农村宅基地属于我国农村集体非农建设用地，虽然我国法律对农村集体非农建设用地流转采取严格限制，但因为宅基地使用权流转直接关系到农民土地权益的实现，因此笔者认为还是有必要在此对农村宅基地使用权流转做个简要探讨。
一、宅基地使用权是农民土地权益的重要组成部分
农村居民居住和生活所使用的土地，就是通常所说的农村宅基地，一般包括居住生活用地，如住房、厨房、牲畜房、仓库、农机房、厕所用地；四旁绿化用地，如房前屋后的竹林、林木、花圃用地；其他生活服务设施用地，如水井、地窖、沼气池用地等几个部分。宅基地属于农村集体建设用地，通常与成员权联系在一起，农民能够廉价或无偿取得宅基地，具有一定的福利性质，这是我国针对农村居民实现的一项特殊的土地政策。可以说，农民宅基地权利是对农民长期受到的城乡差别对待的一项补偿，是农民土地权益的重要组成部分。
在我国现行的农村土地制度下，农民拥有的宅基地权利实际上是集体赋予集体成员的宅基地使用权。和农村土地使用权一样，在学术界，宅基地使用权也被越来越多的学者看做是一种用益物权。既然是物权，那么农民就可以通过流转来实现与宅基地相应的权益，不少学者正是依此主张农村宅基地流转，并从解决“三农”问题、建设社会主义新农村以及获得农村金融支持等高度论证宅基地流转的必要性。
然而，自新中国成立至今，我国法律在对宅基地使用权的流转主体上基本是采取禁止性规定。那么农民自身对此是什么态度呢？笔者通过对福建、江西两省部分农村的调研表明，不少农民对农村房屋产权不能流转表示想不通，认为这是不公平的。很多外出务工农民提到，由于宅基地不能流转，结果“家乡有房不能住，城里买房又不够”，希望能将宅基地转让筹得更多资金在城里能买上房，位于城市郊区的农户流转意愿相比较更为强烈。而更多的农户还是希望能通过抵押获得农业贷款，解决农业经营中的资金困难。事实上，大量宅基地使用权流转行为已经在私下进行，如北京郊区大部分村镇的宅基地流转案例占宅基地总数的10%左右，有的甚至高达40%以上。姚丽、魏西云、章波：《北京市郊区宅基地流转问题研究》，载《中国土地》2007年第2期，第36页。农民出于利益驱动有流转宅基地的需求而现行法律对此又主要采取禁止态度，因此导致我国农村宅基地流转问题重重。笔者认为，农民宅基地使用权的确是一项用益物权，宅基地流转问题的处理，直接关系着农民土地权益的实现和保障。
二、对农村宅基地使用权流转的思考
宅基地使用权流转关系到农村剩余劳动力转移、农民致富以及农村经济发展，也是我国农村土地制度创新的一个突破点，值得深入研究。笔者强调，农村宅基地使用权流转符合农民的利益，也是城乡一体化建设的需要，是必然的发展趋势，但目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，农村土地制度还有待于进一步完善，从全国范围看，宅基地使用权大规模流转的时机并不成熟。
理由主要有两个方面：一是基于对耕地保护的考虑。我国目前耕地仅18.26亿亩，已经逼近中央规定的18亿亩的红线。耕地不断减少，人口仍在增加，粮食安全成为我国的头等大事。如果大规模放开宅基地使用权的流转，那么受利益驱动，在农村土地管理制度并不完善的今天，我们不得不担心会因此而引发严重的宅基地占用耕地的现象。二是基于农民基本生存权的保护和农村社会稳定的考虑。我国农村宅基地的性质是农村集体土地，宅基地权利与集体成员权和农村福利联系在一起，这就决定了农村宅基地与城市住房性质不一样。因为房屋的买卖就连带了宅基地的转让，在集体土地所有制性质下，地无法随房走，宅基地流转就必然受限制，这就是我国《物权法》之所以规定农村宅基地只能在村集体内部流转，尚不允许村集体以外的农民以及城市居民购买集体内部的农民住房的原因。由于考虑到宅基地使用权仍是当前大多数农民的安身立命之本，一旦失去将居无定所，可能影响社会稳定，因此国家对农村住房（包括宅基地）的抵押在法律上仍表现为限制。此外，我国农村人口众多，管理好农村居民对社会稳定和经济发展有着重大意义。在我国农村社区管理还没有形成的情况下，如果宅基地使用权流转完全放开，城市居民大量购买或租赁农村房屋，那么势必会导致城市人口大量进入农村，会对现行的农村管理造成一定的冲击，因此可能影响到社会稳定。基于这两个方面的考虑，笔者强调，宅基地使用权流转在相当长一段时间内还需要相对谨慎。
