确了自己对这项权利的拥有，认为自己有权转包的达到了94.3%，但仍有5.7%不确定或是否定了自己的这项权利。而对于转让权，农民对它的认识则不那么清晰，差异性也很大，48.6%的农民认为有权转让，但51.4%的农民则抱着不确定或否定的态度。从以上分析可见，农民对于自身拥有的土地权利的范围是不明确的，他们或是抱着“包袱”的态度流转农村土地，或是在权利遭到侵犯时没能很好地保护自己的权利，再加上法律对权利界定的不明确，而集体又有着侵犯农民土地权益的利益冲动，所以农民土地权益大量流失。
2.市场机制不健全
考察各地农村土地使用权流转的状况，我们不难发现其中存在的一个突出问题就是市场化程度太低、行政干预过多。而建立健全的农村土地使用权流转市场机制不仅是建立社会主义市场经济的应有之意，更是发挥市场机制在配置资源方面优越性的重要手段。
市场机制主要包括价格机制、供求机制和竞争机制三个方面，其优越性就在于能够充分发挥三者的作用，达到信息充分、降低交易费用和提高农村土地配置效率的目的。然而，在现存的农村土地使用权流转实践中，市场机制并没有很好地发挥其作用，表现在：
第一，农村土地市场信息不充分。我国农村土地使用权流转市场存在着严重的信息不对称现象，这也是农村土地流转价格扭曲的重要原因。农村土地流转信息不对称一方面表现在自发进行的农村土地流转中农户之间的信息不充分，另一方面也表现在集体推动型农村土地流转中集体和农户之间的信息不对称。在自发进行的农村土地流转中，流转信息获取大多来自亲戚、朋友，信息渠道单一，农村土地转入、转出行为常常因此受到很大限制；在集体推动的流转中，分散的农户往往处在弱势地位，这也为集体的侵权行为创造了机会。在许多地区，集体往往凭借其优势地位，在转入方与转出方之间活动，截留农民收益，获取高额利润。
第二，三大机制的作用没有得到有效发挥。首先，价格是市场的基础，只有价格合理化，农村土地配置才能合理。但是，目前各地的农村土地流转价格十分不合理，价格缺乏规范性和统一性。其次，农村土地的特殊性质导致农村土地供求失衡。由于农村土地耕种和流转收益低下，进城务工的农民常常将农村土地当作包袱处理，农村土地短期抛荒现象严重，但就长期来说，农村土地的保障功能导致农民长期转出土地的愿望不强烈，可见，农村土地的供给市场表现出了短期供给过剩，长期供给不足的现象；而农村土地的需求市场则恰恰相反，表现出短期需求不足，长期需求旺盛的局面。由于农业生产的周期性和农业投资的规模性，选择转入土地进行规模经营的农户需要的是农村土地的长期经营，短期需求不大。因此，农村土地不论是在短期还是在长期都出现了供求失衡、供求机制失效的局面。最后，由于信息的不充分和农业比较收益的低下，农村土地流转市场竞争性并不强，竞争机制没能很好地发挥作用。
综合上述两个方面不难看出：农村土地市场信息不充分，三大机制失效，农村土地市场机制缺失。也正是因为这样，农村土地价格发生扭曲，农户土地权益遭到侵犯，农民土地权益大量流失。
3.农村土地使用权流转缺乏规范的操作程序和完备的法律保障
缺乏规范的操作程序和完备的法律规定是农村土地使用权流转中农民土地权益流失的重要原因。长期以来，我国各地农村土地使用权流转都是在笼统的国家政策和原则性的法律条文指导下“自由”发展。各地“五花八门”的农村土地流转形式，一方面反映出农民农地使用权流转的迫切要求；另一方面也间接地表现出我国农村土地使用权流转的不规范，相关政策法规总是滞后于流转实践。农村土地使用权的流转，从20世纪80年代开始至今，有关流转的主体资格、适用范围、权利义务以及各种流转形式的具体程序、操作方式、利益分配等问题，在我国全国性法规和国家统一的农村土地政策中均未做出明确规范。由于缺乏全国统一的流转规范，这就为地方政府借农村土地流转之名出台政策与法规来实现部门利益留下了运作空间，导致不少有损于农民利益的地方政策和法规能顺利出台并实施。同时，缺乏规范的农村土地使用权流转，就根本无法培育出适度规模的、符合市场要求的经营主体，农村土地使用权流转市场机制因此十分不健全，致使农民在农村土地流转中合同行为成本过高。由此看来，农村土地流转操作的随意性及其表现出的严重不规范，大大增加了农民维护自身合法土地权益的难度。