但是，随着经济发展和农村土地市场的日益活跃，原有法律制度下对农村宅基地的静态管理模式已日显僵化。在符合土地利用总体规划和土地用途管制要求的前提下，允许宅基地使用权在最大范围内流转，是我国农村土地制度创新的重要突破点。笔者的观点是，在严格的管理下积极试点，谨慎、稳妥地推进宅基地使用权流转（目前我国的成都和重庆正在试验）。这就需要我们尽快完善农村宅基地管理制度，具体主要包括以下几个方面：
一是严格贯彻“一户一宅”原则，加快农村宅基地土地登记发证工作，做到宅基地土地登记发证到户，产权规范清楚，切实维护农民的合法权益。当然，将来宅基地的全面流转还需要我们不断完善宅基地所有权制度，使农民宅基地权利完全物权化。
二是审慎创新，促进宅基地使用权流转的发展。不少学者强调，“不允许农民利用宅基地使用权抵押、出资和进行商业化利用，将严重限制农村经济发展和农村城市化进程，也不符合市场经济的基本原则，因此，必须向农民开放其宅基地商业化利用途径和规则。”高富平：《土地使用权和用益物权——我国不动产物权体系研究》，法律出版社2001年版，第45页。笔者也认为，在城乡结合的地区，土地流转的需求在逐步增强，在不占用到耕地的情况下，具备流转条件的，农民自愿将宅基地使用权连同房屋流转，这不仅能对城镇发展起到较大作用，而且还有利于加强城乡经济交流。但是，笔者对宅基地使用权流转的观点是，允许创新但必须审慎，这就要求政府必须加大服务与管理，根据各地实际情况制定合理的流转条件，只有达到条件的农民才允许其将农村房屋抵押和买卖。例如，农民用宅基地抵押申请贷款时就需要严格审查经营项目投资的可行性以及农民以其他形式进行还款的能力；又比如，农民因市民化提出出卖农村房产申请的，要对其工作状况和租购城市住房的能力进行全面评估，减少甚至完全消除对农民最终利益不利的各种风险。在这里，笔者插一句，在前文提到农用地流转形式存在着股份合作的形式，现在有不少学者极力地推崇农民土地入股参与农业企业经营，为此笔者不免有点担心，任何农业企业经营都是有风险的，农民在农村集体的统一组织下以承包地作价入股经营，这等于是将带有生存保障性质的农村土地进行投资去追求风险性收益。这种投资方式在企业经营好的情况下无可非议，可以获得更多的收益，但如果一旦经营失利，企业破产，入股的农村土地将可能被作为企业破产财产进行清算，到那时该如何处理已经入股的农村土地将会面临制度规定和社会稳定等一系列难题。因此，在尚不富余的中国农村，是否能大力推行农民承包地作价入股参与农业企业经营，这的确需要我们三思而后行。
三是完善相关的法律制度。实现宅基地使用权有序、适度流转，就离不开有效的法律规范和制度安排。一方面，与农用地相比，宅基地存在较大的比较效益，如果不对其流转的条件加以必要的限制，无疑会导致宅基地规模人为的扩张和农用地的减少，因此需要不断完善相关的法律法规来规范宅基地使用权流转。另一方面，在现行的农村土地制度下，宅基地使用权流转发展必然会面对一个制度问题，即宅基地是属于农村集体建设用地，如果继承或者买卖涉及转入到非集体成员，比如城市居民，那该如何处理？这的确是一个比较难处理的问题。不过，根据《中华人民共和国物权法》第147条规定：建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。这就是我国法律所规定的“房地一体”主义，即房屋流转的同时该房屋所占用的土地一并流转。按此规定，如果该宅基地使用权得以流转，那么该宅基地的土地性质就要发生变化，变化后的宅基地性质是什么，国家相关的法律应该对此明确规范。因此，积极完善相关的法律法规才是对待农村宅基地使用权流转的正确态度，更是保护我国农民土地权益的迫切要求。
